Роль и место политических партий в формировании представительных и исполнительных органов государственной власти (выборы с 2003 по 2007 и выборы президенты в 2005 и в 2008 г.)

<

111912 0304 12 Роль и место политических партий в формировании представительных и исполнительных органов государственной власти (выборы с 2003 по 2007 и выборы президенты в 2005 и в 2008 г.)Позиция российского законодателя в вопросе о взаимоотношениях государства с партиями имеет двойственный характер. С одной стороны, законодатель декларирует безоговорочное невмешательство государства в деятельность политических партий, оговариваясь при этом относительно права государства регулировать создание и деятельность политических партий. С другой стороны, Федеральный закон »О политических партиях» создает предпосылки для расширения сферы фактического влияния государства на партийную жизнь. Так, закон о партиях допускает возможность членства в политических партиях лиц, замещающих государственные или муниципальные должности (в том числе и Президента РФ), хотя в законодательстве, регламентирующем правовой статус этой категории лиц, данный вопрос не получил четкою правового решения.

В настоящее время взаимодействие с политическими партиями официально закреплено как одно из направлений деятельности государственных органов. Нормы, определяющие формы такого взаимодействия, закреплены в статье 16 Федерального конституционного закона »О Правительстве Российской Федерации», Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года, в пункте 6 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ от 13.05.2000 года1.

Функции обеспечения взаимодействия с политическими партиями возложены на соответствующие структурные подразделения государственных органов, ответственные за взаимодействие с политическими партиями. Как уже было отмечено, в ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные акты, регламентирующие взаимодействие некоммерческих организаций (в том числе общественных объединений и политических партий) с исполнительной властью.

Анализ деятельности органов государственной власти, а также положений нормативных актов, регулирующих их деятельность, позволяет выделить следующие формы взаимодействия органов государственной власти и политических партий:

1)совместное нормотворчество;

2)взаимоответственное сотрудничество, основанное на соглашении;

3)правотворческая инициатива политических партий, представленных в органах публичной власти;

4) совместная деятельность в рамках создаваемых консультативно-совещательных органов.

Рассмотрим подробнее указанные формы взаимодействия государства и политических партий.

Первая форма — вовлечение представителей политических партий в работу временных рабочих органов по разработке проектов законодательных и договорных актов. Первым опытом привлечения политических партий к работе таких органов стало проведение Конституционного совещания. В соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 31 марта 1993 года и от 20 мая 1993 года »О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» представители политических партий были включены в состав участников совещания. Впоследствии, уже после роспуска Верховного Совета Российской Федерации, была создана Общественная палата Конституционного совещания, объединившая представителей партий и иных общественных объединений. В рамках Общественной палаты представители политических партий имели возможность реализовать многие положения своих политических программ либо публично отстаивать свое особое мнение (как, например, это делал лидер ЛДПР В.В.Жириновский, заявлявший о приверженности унитарной, а не федеративной модели территориального устройства России).

Вторая форма — заключение между органами государственной власти и политическими партиями договоров и соглашений о взаимодействии. Предметом договорных отношений, как правило, являются обязательства органов государственной власти проводить с партиями консультации и учитывать их рекомендации по широкому кругу вопросов. Взамен политические партии обязуются оказывать политическую поддержку и содействие органам государственной власти.

Так, в апреле 1994 года состоялось подписание Договора об общественном согласии между Президентом, Председателем Правительства, председателями палат Федерального Собрания и представителями общественных организаций, в том числе партий. Договор содержал два раздела: »Политическая стабильность» и »Федеративное устройство» — и фактически представлял собой квазиправовое соглашение, согласно которому его участники брали на себя добровольные ограничения по совершению определенных как правовых, так и организационных действий, определяли конкретные меры по дальнейшему взаимодействию в рамках политического процесса.

Хотя Договор об общественном согласии и не являлся нормативным правовым документом, он способствовал легитимации системы организации государственной власти, заложенной в Конституции 1993 года. В дальнейшем, однако, политическая ценность этого документа во многом была утрачена: в 1994-1995 годах неоднократно подписывались так называемые дополнительные Договоры представителями неполитических общественных объединений, организаций различной формы собственности, что во многом девальвировало его первоначально высокий статус1.

С 1994 года заключение подобных соглашений с политическими партиями на федеральном уровне более не практиковалось. Тем не менее, этот опыт в 1996-1999 годах, был воспроизведен на региональном уровне в ряде субъектов Российской Федерации (в Саратовской области в 1996 году, в Республике Мордовия и Вологодской области в 1999 году)1.

Третья форма — инициирование политической партией процедуры принятия соответствующего нормативного правового акта. Поскольку Конституция Российской Федерации не наделяет политические партии правами субъекта законодательной инициативы, последние могут внести соответствующий законопроект через своих представителей в Государственной Думе. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации конституции (уставы) наделяют указанным правом общественные объединения, а также 88 региональные отделения общероссийских общественных объединений (в том числе и политических партий), что в полной мере соответствует нормам статьи 6 Федерального закона »Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2.

Четвертая форма — участие политических партий в выработке решений, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках постоянно действующих консультативных органов: советов, общественных палат, »круглых с голов», общественных советов и т. д. В настоящее время общественные консультативные органы с участием представителей политических партий образованы и функционируют при правительствах (администрациях), главах исполнительных органов государственной власти (высших должностных лицах) ряда субъектов Российской Федерации (общественные палаты — в Алтайском крае, Московской, Саратовской, Свердловской, Тамбовской областях, Гражданский форум в Тюменской области и др., политические консультативные советы — в Республике Бурятия, Хабаровском крае, Пензенской, Рязанской, Сахалинской областях, а также консультативный Совет при Губернаторе Тюменской области). В отдельных случаях создаваемые органы имеют свои филиалы в административно-территориальных образованиях субъекта Российской Федерации. Основными функциями таких органов являются:

-информирование органов государственной власти о происходящих в обществе процессах и позициях политических партий;

-проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов, подготовка и принятие соответствующих рекомендаций;

-обсуждение по инициативе соответствующих государственных (муниципальных) органов проектов решений по важнейшим социальным и экономическим вопросам;

— оказание содействия государственным (муниципальным) органам в подготовке либо внесении от их имени проектов нормативных правовых актов.

Как показывает практика, общественные консультативные opганы образуются и при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, что, правда, встречается реже (в Республике Северной Осетии — Алании, Оренбургской и Смоленской областях). В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Новгородской области) общественная палата является органом, действующим одновременно при Губернаторе и при законодательном собрании области. В связи с учреждением института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, последние были наделены правом создавать в федеральных округах постоянно действующие совещательные и консультативные органы, в том числе с участием представителей партий. Так, в Северо-Западном федеральном округе действует Общественная палата, филиалы которой (при главных федеральных инспекторах) созданы и действуют в большинстве субъектов Федерации округа. В палату входят более 30 организаций, в том числе региональные отделения »Единой России», СПС, КПРФ и ЛДПР.

Попытки учреждения консультативных и совещательных органов с участием представителей политических партий неоднократно предпринимались и на общефедеральном уровне. В частности, распоряжением Президента Российской Федерации от 16 февраля 1994 года N 78-рп была создана Общественная палата — совещательный орган, в рамках которого должны были осуществляться политические консультации по широкому кругу общественно значимых вопросов.

В целом же эффективность деятельности Общественной палаты и ПКС серьезным образом ограничивал тог факт, что они создавались не как консультативные структуры, а как противовес оппозиционно настроенной Государственной Думе РФ первого и второго созывов и как средство обеспечения поддержки инициатив главы государства.

Хочется надеяться, что прозвучавшие в сентябре 2004 года президентские инициативы по усилению вертикали государственной власти и созданию эффективных инструментов общественною контроля за ее деятельностью будут реализованы в полном объеме и вновь сформированная в 2005 году Общественная палата Российской Федерации сможет наладить конструктивный диалог не только с органами государственной власти, но и с политическими партиями.

Уместно здесь вспомнить замечание Б.Н. Чичерина о том, что совещательные органы образуют лишь первую форму народного представительства, где стороны находятся в заведомо неравном положении – »Если бы дело шло только о взаимном объяснении в любви, то цель могла бы достигаться вполне; но для этого не нужно представительства»1, — писал он. Полагаем, что в современных условиях указанное суждение уже не отвечает потребностям обеспечения диалога политических партий и главы государства, поскольку данный диалог все чаще осуществляется посредством проведения периодических прямых консультаций Президента РФ и руководителей фракций политических партий, имеющих представительство в Государственной Думе РФ. Полагаем, что по мере того, как в субъектах Российской Федерации завершится переход к смешанной сисеме выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ, а Государственная Дума Федерального Собрания РФ будет избрана по пропорциональной избирательной системе, практика создания консультативных органов будет уступать место иным формам прямого диалога Президента, исполнительных органов власти и политических партий.

Одним из приоритетных направлений взаимодействия политических партий с государством является государственная поддержка деятельности политических партий. Обязанность оказания государственной поддержки Закон возлагает на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Государственная поддержка оказывается партиям на равных условиях, что предполагает единые условия доступа к материально-техническим, финансовым и иным ресурсам, предоставляемым государством как на платной, так и на безвозмездной основе.

В условиях демократии и парламентаризма реальное значение политических партий в политической системе государства главным образом определяется их правовым положением в избирательном процессе. Поэтому, как показывает мировой опыт, законодательство о политических общественных объединениях тесно связано с избирательным законодательством.

Исходя из основных целей деятельности политических партий, установленных в законодательстве, можно констатировать, что главной функцией партий является электоральная функция, что определяется самой сущностью политических партий как организаций, предназначенных для обретения и осуществления государственной власти. В демократическом обществе эта цель может быть достигнута только легальным путем, то есть участием политических партий в выборах, и прежде всего центральных государственных институтов — главы государства и парламента. Именно поэтому во всех приводившихся законодательных определениях политических партий электоральная функция выдвигается на первый план.

Но электоральная функция носит публичный характер, и потому ее реализация не только право, но и обязанность политических партий. Доказательство тому — предусмотренное законодательством ряда стран уже упоминавшееся положение о том, что длительное неучастие политической партии в выборах служит основанием для ее ликвидации. В российском законодательстве, как уже отмечалось, обязательное участие партий в выборах не установлено как обязанность партий, но фактически такая обязанность имеет место, так как в случае неучастия партии в выборах любого уровня в течение пяти лет подряд, законом предусматривается применение правовой санкции в 98 виде ликвидации партии (ст. 37 ФЗ »О политических партиях»). При этом согласно закону, партиям для подтверждения своего политического статуса достаточно не чаще одного раза в пять лет выдвигать своих кандидатов на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований.

Существенные изменения, касающиеся участников избирательного процесса, были внесены в 2001 году Федеральным законом »О политических партиях». Согласно данному закону единственным видом избирательных объединений на выборах в органы государственной власти стали политические партии, к которым предъявляется ряд требований, в том числе минимальная численность членов партии и количество региональных отделений партии. Законом было предусмотрено, что число членов политической партии должно быть не менее 10 тыс., при этом более чем в половине субъектов РФ в ее региональных отделениях должно состоять не менее 100 членов Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. # 168-ФЗ1 эти показатели были увеличены соответственно до 50 тыс. и 500 человек.

Результаты выборов продемонстрировали две особенности избирательной компании 2003 года. Во-первых, явка оказалась ниже, чем на выборах Думы второго и третьего созывов и практически такой же, как на первых выборах 1993 года. В выборах приняли участие 60 633 179 избирателей или 55,67% от числа зарегистрированных избирателей. Во-вторых, 5 процентный избирательный барьер смогли преодолеть только четыре списка, в то время как еще четыре списка набрали от 3,1 до 4,3%. Списки, допущенные к распределению мандатов, получили в сумме 70,66% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, или 39,34% от числа зарегистрированных избирателей1. Как и на выборах 1995 и 1999 годов, большая часть объединений и блоков получила менее 1% голосов.

Решающим фактором политических настроений накануне выборов оказалась фигура действующего президента В.В. Путина и все, что связано с его именем и действиями. Это означало, что на парламентских выборах 2003 года большинство политических партий, за исключением оппозиционных, в той или иной мере пытались искать поддержку или, по крайней мере, конструктивный диалог с В.В. Путиным в части проводимым им политическим курсом.

В этой связи представляют интерес попытки измерить, как могла повлиять на позиции и степень поддержки избирателями той или иной политической партии поддержка, оказанная Президентом России.

<

Результаты массового опроса населения 43 субъектов РФ, проведенному Центром социального прогнозирования в марте 2003 года (см. Приложение № 4) позволяют утверждать, что избиратели готовы были оказать большую поддержку политическим партиям различной ориентации, если этим партиям окажет соответствующую поддержку Президент России В.В. Путин. Как известно, Президент дважды публично высказался в поддержку партии »Единая Россия», которая по итогам голосования по федеральному списку кандидатов получила 37,6 % голосов избирателей.

Наиболее значимым событием в процессе совершенствования избирательного законодательства и законодательства о политических партиях явилось принятие в мае 2005 года Федерального закона »О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 51-ФЗ от 18.05.20052. При этом действие Федерального закона от 20 ноября 2002 г. # 175-ФЗ »О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 сохранялось до дня прекращения полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва.

Рассмотрим основные особенности нового федерального закона.

1. В соответствии с законом выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следующего, пятого созыва, будут проходить исключительно по партийным спискам, то есть с применением только пропорциональной избирательной системы. Федеральный закон не предусматривает проведение голосования на выборах депутатов Государственной Думы в одномандатных избирательных округах. Таким образом, депутаты Государственной Думы будут избираться по федеральному избирательному округу, пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов.

2. Согласно Федеральному закону от 18.05.2005 # 51-ФЗ »О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» списки кандидатов в депутаты выдвигаются исключительно политическими партиями, которые в соответствии с Федеральным законом »О политических партиях» имеют право на участие в выборах.

При этом закон в соответствии с рекомендациями участников парламентских слушаний, проводимых в Государственной Думе совместно с Центральной избирательной комиссией РФ 19 октября 2004 года не предусматривает создание избирательных блоков при проведении выборов депутатов Государственной Думы. Это аргументируется тем, что »в России поступательно укрепляется роль политических партий, и им уже не нужно объединяться в блоки, для того чтобы получить места в органах власти, в том числе в Государственной Думе на парламентских выборах в 2007 году»2.

В продолжение темы участия политических партий в выборах, рассмотрим некоторые особенности участия партий в выборах Президента Российской Федерации.

Участие российских политических партий в выборах Президента России — важная политико-правовая форма выражения степени развитости российской демократии. Учитывая положения Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой ключевые властные полномочия находятся не в компетенции парламента, а у Президента, избирательная кампания но выборам Президента РФ является главным политическим событием в государстве.

Выборы Президента — это всегда выбор пути развития государства. Кандидатам, претендующим на столь высокий пост, необходимо иметь свою концепцию преобразований, выстроенную вокруг реальных национальных проблем, основанную на понимании исторической логики развития страны и особенностей ее современного этапа, геополитической ситуации. Предвыборные программы, как правило, раскрывают цели и задачи по преобразованию России, пути решения социально-экономических, политических, национальных, духовных и иных проблем. Предвыборная программа кандидатов должна давать представление об их способностях в области управления экономическими и социальными процессами, о гражданской позиции. Избирательная кампания по выборам Президента Российской Федерации — это особый политический процесс, содержание которого определяет »политическую повестку» для страны на ближайшие годы. Сложившаяся в ходе избирательной кампании расстановка сил, обсуждаемые вопросы, предлагаемые решения — все это, так или иначе, влияет на политический курс страны после выборов1.

Результаты анализа всех прошедших избирательных компаний по выборам Президента Российской Федерации позволяет утверждать, что на выборах Президента России роль политических партий и движений является не столь очевидной, как на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Выборы Президента Российской Федерации 2004 года, также как и предшествующие, проводились в условиях обновленного федерального законодательства о выборах и референдумах. Был принят в новой редакции Федеральный закон »О выборах Президента Российской Федерации» № 19-ФЗ от 10.01.2003 г1. Кроме этого в 2001 году был принят Федеральный закон »О политических партиях», установивший, что единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов на должность Президента РФ, является политическая партия. Кроме указанных политических партий, на данных выборах выдвинула своего кандидата и политическая партия »Партия российских регионов» (входящая в блок »Родина»), но в соответствии решением Верховного Суда РФ от 06.02.2004 № ГКПИ 04-142 кандидату В. В. Геращенко, выдвинутого »Партией российских регионов» было отказано, так как указанной партией не осуществлялся сбор подписей избирателей в поддержку кандидата.

Важнейшей особенностью нового федерального закона о выборах Президента РФ явилось изменение порядка выдвижения кандидатов. Так, право выдвигать кандидатов на должность Президента РФ было предоставлено непосредственно кандидатам (т.е. самовыдвижение), а также политическим партиям, имеющим право в соответствии с ФЗ »О политических партиях» принимать участие в выборах. Кроме этого, закон предоставил право политическим партиям (блокам), допущенным к распределению депутатских мандатов на последних выборах депутатов Государственной Думы, не собирать подписи (в количестве 2 млн.) в поддержку выдвигаемых ими кандидатов на должность Президента РФ.

В результате, закон о выборах президента 2003 года закрепил за политическими партиями практически монопольное право выдвигать кандидатов на должность Президента Российской Федерации (впоследствии в закон были приняты поправки, лишающие избирательные блоки выдвигать своих кандидатов на должность Президента России).

Между тем, из 6 кандидатов участвовавших в выборах Президента РФ 2004 года, только трое были выдвинуты политическими партиями это — Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ СМ. Миронов, выдвинутый »Российской партии ЖИЗНИ», а также Н.М. Харитонов от »КПРФ» и О.А. Малышкин от »ЛДПР». Две последние партии по итогам выборов в Государственную Думу РФ 2003 года были допущены к распределению депутатских мандатов и сбор подписей избирателей в поддержку выдвинутых ими кандидатов не осуществляли.

Еще одной особенностью избирательной кампании по выборам Президента РФ 2004 года был предсказуемый результат этих выборов. Действующий Президент В.В. Путин, рейтинг которого в период с 2000 по 2004 годы не опускался ниже 70%, не имел равнозначного соперника на выборах1.

По итогам голосования В.В. Путин набрал 71,2% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, опередив ближайшего кандидата на выборах Н.М. Харитонова на 57,5% .

Партии, которые по закону о политических партиях являются основными участниками политического и избирательного процесса, устранились, по существу, от президентских выборов. Более того, участвующие в выборах кандидаты от политических партий вряд ли составляли реальную конкуренцию действующему Президенту В.В. Путину. Главной целью выдвижения С.М. Миронова было то, чтобы выборы состоялись, поэтому основной идеей избирательной кампании стали популяризация программы Российской партии ЖИЗНИ и поддержка действующего Президента В.В. Путина. Эти цели были достигнуты — Путин одержал убедительную победу и согласился с предвыборным лозунгом партии ЖИЗНИ об »улучшении качества жизни россиян»2.

Удачным для КПРФ было выдвижение кандидатом Н.М. Харитонова. Несмотря на скромный результат (за него проголосовало 13,7 % избирателей), Харитонов сумел поддержать реноме КПРФ, заняв второе место и победив кандидата С.Ю. Глазьева (набрав в 3 раза больше голосов), лишил последнего возможности выдвижения на следующих президентских выборах.1

Все кандидаты, независимо от их партийной ориентации, были согласны с тем, что в данной президентской кампании следует отказаться от жесткой борьбы за власть, ибо результаты президентских выборов очевидны. Такая стратегия затрудняла »обратную связь» с электоратом, лишала партии возможности оперативно реагировать на новые общественные запросы.

Комментируя результаты выборов Президента РФ 2004 года, профессор З.М. Зотова отметила что »неучастие политических партий в главных выборах страны продемонстрировало слабость партий как политического института современной Российской государственности». Действительно, с этой позицией трудно не согласиться. Российские партии, которые в соответствии с Федеральным законом »О политических партиях» являются основными участниками избирательного процесса, по существу, устранились от участия в выборах Президента РФ.

В выборах не приняли участие большинство политических партий, имеющих право в соответствии с законом выдвигать своих кандидатов на должность Президента РФ, в числе которых блок »Родина», партии »Яблоко», »СПС», »Народная партия России» и т.д. Возможно, низкая активность партий на выборах Президента РФ в 2004 году была обусловлена большой степенью предсказуемости результатов данных выборов.

Говоря о роли политических партий на выборах Президента РФ, важно иметь в виду, что в тех странах, где, как и в России, президент является главой государства, специфика президентских выборов накладывает отпечаток и на характер участия в них политических партий. Традиционно главный акцент в избирательной кампании на выборах президента — главы государства делается на способности того или иного кандидата быть выразителем общегосударственных интересов и проводить свою политику на основе позиции, приемлемой для большинства граждан. Отсюда и высокая степень персонализации избирательной кампании, определяющей акцент на личностных качествах кандидатов. Применительно к политическим партиям это означает, что они должны максимально постараться предстать перед избирателями в качестве выразителей общей воли и общезначимых интересов, а главное — представить в таком качестве своих кандидатов на должность Президента.

Если на парламентских выборах партии обычно подчеркивают свою индивидуальность, свое право на выражение интересов определенных социальных групп, то здесь они вынуждены нивелировать свои особенности, сглаживать остроту своей позиции, заимствовать часть лозунгов своих политических оппонентов. Подобные особенности поведения кандидатов, отчетливо проявились на последних выборах, Президента Российской Федерации в 2004 году, а также на выборах, проводимых до этого в 2000 и 1996 годах. В первую очередь эти особенности имели место в процессе выдвижения кандидатов и проведении предвыборной агитации.

К примеру, следует отметить большие и в целом успешные усилия КПРФ по созданию народно-патриотического блока для выдвижения единого кандидата на выборах Президента РФ в 1996 году. Состоявшийся за неделю до первого тура голосования, Конгресс народно-патриотических сил придал формальную легитимность статусу Г.А. Зюганова как единого кандидата от широкой коалиции политических партий, левой и левоцентрийской направленности1.

В.В. Путин, поддержавший на парламентских выборах политическую партию »Единая Россия», отказался стать кандидатом от одной партии на президентских выборах 2004 года. Он предпочел остаться »надпартийным», общенациональным лидером, собрать два миллиона подписей избирателей и в ходе избирательной кампании работать со всеми группами электората. Его самовыдвижение поддержала инициативная группа избирателей (700 человек). Что касается предвыборной программы, то В.В. Путин ее озвучил на собрании группы избирателей, поддержавших его выдвижение на должность Президента Российской Федерации, на встрече с доверенными лицами.

Большое значение фактора личности кандидата на должность президента, характерное для любых президентских выборов, в нашей стране существенно усиливается, поскольку Россия относится к так называемому лидерскому типу общества, традиционно очень сильно зависимому от личностных особенностей главы государства. И хотя в последние годы специалисты отмечают заметное изменение массового сознания россиян с харизматических ориентации на более взвешенное и рациональное отношение к своим политическим лидерам, тем не менее эта тенденция носит, скорее всего, еще весьма поверхностный характер, и было бы неверным недооценивать традиционные взгляды российских избирателей.1

При рассмотрении вопроса об участии политических партий в выборах Президента Российской Федерации, у многих исследователей вызывает острую дискуссию тезис о возможности членства в политической партии (в том числе на правах ее лидера) Президента России.

С одной стороны, Президент РФ — гражданин Российской Федерации, который в соответствии со статьей 30 Конституции России, имеет право на объединение. С другой стороны, он не просто гражданин, он еще и лицо, занимающее высшую государственную должность и наделенное Конституцией собственными полномочиями по управлению государством, в том числе определяет его основные направления внутренней и внешней политики (ст.80 Конституции России).

По всей видимости, данное должностное лицо должно быть независимым от решений, программ, текущей деятельности любой политической партии, и это вполне логично. Между тем, Конституция Российской Федерации не устанавливает для Президента Российской Федерации прямых ограничений возможности быть членом того или иного общественного объединения, участия в партийной деятельности.

Согласно действующему Федеральному закону »О политических партиях» от 11.07.2001 N 95-ФЗ (ч. 4 ст. 10) Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий. С данной позицией законодателя мы склонны не согласиться. В случае, если лидером или сторонником определенной политической партии становится глава государства, вполне возможно это приведет к нарушению равенства других политических партий перед органами государственной власти, так как Президент России, являясь членом партии, в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 23 Федерального закона »О политических партиях» обязан участвовать в политической деятельности данной партии. Полагаем, что сам факт участия Президента России в съездах, конференциях, иных политических мероприятиях, проводимых партией в соответствии с ее идеологической программой или избирательной компанией на выборах (даже если при этом Президент не использует преимущества своего должностного положения), предоставляет политической партии, лидером либо членом которой является глава государства дополнительные преференции и лояльность со стороны органов государственной власти. Данное обстоятельство ставит под сомнения конституционный принцип равенства добровольных общественных объединений перед законом и государством (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ).

Представляется, что Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией России, являясь ее гарантом, должен обеспечивать единство внутренней и внешней политики, верховенство прав и свобод граждан, законность, координацию органов государственной власти, сохраняя при этом независимость и нейтралитет по отношению к другим политическим, общественным силам и движениям. В этой связи полагаем, что федеральный закон о политических партиях должен предусматривать обязанность лица, избранного на должность Президента России, приостанавливать свое членство в политической партии в период осуществления им полномочий главы государства.

Дискуссия о том, может ли действующий Президент Российской Федерации В.В. Путин стать членом какой-либо партии, развернулась после того, как заместитель руководителя администрации Президента РФ – помощник Президента РФ Владислав Сурков в конце июня 2006 года заявил, что беспартийность главы государства в нашей стране — »дело поправимое в ближайшей исторической перспективе»1.

Комментируя высказанное мнение помощника Президента РФ, обратимся к результатам социологического опроса граждан, проведенного Фондом »Общественное мнение» (ФОМ) в июле 2006 года2. Согласно опросу, на данный момент лишь 18 % граждан России считают, что для их страны будет лучше, если во главе государства будет партийный президент. Одновременно 41 % респондентов уверены, в том, что президентом должен быть человек беспартийный, а потому имеющий возможность быть верховным политическим арбитром и оставаться вне политической борьбы. Еще 41 % затруднились ответить на поставленный вопрос. При этом более всего хотят видеть Президента России партийным лидером, сторонники однопартийной системы, в этой группе их насчитывается более 30 % опрошенных. Всего же высказались за руководящую и направляющую роль только одной политической партии почти четверть (24 %) опрошенных. Сторонников наличия в России многопартийной системы оказалось около 37 % из числа респондентов, еще 39 % затруднились ответить на вопрос: »сколько политических партий нужно России».

Таким образом, результаты социологического исследования показали, что на сегодняшний день среди населения России относительное большинство граждан не хотели бы видеть Президента Российской Федерации членом какой-либо политической партии.

Довольно низкий уровень доверия населения к политическим партиям можно объяснить объективными обстоятельствами. Подавляющее большинство российских политических партий долгое время в течение всего избирательного цикла ведут достаточно пассивную политическую деятельность и, как правило, активизируются непосредственно перед избирательными кампаниями. После проведенных выборов многие программные заявления политических партий откладываются в реализации, либо вовсе не исполняются, что не способствует росту доверия к партиям среди избирателей. Существуют и другие объективные причины недостаточного доверия граждан к политическим партиям. В числе указанных причин относительно короткий исторический этап российского парламентаризма (в общей сложности около 30 лет), не достаточное развитие отдельных демократических институтов и гражданского общества, в том числе существующей политической системы, заложенной в действующей Конституции России, о чем было выше отмечено.

Вместе с тем, поводя итог, отметим, что на протяжении последних семнадцати лет российской истории развитие политических партий неразрывно сопряжено с выборами. Выборы федеральных органов государственной власти России не просто формируют конфигурацию политических сил в партийной системе страны, они фактически формируют саму партийную систему, стимулируя создание новых политических партий, содействуя усилению объединительных тенденций в партийном строительстве, способствуя расширению и укреплению сферы взаимодействия политический партий с государственными и общественными институтами.

В заключение данного параграфа попытаемся проанализировать отдельные политико-правовые аспекты возможности участия политических партий в формировании высшего исполнительного органа государственной власти России — Правительства Российской Федерации и верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации — Совета Федерации.

Гражданское общество -это стихия частных, групповых, корпоративных интересов, а парламент — носитель государственного начала, выразитель общей воли, которая и составляет основу закона. В парламенте должны быть представлены не корпоративные интересы тех или иных социальных групп в их чистом виде, а общезначимые, точнее, государственно-значимые аспекты этих интересов. Именно политические партии как государственно-ориентированные организации гражданского общества могут выразить эти общезначимые начала гражданского общества и согласовать различные частные интересы в рамках общей воли1.

Конечно, институт политических партий, с которым неразрывно связано становление демократии в Западной Европе и Северной Америке, не работает таким же образом в России. Может быть, это связано с тем, что политические партии России реально пока не стали социальным посредником между обществом и властью, обеспечивающим власти легитимность в глазах общества, а обществу контроль над властью.

Известно, что у нас в стране ни парламентское большинство, ни парламентская коалиция не обладают правом формировать правительство, и поэтому борьба на выборах и сами выборы лишаются того основного смысла, которым они наделены в партийной демократии, где их основная цель — смена утратившего поддержку общества правительства и его курса. Как отмечает А.Н. Кулик, такая победа все равно не дает партии возможность ни реализовать свою программу, ни контролировать правительство и поэтому теряется такой критерий голосования, как оценка деятельности партии по экономическим результатам работы сформированного ею правительства за истекший срок, который является решающим для избирателей в партийной демократии.

Именно поэтому на парламентские партии, не влияющие на политику правительства и не несущие ответственности за ее социальные последствия, распространяется отношение к Государственной Думе. По данным на февраль 2010 года, только 3% россиян верили в то, что Дума принимает нужные для страны законы и решения, 17% полагали, что хотя Дума обсуждает нужные законы и решения, она все равно не в состоянии обеспечить их реализацию, а 60% — что Дума занимается бесполезным выяснением отношений с исполнительной властью .

Любая партия, которая приходит к власти, неизбежно стремится получить представительство не только в законодательных, но и в исполнительных структурах власти, что способствует повышению ответственности как партий, так и правительства, а также упорядочивает взаимоотношения между государственными и общественно-политическими организациями.

Поэтому когда министры официально являются представителями правящей партии, они вместе с ней несут политическую ответственность. Они понимают: если партия не получит доверия избирателей, то и их в правительстве не будет. Одновременно и парламент будет нести ответственность за кабинет, ведь любые ошибки в экономике могут »потянуть» вниз и главную думскую фракцию.

Полагаем, что именно с этого момента все партии станут реальными участниками борьбы за власть, чего до сих пор они были лишены. Но есть опасность, что в России партия, формирующая Правительство, превратится в самодостаточную политическую силу, способную полностью устранить всяческую конкуренцию.

Изменение, внесенное в Федеральный конституционный закон »О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым члены Правительства РФ получили право занимать руководящие должности в политических партиях (до сих пор высшие должностные лица могли лишь состоять в общественных организациях, в том числе в политических партиях, но они были не вправе входить в их руководящие структуры), можно рассматривать как своеобразное политическое »окрашивание» членов правительства и шагом к реализации в России идеи формирования партийного правительства.

Полагаем, что принцип формирования Правительства РФ с учетом мнения партийного большинства — это не вопрос выживания России, а вопрос развития в ней демократии, полноценных политических партий, которые ответственны за свою работу перед собственным народом. Необходимым условием формирования в стране гражданского общества является то, что общество должно находиться на стабильной стадии развития, чтобы у партии, которая будет формировать правительство, была четкая программа социально-экономического развития, которую она могла бы публично и ответственно перед избирателями реализовать

Исследуя политико-правовые возможности участия политических партий в формировании Совета Федерации Федерального Собрания РФ, для начала отметим, что Совет Федерации — один из самых трансформируемых органов государственной власти в современной российской государственности. За первые десять лет действия Конституции Российской Федерации были апробированы три различных способа формирования верхней палаты Федерального Собрания РФ, в числе которых: прямые выборы палаты, формирования Совета из числа глав исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ, а также способ делегирования указанными органами субъектов РФ своих представителей в состав Совета Федерации.

Смешанный характер создания верхней палаты в целом присутствует во многих современных государствах. К примеру, в Италии при формировании сената действует мажоритарная система с элементами пропорциональных выборов. Одновременно пять сенаторов назначаются президентом республики за выдающиеся достижения в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59 Конституции Италии).

Такой вариант формирования Совета Федерации установлен Федеральным законом от 5 августа 2000 года »О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»1, половина состава которого назначается руководителями исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а вторая половина избирается большинством голосов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 года член Совета Федерации — представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом на срок его полномочий. Особый порядок касается избрания представителей от законодательных органов субъектов РФ, формируемых путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если член Совета Федерации представляет двухпалатный законодательный орган субъекта Федерации, то его избирают поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Кандидатуры для избрания вносятся председателем законодательного органа государственной власти субъекта Федерации или группой депутатов этого же органа, численностью не менее одной трети от общею числа депутатов.

Решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа. Если региональный законодательный орган двухпалатный, то совместным постановлением обеих палат.

Второй представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом этого субъекта Федерации на срок его полномочий. Данное решение оформляется указом либо постановлением высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации. Таким образом, назначение стало подконтрольным законодательному органу субъекта.

Таким образом, Совет Федерации Федерального Собрания РФ — это тот государственный и политический институт, который все еще находится в стадии реформирования. Причем проводимые преобразования, главным образом, касаются поиска оптимальной модели формирования Совета Федерации.

Известно, что на протяжении более чем двенадцати лет деятельности Совета Федерации в верхней палате Федерального Собрания РФ так и не сформировались фракции политических партий. Более того, регламент Совета Федерации, принятый в 2002 году, прямо запрещает создание в совете Федерации партийных фракций.

В российском Совете Федерации сохраняются отдельные элементы многопартийности. Например, 29 марта 2003 года на втором съезде партии »Единая Россия» председатель партии Борис Грызлов заявил, что в действующем составе Совета Федерации не меньше 41 члена »Единой России». Некоторые из членов палаты поддерживают неформальные связи и с другими партиями. Другие более или менее регулярно встречаются с членами думских фракций своих политических партий. Если бы Совет Федерации официально признал партийную принадлежность в качестве элемента функционирования палаты, это существенно повлияло бы на ее деятельность. Полагаем, что в дальнейшем, когда завершится формирование законодательных собраний субъектов РФ с применением голосования по партийным спискам, а политические партии будут активней использовать свое право на внесение Президенту РФ предложения по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Федерации, в Совете Федерации Федерального Собрания РФ появится больше сенаторов, представляющих интересы политических партий.

В избирательном цикле, начавшемся в Российской Федерации в 2003 году, а так же в целом в избирательной системе России произошли большие перемены. В основном они были связаны как с новым законодательством о политических партиях, резко уменьшающим число участников на федеральных выборах по партийным спискам, так и с новым избирательным законодательством, которое установило обязательное применение пропорциональной избирательной системы на выборах в законодательные (представительные) органов власти субъектов Федерации.

Вместе с тем, несмотря на императивную норму Федерального закона1 субъектам РФ было предоставлено право самостоятельно устанавливать абсолютное число депутатов, подлежащих избранию по пропорциональной системе (увеличивая численность депутатского корпуса либо число депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе), определять структуру партийного списка, методы распределения депутатских мандатов между списками кандидатов, а также устанавливать величину заградительного пункта. Таким образом, на региональном уровне в зависимости от местной специфики может быть реализован целый спектр известных в правовой практике моделей смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы.

Как уже было отмечено, наличие пропорциональной составляющей в избирательной системе субъектов Российской Федерации — это требование федерального законодательства.

Важно отметить, что Федеральный закон »Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 достаточно четко закрепил важную новеллу в области стимулирования участия политических партий в политическом процессе, проходящем в субъектах Федерации, однако вопросов и затруднений при применении нового законодательства избежать, пока не удается.

В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года была четко обозначена принципиально новая возможность повышения роли политических партий в современном конституционно-правовом пространстве России. Президентом России В.В. Путиным было предложено: »в целях дальнейшего укрепления роли партий в формировании государственной власти внести на обсуждение Государственного совета России вопрос об уточнении нового порядка наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов Федерации. В качестве кандидата на этот пост Президентом Российской Федерации мог бы предлагаться представитель победившей на региональных выборах партии»2.

Таким образом, уже 3 октября 2005 года Президентом России был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона »О внесении изменений в статью 18 Федерального закона »Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон »О политических партиях». 27 декабря данный законопроект был одобрен Советом Федерации Федерального собрания РФ, после чего 31 декабря 2005 года был подписан Президентом РФ.

Согласно положениям указанного федерального закона политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициирован, рассмотрение указанным органом предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Если по результатам выборов наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов получили списки кандидатов двух и более политических партий, каждая из таких политических партий вправе инициировать рассмотрение предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ.

Политическая партия в порядке, предусмотренном ее уставом, может предоставить право инициировать рассмотрение предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ своим региональным отделениям.

В случае, если право инициировать рассмотрение указанного предложения принадлежит более, чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в выборах (то есть когда две политические партии и более получили наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов), законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ рассматривается предложение каждой политической партии. После чего Президенту Российской Федерации направляется предложение политической партии, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов указанного органа.

Таким образом, Федеральным законом от 31.12.2005 N 202-ФЗ был изменен только порядок внесения Президенту РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Вместе с тем, сама процедура наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с указанным законом не изменилась.

Анализ положений Федерального закона от 31.12.2005 N 202-ФЗ позволяет вывести ряд существенных особенностей наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по предложению политических партий.

Во-первых, внесение политической партией, получившей по итогам выборов наибольшее число депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ является »факультативной» стадией в процедуре наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. То есть, законом предоставлено право политической партии внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица. При этом в случае, если политическая партия не реализует предоставленное ей право, действует общий порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ и Президент РФ вносит в законодательный орган государственной власти субъекта РФ свою кандидатуру на указанную должность.

Во-вторых, для реализации права политической партии выдвинуть на рассмотрение Президента РФ, предложенную ею кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ, данная кандидатура должна быть поддержана большинством голосов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Таким образом, политической партии, получившей по итогам выборов наибольшее число депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ для внесения своей кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ необходимо либо контролировать большинство мест в региональном парламенте, либо вступить в коалицию с другими политическими силами, чтобы совместно составить необходимое большинство для поддержки внесенной кандидатуры.

В-третьих, рассмотрение законодательным органом государственной власти субъекта РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ может быть инициировано региональным отделением политической партии, получившей по итогам выборов наибольшее число депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ. При этом такое право должно быть предусмотрено в уставе политической партии.

В-четвертых, в соответствии с федеральным законодательством политическая партия, получившая по итогам выборов наибольшее число депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ, вправе вносить кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ, не являющего членом данной политической партии. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 27.12.2004 N 16031 при рассмотрении Президентом РФ кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ, учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта РФ. Таким образом, отсутствие у кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ членства в какой либо политической партии не является препятствием для рассмотрения его кандидатуры на указанную должность Президентом Российской Федерации.

В-пятых, кандидатура на должность высшего должностного лица субъекта РФ, предложенная политической партией и поддержанная законодательным органам государственной власти субъекта РФ, может быть не представлена Президентом РФ для наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. То есть, Президент Российской Федерации в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 27.12.2004 N 1603 (в редакции от 11.02.2006) должен рассмотреть предложенную политической партией кандидатуру на должность высшего должностного лица, но при этом за Президентом России остается право внести в законодательный орган государственной власти субъекта РФ другую кандидатуру для принятия окончательного решения о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица. Исходя из этого, стадия внесения политической партией предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, является по существу рекомендательной для принятия Президентом Российской Федерации окончательного решения о внесении кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Поскольку основной целью партий является участие в формировании органов государственной власти, полагаем, что актуальными задачами политических партий на ближайшее время должны стать »выращивание» в своих рядах как кандидатов в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, так и кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 1MB/0.00056 sec

WordPress: 23.06MB | MySQL:116 | 2,067sec