Прямое федеральное правление в субъекте федерации

<

111812 2129 11 Прямое федеральное правление  в субъекте федерации Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации является по своей сущности формой чрезвычайных отношений федерального центра и субъектов федерации. Иными словами, традиционная, устанавливаемая конституцией система отношений »центр — субъекты», на этот период претерпевает качественные изменения, переходя из стадии мирного согласования при разрешении конфликтных ситуаций к стадии прямого подчинения субъекта воли федерального центра.

Федеральное принуждение может осуществляться в жестком виде приостановкой деятельности органов государственной власти субъектов) и в мягком (без приостановки их деятельности, но с четким согласованием позиций федерального центра и субъектов по спорным вопросам) режимах. В последнем случае сам элемент принуждения отступает на второй план, уступая место методу равноправного согласования позиций по конфликтным вопросам.

Выбор той или иной формы федеративных отношений зависит от целого ряда факторов исторического, социально-экономического и политического характера, национальных, религиозных и других причин внутриполитического и внешнеполитического направления. На выбор формы федерального вмешательства прямо оказывает влияние характер установленного в стране государственного режима. При демократической форме государственного режима федеральное вмешательство, как правило, осуществляется в мягкой, переговорной манере, хотя не исключаются и методы жесткого давления на субъект федерации со стороны центральных органов власти. В условиях авторитарного государственного режима переговорная форма разрешения конфликта минимизируется, а на первый план выступают силовые методы, часто практикуемые при реализации федеральной интервенции.

При этом снижается роль и влияние органов конституционного правосудия. Если условия демократического режима допускают обращение конфликтующих сторон в Верховный суд федерации, то авторитарный государственный режим не предусматривает возможности судебного разбирательства конфликта, в том числе и по компетенционным проблемам.

В последнем случае отсутствие у субъекта федерации общефедеральной судебной защиты серьезно осложняет его положение в противостоянии с федеральным центром. Одновременно с этим центральное правительство получает фактически неограниченные судебной властью полномочия по осуществлению федеральной интервенции в самой жесткой форме.

В качестве существенного фактора, оказывающего влияние на систему взаимоотношений »центр — субъекты федерации» следует отметить внутриполитическую нестабильность многих, особенно развивающихся, федеративных государств. Эта нестабильность может быть вызвана разными причинами, среди которых — время от времени меняющаяся расстановка внутриполитических сил, особенно когда в результате всеобщих выборов в субъектах федерации к власти приходят политические партии или группировки, оппозиционные общефедеральному президенту и правительству. В этом случае, политическое противостояние прямо отражается на позициях и положении данного субъекта федерации, что может выражаться в прямом давлении федерального центра на правительство субъекта федерации, в первую очередь, посредством процедуры федерального вмешательства. Вполне естественно, что в таких условиях федеральное вмешательство может быть использовано в прямой политической борьбе, иногда в качестве назидательной меры »неудобным» или »беспокойным» субъектам федерации.

Латиноамериканская модель федерального вмешательства разработана теоретически в наибольшей степени, наиболее детально закреплена законодательными нормами и наиболее отчетливо по сравнению с моделями других федеративных государств представлена с точки зрения структуры. Анализ системы федерального вмешательства в Латинской Америке позволяет сделать вывод о том, что эта система представляет собой образец, эталон, отработанный политической практикой многих десятилетий и являющийся стройным механизмом взаимоотношений федераций и их субъектов.

Большой исторический опыт развития латиноамериканского федерализма вызвал к жизни особую модель федерального вмешательства в его наиболее жесткой и эффективной форме, получившей название »федеральной интервенции».

С получением независимости в XIX веке 15 государств Центральной и Южной Америки испытали на своем опыте федеративную форму государственного устройства, а к настоящему времени в этом регионе осталось только четыре федеративных государства: Аргентина, Бразилия, Венесуэла и Мексика. Причем федеративная форма утверждалась в указанных странах после длительной борьбы между унитаристами и федералистами. Венесуэла стала федераций с 1811 года, Мексика — с 1824 года, Аргентина — с 1853 года, а Бразилия — с 1889 года. Окончательно федеративная форма была установлена в Аргентине в 1853 году, в Мексике — в 1857 году, Венесуэле — 1864 году, Бразилии — 1891 году.

Причинами создания и укрепления федерализма в этих странах явились сильные локалистские настроения в отдельных районах и угрозы отделения и образования самостоятельных государств; большие размеры территории и отсутствие удобных путей сообщения, которые позволяли бы быстро и эффективно осуществлять связь между столицей и отдаленными регионами, равно как и между самими этими регионами.

Превалирующая характеристика латиноамерканского федерализма заключается в том, что это — единые, целостные государства, а не какая-то форма объединения отдельных государств, и поэтому субъекты федерации должны всячески способствовать сплочению общефедеральных сил, а не их разъединению. Этот принцип положен в основу системы федеральной интервенции.

Принцип федеральной интервенции был заложен уже на заре формирования латиноамериканских государств, когда объединять разрозненные части отдельных государств пришлось с помощью военной силы и финансово-экономического давления. Формирование и укрепление этих государств было связано непосредственно с конкретно-историческими условиями, в которых оказались латиноамериканские страны сразу после получения политической независимости. Мексика, например, с самого начала возникла как федерация, и в соответствии с Конституцией 1824 года уже провозглашалась Мексиканскими Соединенными Штатами, в состав которых первоначально вошли 19 штатов и 4 территории. Страна получила название по аналогии с североамериканскими соединенными штатами, что еще раз подтверждало влияние США на мексиканский федерализм.1

Латиноамериканский федерализм был сформирован, в основном, с соблюдением принципа бюрократического централизма, который сохраняется до настоящего времени. В исследованиях некоторых латиноамериканских юристов этот принцип возводится в абсолют и на основании этого отрицается наличие каких-либо автономных начал у субъектов федерации данного региона.

В иерархии нормативных актов латиноамериканских федераций традиционно принята следующая схема: федеральная конституция — федеральные законы — конституции штатов или провинций — законы штатов или провинций.

Латиноамериканские конституции провозглашают в качестве одной из основ федерализма принцип независимости и гармоничного взаимодействия властей субъектов федерации с общефедеральным правительством. Это своего рода модель европейского »кооперативного» федерализма, но с латиноамериканскими особенностями. Прежде всего, это подразумевает право субъектов федерации иметь собственные выборные органы власти, в компетенцию которых входит принятие законов по вопросам местного значения. Но, несмотря на »кооперативный» характер федерализма, даже эта компетенция может быть официально и довольно существенно ограничена нормами общефедеральной конституции. В Венесуэле, например, границы штатов могут быть изменены решением центральных органов власти без согласования со штатами, а часто и вопреки их интересам и желанию.

Необходимо отметить, что все конституции латиноамериканских федеративных государств под предлогом обеспечения »независимости и гармоничной деятельности властей» предусматривают прямое вмешательство общефедерального правительства в дела штатов по очень широкому спектру оснований, что на практике означает прямое нарушение провозглашенного принципа независимости властей субъекта федерации.

Латиноамериканский    федерализм    предусматривает равное представительство субъектов федерации в общефедеральном законодательном органе — Конгрессе, а точнее в его верхней палате — Сенате, где штаты или провинции представлены равным количеством депутатов, вне зависимости от численности субъекта федерации или каких-либо других обстоятельств. В некоторых государствах (например, Венесуэла) в состав сената помимо избираемых сенаторов входят еще бывшие президенты республики, которые, формально не являясь представителями какого-либо конкретного штата, тем не менее, по конституции занимают пост сенатора в качестве почетной платы за свою прежнюю президентскую деятельность.

Одна из важнейших особенностей латиноамериканского федерализма состоит в неограниченной финансово-экономической и политической зависимости субъектов федерации от центрального правительства. Как правило, отчисления от федеральных доходов распределяются по субъектам федерации на пропорциональной основе в соответствии с численностью населения. Бюджет субъекта федерации прямо контролируется центральным правительством в доходной и расходной частях, а пределы такого контроля могут быть довольно обширными.

Практикой политической жизни латиноамериканских федераций неоднократно доказано, что федеральное правительство, исходя из тактических (чаще всего предвыборных) соображений, может добиться значительного сокращения ассигнований на нужды любого, иногда прямо признаваемого »мятежным» субъекта, тем самым оказав на его правительство давление и поставив его в тяжелое финансово-экономическое положение. Фактически, это — прямое вмешательство во внутренние дела субъектов федерации с использованием средств финансово-бюджетного характера и экономического давления, но носящее политический характер.

Принцип федерализма так видоизменился в условиях Аргентины из-за постоянного вмешательства центрального правительства в дела провинций, что, Аргентина является примером государства децентрализованного, но не государства федеративного. Государственная практика Мексики и Бразилии основана на принципах централизма. Например, совершенно очевидно, что существует экономическая и политическая централизация, а автономия федеральных частей в полном объеме зависит только от желания федерального правительства. В этих условиях то, что существует в действительности в Мексике можно определить как централизованное управление с элементами децентрализации.

Теоретически федеральное вмешательство (в латиноамериканском варианте — федеральная интервенция в ее наиболее жесткой форме) рассматривается, прежде всего, с точки зрения необходимости поддержания общественного порядка. Федеральная интервенция — это процедура, посредством которой федеральное правительство старается восстановить юридический порядок, нарушенный в каком-либо субъекте федерации и выразившийся в игнорировании установленных основным законом норм. Институт федеральной интервенции предусмотрен и закреплен текстами конституций Аргентины, Бразилии и Мексики. Основания для федеральной интервенции обычно довольно стереотипны, хотя имеются различия в их формулировках и толковании.

По текстам федеральных конституций наиболее распространенными целям федеральной интервенции являются: предотвращение иностранного вторжения в штат или прямой угрозы нападения одного штата на другой, сохранение республиканской формы правления в штате, восстановление конституционного порядка в штате по просьбе правительства субъекта федерации, обязательное исполнение в штате федеральных законов и решений судебных органов. Могут быть и другие основания, но перечисленные выше являются главными. Например, статья 6 первой главы первого раздела Конституции Аргентины 1853 года с изменениями и дополнениями устанавливает следующие основания для федеральной интервенции в дела провинций: сохранение республиканской формы правления или отражение внешнего вторжения, а также восстановление и поддержание конституционных властей провинции, если их деятельность была приостановлена в результате внутренних беспорядков или в результате нападения со стороны другой провинции.

Единственным действительно реальным основанием для реализации федеральной интервенции является необходимость защиты республиканской формы правления в провинции, в случае, если местная конституция или законодательство провинции противоречит или прямо нарушает нормы статьи 5 общефедеральной конституции, которая гласит: »Каждая провинция принимает свою конституцию, устанавливающую представительную республиканскую систему на основе принципов, норм и гарантий, закрепляемых общенациональной конституцией. При этом конституция провинции обеспечивает отправление правосудия, систему муниципального управления и получение начального образования. При соблюдении всех этих условий правительство федерации гарантирует каждой провинции наличие и функционирование ее институтов»1.

Из норм этой статьи вытекает еще одно очень важное основание для осуществления федеральной интервенции, а именно — необходимость гарантий со стороны федерального центра нормального функционирования государственных институтов провинции.

Что касается такого основания, как иностранное вторжение на территорию одной из провинций, то, поскольку отдельная провинция не является субъектом международных отношений, а Аргентина выступает как единый представитель всех субъектов федерации во взаимоотношениях с другими государствами, нападение на одну из провинций объективно будет рассматриваться как нападение на все государство со всеми вытекающими отсюда международно-правовыми последствиями.

Необходимо отметить, что с момента начала процедуры федеральной интервенции в аргентинскую провинцию прекращается деятельность провинциальных государственных органов, и вся полнота власти сосредоточивается в руках назначенного президентом специального уполномоченного — интервентора. Последний имеет право приостанавливать действие провинциальной конституции и управлять всей провинцией на основании издаваемых им декретов и регламентов.

При этом Конституция Аргентины не упоминает ни об институте интервентора, ни о его функциях, фактически неограниченных и не подлежащих какому-либо конституционному регулированию, равно как не существует каких-либо дополнительных федеральных законов, регулирующих правовое положение интервентора, поскольку такое законодательство принято рассматривать как нарушающее автономию провинций. Особую сложность вызывает приостановка осуществления правосудия провинциальными судами и замена их временными судебными органами, которые служат целям осуществления федеральной интервенции и в большинстве случаев принимают решения, отвечающие политическим интересам.

<

Значительная проблема, связанная с федеральной интервенцией в Аргентине, состоит в том, что основной закон Аргентины — общефедеральная конституция — не устанавливает субъекта осуществления права интервенции: это — или президент республики, или федеральный конгресс. Предполагается, что при такой юридической неопределенности этот вопрос должен решаться по согласованию между ними. Часть аргентинских исследователей считает, что приоритетную роль в этом процессе должен играть национальный конгресс как коллективный законодательный орган, нежели единоличный президент.

Следует отметить, что на практике, с точки зрения законодательного оформления процедуры федеральной интервенции, количество случаев, в которых приоритет оставался за президентом, было значительно больше. В период между 1860 годом и 1942 годом было реализовано 129 случаев федеральной интервенции, из которых 83 были основаны на президентских декретах и только 46 на законах, принятых конгрессом. В Аргентине было совершено 174 случая федеральной интервенции, из них 136 базировались на декретах президента и 48 — на законах, принятых национальным конгрессом. При этом аргентинские исследователи подчеркивают, что во многих случаях федеральная интервенция носила военизированный характер, поскольку в столицах провинций и ее окрестностях расположены военные гарнизоны, входящие в соответствующий военный округ. Командующие военными округами, получив телеграмму президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами страны, осуществляли федеральную интервенцию, если необходимо, с применением военных средств и техники. В данном случае назначенный президентом интервентор всегда может опираться на соответствующие вооруженные части для восстановления конституционного порядка в провинции.

Как доказывают аргентинские исследователи, в этой стране наблюдалось самое большое число случаев федеральной интервенции по сравнению с другими латиноамериканскими федерациями. Это обстоятельство, наряду с длительным историческим опытом федеральной интервенции (фактически с момента утверждения в Аргентине федеральной формы государственного устройства и принятия первой федеративной конституции 1853 года), а также с учетом довольно частого и эффективного использования в »беспокойных» провинциях вооруженных сил, позволило латиноамериканским исследователям сделать вывод о том, что периодически осуществляемая в аргентинские провинции интервенция со стороны федерального центра является показателем слабости федеральной системы.

Политическая история Аргентины знает случаи, когда федеральная интервенция осуществлялась одновременно в двух третях всех провинций страны, а в отдельных провинциях она длилась годами без перерыва. И, наконец, чтобы подчеркнуть серьезность самого института федеральной интервенции в Аргентине отметим, что ее реальное осуществление приводит к приостановке деятельности не только провинциальных исполнительных органов власти, но также законодательных и судебных, следовательно федеральный интервентор концентрирует в своих руках полностью всю систему управления данной провинцией.

Такие частые и пролонгируемые случаи федеральной интервенции в аргентинские провинции способствуют соединению в одних руках всех частей карательного механизма, в том числе и провинциальные подразделения местной милиции, учреждение и функционирование которой предусмотрено нормами аргентинской конституции.

Существование в провинциях военных гарнизонов общефедеральных вооруженных сил только облегчает осуществление федеральной интервенции и является существенной гарантией эффективности ее реализации. Эти воинские гарнизоны существуют, как правило, вблизи столиц провинций, с целью обеспечения проведения общефедеральной политики и по конституции подчинены через военное министерство президенту страны, как Верховному главнокомандующему вооруженными силами Аргентины1. В этой ситуации провинция практически безоружна перед любой формой федеральной интервенции. А центральное правительство, в свою очередь, простым приказом командующему соответствующим военным гарнизоном в провинции может обязать его оказать необходимую военную помощь назначенному интервентору для восстановления конституционного порядка в провинции. Если необходимо, центральное правительство в помощь военному контингенту может направить подразделения федеральной полиции, которые специально выделяются для этого главой федеральной полицейской службы и министром внутренних дел и поступают в оперативное управление федерального интервентора.2

В дополнение к военно-полицейским мерам правительство, обладая правом расходования государственных финансов по своему усмотрению, часто использует и финансово-экономический рычаг, чтобы оказать прямое давление на правительство провинции и тем самым обеспечить эффективную реализацию процедуры федеральной интервенции. Иными словами, объединение политических, финансово-экономических и военных механизмов в руках интервентора передает под контроль федерального правительства всю полноту власти в провинции на период федеральной интервенции.

Что касается проблем федеральной интервенции в крупнейшем латиноамериканском государстве — Бразилии, то истоки ее следует искать в своеобразии федерально-конституционного развития этого федеративного объединения, изначально избравшего в качестве образца североамериканскую модель федерализма. Но эта модель не была навязана Бразилии, а возникла в силу целого ряда причин внутриполитического характера.

Главными причинами послужило наличие мощных локалистских настроений в штатах, которые надо было сдерживать под угрозой распада самого государства; громадные размеры территории и отсутствие надежных и эффективных путей сообщения, которые обеспечивали бы постоянные деловые контакты как между национальной столицей и штатами, так и между самими штатами, особенно территориально удаленными друг от друга, тормозило развитие единого капиталистического рынка и создание прочных хозяйственно-экономических связей. Значительную роль в формировании бразильской федерации сыграло прямое влияние норм федеральной конституции США 1787 года, на тот период являвшейся самой демократической федеральной конституцией в мире.

Одним из решающих факторов, определивших форму государственного устройства в Бразилии, явилось то, что образование федерации в этой стране отражало не суверенную волю федерирующихся государств, а скорее неспособность центрального правительства управлять страной и поэтому вынужденного идти на децентрализацию в форме федерации для обеспечения национального единства.

Бразилия была объявлена федеративной республикой 15 ноября 18189 года первым декретом временного правительства, созданного после свержения монархии и находившегося у власти до 1891 года.

Конституция закрепляла главное требование федералистов о расширении автономии и установлении принципа разделения компетенции федерации и штатов. Конституция 1891 года предоставляла штатам довольно значительные полномочия, в том числе право содержать собственную армию, устанавливать налоги, получать займы. Управление штатом осуществлялось на основе его собственной конституции, принятой при условии соблюдения принципов, установленных в федеральной конституции. Нарушение общефедеральных конституционных принципов являлось основанием для осуществления федеральной интервенции в дела штатов. Интервенция также была возможна и в том случае, если необходимо было отразить нападение извне или нападение одного штата на другой. Автономия штатов проявлялась и в том, что они имели собственную судебную систему, состоящую из судов, принимавших решения в последней инстанции, хотя в отдельных случаях допускались апелляции и в федеральные судебные органы.

Особенностью бразильского федерализма явилось постепенное усиление полномочий федерального правительства за счет умаления прав штатов, которое находило свое отражение во всех последующих бразильских конституциях, что четко укладывалось в общую тенденцию централизации государственной власти и концентрации всей системы управления в руках федерации. Наглядный пример этого — новейшие бразильские конституции. Например, Конституция 1967 года существенно расширила полномочия Союза по сравнению с более ранней Конституцией 1946 года1.

В Бразилии, как и в других латиноамериканских федерациях, Союз традиционно доминировал над субъектами федерации, обосновывая это необходимостью сохранения территориального единства страны. И хотя члены федерации — штаты — могли принимать свои конституции и устанавливать свои собственные конституционные системы, построенные на конституционной автономии, они обязаны были уважать конституционные принципы, закрепляемые основным законом страны, равно как и принципы федерального законодательства в отношении федеральной интервенции. Принцип федеральной интервенции был закреплен в Конституции 1946 года. Его реализация, согласно конституции, носила автоматический характер и его основанием служила соответствующая резолюция федерального Верховного Трибунала, а в случаях серьезного нарушения избирательного законодательства в штате, вызвавшего дестабилизацию общественного порядка, необходимым условием федеральной интервенции была предварительная резолюция Верховного Избирательного Трибунала.

Конституция 1967 года содержала еще более широкие основания для федеральной интервенции. Эта конституция закрепила в качестве одного из оснований федеральной интервенции сохранение национального единства, что непосредственно исходило из принципа запрещения сепаратизма со стороны какого-либо штата, а также предотвращения возможного иностранного вторжения с целью колонизации какой-либо части национальной территории.

Второе основание федеральной интервенции предусматривало наличие не только угрозы вооруженной агрессии другого государства, но и возможность нападения одного штата на другой, и здесь подразумевалась необходимость защиты не только внешнего суверенитета страны в целом, но и защиты территориальной целостности отдельных штатов в случае вооруженного конфликта между ними.

Третье основание федеральной интервенции предусматривало необходимость восстановления общественного порядка в штате, включая и необходимость предотвращения или приостановки гражданской войны в штате и иных чрезвычайных событий. Наконец, среди оснований можно было отметить и необходимость гарантий для свободного функционирования всех трех властей штата, их гармоничного взаимодействия и независимости друг от друга; необходимость реорганизации финансовой системы штата и т.д.

Такие широкие основания для федеральной интервенции, содержавшиеся в тексте Конституции 1967 года, реформированной в 1969 году, также как положения Конституции 1946 года, давали основания бразильским исследователям утверждать, что институт федеральной интервенции способствует сильнейшей централизации государственного управления. Такая точка зрения нашла свое отражение даже при обсуждении проекта Конституции 1967 года, когда докладчик от объединенной комиссии Федерального Конгресса, оценивая общие принципы взаимоотношений федерации со штатами, включая и основания для федеральной интервенции, прямо отметил: »Данный проект усиливает власть Союза и расширяет его компетенцию. Очень многое указывает на то, что в этом аспекте проект означает смерть федерации». Несмотря на определенное сопротивление части бразильских политических деятелей, Конституция 1967 года установила широкий спектр федеральной интервенции и, хотя сохранила федеративную форму государственного устройства, тем не менее, способствовала дальнейшему приоритету Союза над штатами.

Конституция 1967 года вместо названия »Соединенные Штаты Бразилии» вводила новое название »Федеративная Республика Бразилия». Конституция включала положения, прямо закреплявшие обязанность штатов »уважать установленные организационные принципы федерации». Кроме того, в соответствии с нормами Конституции 1967 года, федерация получила право образовывать новые штаты.

Были значительно расширены полномочия федеральной полиции, на которую возлагалась обязанность заниматься всеми правонарушениями, совершенными против национальной безопасности, политического или социального правопорядка. За штатами закреплялось лишь право на так называемое »вспомогательное законодательство», которое прямо ограничило круг предметов ведения штатов и соответственно расширило полномочия федерации.

Реформа конституции 1969 года видоизменила текст основного закона, существенно расширив полномочия федерального центра. В частности, в ведение федерации входило регулирование организации в штатах системы высших органов власти. Конституция признавала право штатов на вмешательство в дела муниципалитетов, одновременно с этим устанавливая свой финансовый контроль за их деятельностью, используя полномочия счетной палаты страны. Статьи конституции прямо декларировали расширение компетенции Союза в финансовой области, особенно в налоговой сфере.

Однако, характеризуя бразильский федерализм того периода, один из самых известных отечественных исследователей конституционных систем латиноамериканских стран Н. Н. Разумович подчеркивал, что »возможности штатов Бразилии пользоваться предоставленной им автономией не следует недооценивать. Экономическая разобщенность и традиционное стремление к самостоятельности привели к тому, что многие вопросы внутренней жизни они стали решать сами. Кроме того, в наиболее развитых промышленных штатах процесс демократизации идет интенсивнее, чем в целом по стране»1.

Важно отметить, что Конституция установила юридическое равенство штатов, хотя фактически они значительно различались с точки зрения социально-экономического, политического, демографического и т.д. положения.

Целый ряд факторов воздействовал на возникновение и углубление серьезных внутриполитических проблем в одних штатах на фоне сравнительно благополучного развития других штатов, создавая основу для федеральной интервенции. Это тем более было примечательно, если исходить из приоритета общефедеральных властей в области национальной безопасности, финансово-экономической и законодательной сферах. Во внешнеэкономической области ведению Союза подлежало поддержание отношений с иностранными государствами и заключение с ними договоров и соглашений, участие в деятельности международных организаций, объявление войны и заключение мира.

Конституция 1969 года значительно расширила возможности применения интервенции по сравнению с предыдущими конституциями. В частности, согласно ее нормам федеральные власти получили право осуществлять интервенцию в дела штатов для поддержания национальной целостности, отражения нападения извне или в случае нападения одного штата на другой, для прекращения нарушений порядка или устранения угрозы, пресечения коррупции внутри штатов и другие.

Инициатива федеральной интервенции по конституции 1969 года принадлежала только президенту Республики, но осуществлялась с учетом конституционных требований. Было внесено новое основание для федерального вмешательства — необходимость выполнения федерального закона в штате. Для этого нужна была специальная резолюция федерального Верховного Трибунала в связи с требованием Генерального прокурора Республики и с предварительной приостановкой действия спорного акта путем издания специального президентского декрета, но без каких-либо последствий, вызванных этой приостановкой. Для последующего осуществления данного акта необходимо было специальное решение Федерального Верховного Трибунала или Верховного Избирательного Трибунала, если спорным являлось избирательное законодательство. Для гарантирования реализации республиканско-представительных принципов осуществления государственной власти в штатах необходимо было получить представление Генерального прокурора Республики и приостановить декретом президента действие актов органов власти штата, нарушающих эти принципы.

Федеральная интервенция могла быть осуществлена в два этапа или в две фазы. Первая фаза — превентивная, когда декретом президента республики просто приостанавливалось действие спорного акта, и, если правительство штата одобряло этот декрет и отменяло или заменяло спорный акт, федеральной интервенции как таковой не происходило, и конфликт разрешался путем согласования и выработки взаимоприемлемой позиции. Бели же этого не происходило, наступала вторая фаза, т.е. собственно федеральная интервенция со всеми ее конституционными атрибутами и последствиями. Декрет президента о федеральной интервенции должен был определять объем, длительность и условия осуществления федеральной интервенции, а также процедуру назначения интервентора. Декрет президента должен был в течение пяти дней быть представлен на одобрение в Национальный Конгресс. Но, если необходимо было обеспечить выполнение федерального закона или судебного решения и было достаточно приостановить действие спорных актов, принятых органами штата, и штат соглашался с действиями президента, не было необходимости в одобрении со стороны Национального Конгресса. Если Конгресс не находился на сессии, он должен был быть созван на чрезвычайную сессию в течение пяти дней для решения вопроса о декрете президента о федеральной интервенции. В реформированную Конституцию 1969 года были включены положения о том, что федеральная интервенция, осуществляемая президентом в общенациональных интересах, не может быть подвергнута ограничениям, устанавливаемым конституцией. Это дополнение касалось интервенторов, назначаемых президентом и в этом качестве осуществляющих полномочия и обязанности губернаторов штатов, установленные законом.

Конституции 1946, 1967 и 1969 годов регулировали федеральную интервенцию с различными вариациями и модификациями, но суть оставалась прежней — предусматривалась значительная концентрация власти в руках федерального центра и усиление централизации государственного управления. Наиболее конкретно и развернуто институт федеральной интервенции был зафиксирован в ныне действующей конституции Бразилии 1988 года. Это одна из самых демократических конституций за всю историю государственного развития Бразилии. Принятая Учредительным собранием в конце 80-х годов XX века эта конституция закрепила новую расстановку политических сил в стране, которая отражала общую тенденцию демократизации политических систем большинства стран данного континента. В качестве основной цели государственного развития Конституция 1988 года называет построение демократического, социального и правового государства. Это стремление бразильских законодателей нашло свое отражение почти во всех разделах конституции, тем более, что за образец новой конституции были взяты демократические конституции Португалии 1976 года, Испании 1978 года, Основной Закон ФРГ 1949 года, которые оказали определенное влияние на структуру, формулировки и содержание целого ряда статей конституции Бразилии 1988 года.

Конституция 1988 года носит ярко выраженный социальный и демократический характер. Специальные главы и части посвящены экономическому и социальному порядку в стране, городской и аграрной политике, здравоохранению, спорту, науке и т.д. Много статей посвящено регулированию различных сторон общественной жизни, правовому статусу личности, довольно широким гарантиям прав и свобод человека и гражданина.

В вопросах внешнеполитического характера конституция исходит из общепризнанных принципов международного права (независимость, равенство, невмешательство во внутренние дела и др.), а также неприятие терроризма и расизма, предоставление политического убежища и т.п.

Конституция закрепила особо жесткий характер ее изменения. С инициативой внесения поправок могут выступать 1/3 членов палаты депутатов или сената, президент республики, более половины законодательных ассамблей федерации, причем в каждой из них за это должно проголосовать не менее половины депутатов. Поправка к конституции должна быть одобрена в двух чтениях в каждой из палат Национального конгресса, при этом в обоих случаях для вступления в силу она должна собрать 3/5 голосов членов каждой из палат (Сената и Палаты представителей). Кроме того, существуют ограничения по пересмотру конституции в связи с рядом обстоятельств: нельзя вносить в конституцию поправки во время действия состояния федеральной интервенции, состояния национальной защиты и осадного положения. Конституцией установлено, что поправки не должны быть нацелены на отмену федеративной формы государственного устройства, основных принципов избирательного права (всеобщие периодические прямые выборы при тайном голосовании), принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, изменение объема личных прав и их гарантий.

Конституция подтвердила федеративную форму государственного устройства Бразилии. В соответствии со статьей 18 действующей конституции политико-административная организация Федеративной республики Бразилии включает Союз, штаты, федеральный округ и муниципии, которые в рамках конституции обладают автономией. В территориальном отношении страна разделена на штаты и федеральный округ, которые являются субъектами федерации. Штаты имеют право объединяться с другими штатами, делиться на более мелкие, т.е. образовывать новые штаты или присоединяться к другим на основе плебисцита, проводимого среди населения заинтересованного штата и посредством принятия специального закона Национальным конгрессом страны.

Разделение компетенции между центром и субъектами федерации осуществлено на принципах европейского »кооперативного» федерализма. Нормы Конституции 1988 года закрепляют четыре вида компетенции: общесоюзную, совместную, конкурирующую и остаточную. За штатами остается компетенция, осуществление которой им не запрещено действующей конституцией. Союзная компетенция включает предметы ведения, по которым только Союз может законодательствовать. Кроме того, конституция устанавливает совместную сферу компетенции Союза, штатов, федерального округа и муниципий. При этом при осуществлении совместной компетенции на основе принципов »кооперативного» федерализма должно обеспечиваться сотрудничество между субъектами федерации и муниципиями, что приведет к сбалансированному развитию составных частей федерации и благосостоянию на общенациональном уровне.

В сфере конкурирующего законодательства компетенция Союза ограничивается изданием норм общего характера, что не исключает дополнительной компетенции штатов. Как отмечает В .В. Маклаков, ссылаясь на Г. Дэзэна, »Республика» и »Союз» не синонимы. Союз — это юридическое лицо публичного права с политической правоспособностью, которое во внутренних отношениях автономно, тогда как республика суверенна. 1 Следует отметить, что при отсутствии федеральных норм общего характера штаты осуществляют полную законодательную компетенцию с тем, чтобы учитывать свои особенности, но при этом законы штатов не должны противоречить федеральным законам. Исключительная компетенция штатов носит остаточный характер и является достаточно ограниченной, носящей чисто местный, локальный характер.

Конституция Бразилии 1988 года детально регулирует основания для федеральной интервенции в дела штатов и интервенции штатов в дела муниципий, которых насчитывается около 5 тысяч и которые обладают значительным объемом автономии и имеют право самостоятельного управления во всех областях, непосредственно затрагивающих их интересы. Право на осуществление федеральной интервенции конституция предоставляет Союзу, который может вводить осадное или военное положение и осуществлять федеральную интервенцию.

Статьи 34 и 35 главы VI конституции Бразилии перечисляют основания для реализации федеральной интервенции в дела штатов и вмешательства штата в дела муниципий1. Эти конституционные основания носят достаточно широкий и не всегда конкретный характер, и представлены в форме исключения, поскольку общей нормой является все же невмешательство Союза в дела штатов или федерального округа. Такими основаниями являются: необходимость поддержания национальной целостности; отражение иностранного вторжения или вторжения одного штата в другой; прекращение серьезного нарушения общественного порядка; гарантирование деятельности любой из ветвей власти штата; реорганизация финансов штата в случае приостановки им в течение более чем двух лет выплат по долгам, за исключением возникновения форс-мажорных обстоятельств или в случае прекращения перевода муниципиям доходов от налогов в установленные законом сроки и в соответствии с нормами федеральной конституции; обеспечение исполнения федерального закона, судебного приказа или судебного решения; обеспечение соблюдения таких конституционных принципов, как республиканская форма правления, представительная система и демократический режим, права человека, муниципальная автономия, отчетность правительства.

Статья 35 Конституции Бразилии, регулирующая вопросы интервенции в дела муниципий, декларирует, что штат не может вмешиваться в дела муниципий, расположенных на его территории, также как Союз не может вмешиваться в дела муниципий, расположенных в федеральных территориях. Вмешательство (интервенция) рассматривается как исключение, а не правило, и может быть осуществлено по таким основаниям, как: невыплата долга штату в течение двух лет, за исключением возникновения форс-мажорных обстоятельств; не представление предусмотренной законом отчетности; не ассигнование минимально необходимых сумм из муниципальных доходов на организацию и развитие школьного образования; по требованию Аппеляционного суда с ходатайством о необходимости соблюдения принципов, закрепляемых конституцией штата, или об обеспечении действия закона, судебного приказа или судебного решения.

Конституция Бразилии устанавливает процедурные правила, связанные с принятием решения о федеральной интервенции. Например, для обеспечения нормального функционирования различных ветвей власти в штате решение может быть принято по просьбе законодательной или исполнительной власти штата или по требованию федерального верховного трибунала, если принуждение необходимо осуществить в отношении судебной власти штата.

В случае невыполнения судебного решения или приказа решение о федеральной интервенции принимается по требованию федерального верховного трибунала, Высшего трибунала правосудия или Высшего избирательного трибунала. Для обеспечения соблюдения конституционных принципов необходимо представление Генерального прокурора республики и решение федерального Верховного трибунала, а в случае невыполнения федерального закона — представление Генерального прокурора и решение Высшего трибунала правосудия.

Декрет президента о федеральной интервенции должен быть передан на утверждение Национального конгресса страны или Законодательной Ассамблеи штата в течение 24 часов. Если эти законодательные органы не заседают, то они должны быть созваны на чрезвычайную сессию в течение 24 часов. В случае необходимости исполнения федерального закона, судебного приказа или решения, а также принуждения к соблюдению конституционных принципов, декретом президента может быть приостановлено исполнение спорного акта, если этого будет достаточно для решения конфликта. В этом случае специального решения Национального конгресса или законодательного собрания не требуется.

Относительно института федеральной интервенции в Бразилии можно отметить целый ряд особенностей, которые не повторяются в других федеративных латиноамериканских государствах. Это, прежде всего, — самый широкий объем оснований для федеральной интервенции, закрепленный в тексте конституции, что отсутствует и в Аргентине, и в Мексике. Кроме этого, особенностью федеральной интервенции в Бразилии можно считать конституционно установленное право штатов вмешиваться в дела расположенных на их территориях муниципий. Такое право отсутствует в других латиноамериканских федерациях.

Следует отметить, что акты президента по осуществлению федеральной интервенции в тот или иной штат ни в какой форме и ни в каком государственном органе не могут оспариваться субъектами федерации.

На примере Бразилии можно отметить две фазы федеральной интервенции, характерные и для других федеративных государств Латинской Америки. Первая фаза — условная или превентивная, когда декретом президента приостанавливаются акты, принятые органами власти штата. Если штат не одобряет или противится осуществлению мер, принятых федеральным правительством и выраженных в президентском декрете, тогда наступает вторая фаза, которая и по форме и по содержанию представляет уже собственно федеральную интервенцию.

Декрет, принятый президентом должен определять пределы, продолжительность и условия осуществления федеральной интервенции, точно обозначать интервентора, которому фактически передается вся полнота власти в штате на этот период, ограниченный рамками федеральной интервенции. В качестве интервентора обычно выступает особо доверенное лицо президента (часто отставной военный высокого ранга или активный функционер политической партии, поддерживающей президента).

Необходимо отметить, что правовое положение интервентора, объем его юридических и фактических полномочий, взаимоотношения с правительством штата, пределы его компетенции и подотчетность прямо не регулируются текстом конституции или каким-либо другим нормативным актом, а определяется на основе обычаев и сложившейся политической практики. Интервентор несет всю полноту ответственности за свои действия (а фактически за указания, получаемые от президента) только перед президентом. Правовой статус интервентора представляется неконкретным и спорным даже латиноамериканским исследователям

Поскольку полномочия назначенного президентом интервентора значительно шире полномочий выборного губернатора штата, это дает основания рассматривать интервентора как временного диктатора штата, у которого в руках фактически сосредоточены законодательные, исполнительные, а иногда и высшие судебные функции, официально принадлежащие соответствующим органам штата.

Институт интервентора в Бразилии в современный период представляет собой инструмент, с помощью которого президент страны имеет большие возможности для усиления своих внутриполитических позиций, в том числе и в определенной вертикали государственной власти. Вместе с тем, частое использование института федеральной интервенции может свидетельствовать и об определенных трудностях во взаимоотношениях »федерация — штаты», о кризисных явлениях в самой системе федерализма, характерной чертой которых является тенденция к усилению централизации в государственном управлении.

Если анализировать ситуацию с федеральной интервенцией в Мексике, то следует сразу же выделить несколько особенностей, отличающих этот институт от тех, что существуют в Бразилии и Аргентине. Юридически этот институт не предусмотрен непосредственно конституцией страны. Однако, предусмотрена возможность провозглашения в штате особого юридического состояния, характеризуемого как »отсутствие конституционных властей штата». В частности, статья 76 общефедеральной конституции, посвященная исключительным полномочиям Сената страны, закрепляет право Сената провозглашать в случае отсутствия всех конституционных властей в штате необходимость назначения временного губернатора, который организует выборы в соответствии с конституционными законами данного штата1.

Назначение губернатора осуществляется Сенатом из списка трех кандидатов, предложенных президентом, путем принятия решения двумя третями голосов присутствующих членов Сената, а в период между сессиями -таким же большинством членов Постоянной комиссии Сената. Назначенное в соответствии с такой процедурой должностное лицо само не может быть избрано конституционным губернатором данного штата на выборах, назначенных этим должностным лицом. Такое положение действует во всех случаях, если конституциями штатов не предусмотрено иное.

Нормы указанной статьи сформулированы таким образом, что Сенат не имеет полномочий объявлять само отсутствие конституционных властей штатов, а может только констатировать сложившуюся ситуацию, определить ее как конкретную реальность и уже, исходя из этого, сделать заявление о необходимости назначения временного губернатора. Разумеется, в основе такой декларации должно быть обязательное отсутствие конституционных властей конкретного штата .

Исчезновение конституционных властей штата в Мексике может иметь место по двум различным причинам: фактическое их исчезновение и юридическое исчезновение. Причина фактического исчезновения конституционных властей представляет собой трудно смоделированную возможность, предполагающую физическое уничтожение всех представителей конституционных властей или их внезапную коллективную отставку, или коллективную неспособность осуществлять свои функции, что возможно теоретически, но с практической точки зрения вызывает большие сомнения.

С точки зрения юридической, это означает, что исчезновение властей вызвано их нарушением или разрушением юридического порядка в штате, нарушением действующей конституции и законодательства штата, что послужило серьезным препятствием нормальному функционированию конституции штата. Интересно отметить, что мексиканская доктрина федеральной интервенции в основном рассматривает и придерживается принципов чисто юридического характера. Национальный Конгресс Мексики пытался определить и закрепить юридические основания такого положения. Еще в 1939 году Сенат одобрил законопроект, регулирующий более детально пункты 5 и 6 статьи 76 Конституции Мексики, касающиеся исключительных полномочий Сената относительно штатов федерации, но Палата депутатов так никогда и не смогла утвердить данный законопроект.

Мексиканские юристы полагают, что такой закон все же нужен, поскольку нормы раздела VI статьи 76 конституции страны дают возможность правительству широко использовать свои полномочия для реального осуществления федеральной интервенции. Этот раздел дает право Сенату разрешать политические споры, возникающие между властями штата, если одна из них обращается в Сенат, или если в связи с этими спорами в результате вооруженного конфликта нарушится конституционный порядок в штате1.

Некоторые мексиканские юристы утверждают, что исчезновение властей штата в юридическом смысле слова нарушает гарантии республиканской формы правления, закрепляемые федеральной конституцией, что, в свою очередь, чревато нарушением правового порядка осуществления власти и вместо восстановления конституционных норм может иметь обратный эффект, хотя, очевидно, что с юридической точки зрения, если действующие в штате власти не в состоянии обеспечить нормальное функционирование государственных институтов, они должны быть заменены с использованием конституционно-правовых механизмов. По мнению многих мексиканских исследователей, федеративная система Мексики балансирует между двумя тенденциями — политической и институциональной централизацией и децентрализацией, и усиление в дальнейшем той или иной тенденции будет означать и общее направление развития этого государства.

Видимо справедливым будет утверждение Хорхе Карписо о том, что, так же как ив Аргентине, и Бразилии, в Мексике положения конституции, предполагающие федеральную интервенцию, больше отвечают политическим целям, и обычно федеральное правительство, у которого имеются проблемы во взаимоотношениях с тем или иным штатом, охотно использует этот институт. История взаимоотношений федерации и штатов в Мексике знает примеры, когда действующие президенты добивались устранения неугодных им губернаторов, используя декларации Сената об исчезновении конституционных властей штатов. Главными аргументами были ссылки на конституцию, которая позволяет Сенату, часто подконтрольному президенту, объявлять такое состояние в штате. Что касается Венесуэлы, то конституция страны не содержит указаний на право федеральной интервенции во внутренние дела штатов, поэтому институт федеральной интервенции носит остаточный характер и проистекает из конституционных полномочий президента. Такое положение способствует значительной свободе деятельности президента по отношению к субъектам федерации. В данном случае в соответствии с декретом президента федеральная интервенция может быть осуществлена по самым широким основаниям в качестве исключительной прерогативы президентской власти.

Таким образом, институт федеральной интервенции в странах Латинской Америки — это эффективный инструмент осуществления прямого контроля общефедерального правительства над положением дел в субъектах федерации, хотя способы, формы и частота его осуществления могут значительно отличаться в зависимости от конкретных политических, экономических и правовых условий, вызывающих необходимость введения федеральной интервенции. Федеральная интервенция в странах Латинской Америки осуществляется сравнительно часто. Отдельные штаты в Бразилии и провинции в Аргентине стали объектами перманентной федеральной интервенции, что является показателем кризиса в отношениях »федеральный центр — субъекты» и усилением тенденции к централизации государственного управления. Можно согласиться с утверждениями латиноамериканских исследователей о том, что ограничение принципов федерализма и тенденция к централизации государственной структуры являются отступлением от принципа демократизма.

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 0.99MB/0.00155 sec

WordPress: 22.67MB | MySQL:120 | 2,087sec