Федеральное вмешательство за рубежом: понятие и природа » Буквы.Ру Научно-популярный портал<script async custom-element="amp-auto-ads" src="https://cdn.ampproject.org/v0/amp-auto-ads-0.1.js"> </script>

Федеральное вмешательство за рубежом: понятие и природа

<

111812 2020 14 Федеральное вмешательство за рубежом: понятие и природа
Одной из важнейших проблем современной системы зарубежного федерализма является политико-юридическая модель взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации. От того, насколько четко урегулированы эти взаимоотношения в конституционно-правовой сфере, зависит эффективность функционирования высших органов государственной власти внутри страны, а иногда и позиции данного государства на международной арене. На современном этапе государственно-правового развития многим зарубежным федерациям приходится сталкиваться со сложными внутриполитическими и международно-правовыми проблемами (проблемы прав человека, терроризма, беженцев и т.п.), вызванными в ряде случаев недостаточной степенью урегулированности взаимоотношений федерации с ее составными частями — субъектами. Особенно это касается развивающихся стран Азии, Африки, Латинской Америки, где степень развития демократических институтов и демократических форм государственной жизни значительно отстает от аналогичных институтов западноевропейских федераций, США, Канады и других.

Проблема взаимоотношений федерации и ее субъектов всегда представляла определенную сложность с точки зрения анализа всей системы этих взаимоотношений, их динамики развития, факторов, определяющих их на современном этапе и в перспективе. Для большинства зарубежных федераций эта проблема находится в центре политических отношений, отражая очень часто не только степень прочности и стабильности территориального устройства данного государства, но и готовность его основных государственно-правовых институтов гарантировать эту стабильность, а в случае возникающей опасности его распада на составные части, применить любые меры для ликвидации такой опасности. Поэтому не только с теоретической, но и с практической точек зрения, проблема взаимоотношений федерации и ее субъектов является одной из основных, поскольку касается не только перспектив развития данного государства, но и перспектив его самостоятельного существования в качестве единой территориальной общности.

Совершенно очевидно, что нарастание противоречий в федерально-субъектных взаимоотношениях чревато не только обострением внутриполитической обстановки в самой федерации, но может принимать и специфический международно-правовой характер, поскольку привлекает внимание мировой общественности и международных правозащитных организаций из-за возрастающего объема жалоб на нарушение гражданских прав и свобод, появление беженцев и вынужденных переселенцев, вынужденную отмену или перенос очередных выборов и другие негативные последствия, которые способны серьезно дискредитировать демократические государственные институты и оказать отрицательное влияние на существующий государственный режим.

Термин »федеральное вмешательство» в современной конституционно-правовой науке применяется в двух значениях. В широком смысле это понятие трактуется как »любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны». Так, иногда в качестве средства федерального вмешательства в России рассматривается создание федеральных округов и назначение в них представителей президента. Однако в основном такая точка зрения высказывается не правоведами, а политологами. В узком, собственно юридическом, значении федеральное вмешательство рассматривается как установленный специальными конституционными нормами институт, имеющий определенные основания применения и цели, основной из которых является защита конституционного строя путем принуждения органов власти либо должностных лиц субъектов федерации к исполнению возложенных на них конституционных обязанностей.

Институт федерального вмешательства появился практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства, так как на стадии формирования и развития »новоявленные» федерации неизбежно сталкивались с проблемами во взаимоотношениях со своими субъектами, касающимися прежде всего разграничения предметов ведения и полномочий. Эти противоречия разрешались различными способами: от согласительных процедур и последующего закрепления их результатов в федеральных конституциях до неизбежных »силовых» мер по отношению к субъектам федерации для предотвращения различного рода сепаратистских тенденций и попыток выхода (сецессии) субъектов федерации из ее состава. Необходимость закрепления мер федерального вмешательства в дела субъектов федерации обусловлена самой природой федеративного государства. Любая федерация, хотя и состоит из субъектов, имеющих определенную политическую и экономическую самостоятельность по отношению к федеральному центру и во взаимоотношениях между собой, тем не менее, представляет собой единое целостное государство. Правовой институт федерального вмешательства является важным элементом государственно-правового механизма практически всех федераций мира. Возможность его использования федеральными органами власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъектов федерации считается вполне приемлемой и в настоящее время признана международным сообществом как одна из эффективных форм контроля федерации за деятельностью субъектов.

Федеральное вмешательство может выражаться в чрезвычайных методах управления субъектом федерации, особом режиме регулирования отношений между органами власти федерации и ее субъекта, определенном ограничении прав и свобод граждан.

Институт федерального вмешательства является одним из элементов сбалансированной системы организации федеративного государства. Сущность рассматриваемого института, как представляется, связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация как суверенное государство должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения. Такое право является, по нашему мнению, одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектов — государственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств.

Содержание института федерального вмешательства определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления механизмов государственной интеграции, объединяющей субъекты федерации. В этом смысле институт федерального вмешательства фактически является признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве.

С юридической точки зрения федеральное вмешательство является следствие нарушения конституции государства, федерального законодательства или иных правовых актов. Причем основное значение вмешательства с этой позиции — восстановление законности в сфере федеративных отношений. Очевидно, что данный подход слишком »статичен», он не учитывает »внутренней подвижности» и постоянного изменения баланса сил в любом государстве, а особенно в федеративном.3

Трактовка федерального вмешательства с позиции бюджетного федерализма затрагивает лишь »техническую» сторону взаимоотношений центра и регионов. Этот подход менее статичен, однако он не учитывает некоторые другие факторы, имеющие первостепенное значение. Фактически, самоцелью в данном случае выступает социально-экономическое развитие и экономический рост. Вместе с этим данный подход не учитывает такие важнейшие для любого государства проблемы как сохранение территориальной целостности, обеспечение государственной безопасности и т.д.

Учитывая вышесказанное, выводится следующее определение. Федеральное вмешательство представляет собой инструмент региональной политики федеративного государства, направленный на решение конкретных ситуаций, сложившихся в сфере федеративных отношений или непосредственно в субъектах федерации, действующий согласно правовым актам или политической традиции. Использование этого инструмента может быть направленно как на защиту и поддержание текущей ситуации, так и на усиление политического, экономического и иного влияния федерального центра во взаимоотношениях с субъектами федерации.

Данное определение, учитывает правовую и иную трактовку федерального вмешательства, подчеркивает конфликтную природу взаимоотношений между федеральным центром и регионами, обусловленную постоянным противоборством между центром и регионами.

Институт федерального вмешательства является важнейшим способом федерального принуждения необходимым для установления и осуществления прямого контроля федерального центра за политикой, проводимой субъектами федерации. Основы федерального принуждения лежат в принципах несопоставимости экономического, политического, военного и иного потенциала федерации в целом и ее отдельного субъекта.

Среди других способов контроля федерации за деятельностью субъектов кроме федерального вмешательства можно отметить введение чрезвычайного положения и президентского правления. По вопросу соотношения чрезвычайного положения и института федерального вмешательства среди отечественных авторов нет единой точки зрения. А.Н. Домрин считает, что федеральное принуждение является видом государственно-правового института чрезвычайного положения в его мягкой по характеру и региональной по типу форме. И.А.Умнова находит определенное сходство института президентского правления и режима чрезвычайного положения. В.Е. Чиркин склонен рассматривать вмешательство в дела субъекта федерации как особую процедуру, отличную от объявления чрезвычайного положения. А.А. Кондрашев указывает, что, по его мнению, федеральное принуждение (вмешательство) и по характеру, и по системе используемых мер, не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения.

Различные точки зрения на эту проблему, видимо, объясняются тем, что по конституциям некоторых федераций федеральное принуждение прямо отнесено к разновидностям чрезвычайного положения, а в других случаях — это отдельные виды системы взаимоотношений федерации с ее субъектами. И в этом смысле каждый из авторов вполне обоснованно определяет свою позицию, исходя из различных характеристик и организационно-правовых особенностей институтов федерального вмешательства и чрезвычайного положения. Многое в характеристике института федерального вмешательства зависит от региональных типов или моделей федерального вмешательства, определяемого целым рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. Поэтому федеральное вмешательство может принимать как различные формы, так и сочетание этих форм, но при всем этом различии федеральное принуждение (федеральное вмешательство) — особый, специфический способ взаимоотношений федеральных органов власти с органами власти субъектов федерации, возникающий в связи с неисполнением последними своих конституционных обязанностей. В связи с этим следует согласиться с точкой зрения И.Н.Барцица, который считает, что сведение всего многообразия форм федерального вмешательства к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления является недостаточно полным, поскольку в действительности перечень механизмов федерального вмешательства значительно шире, и включает помимо названных мер еще и такие, как перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, роспуск законодательных органов власти, меры финансового воздействия, отмену незаконного решения законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов федерации и др.

Поэтому, по мнению И.Н.Барцица, характеристика института федерального вмешательства в дела субъектов федерации представляет интерес не только как составляющие его некие теоретические конструкции, но и как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационно мер по защите принципов федеративного устройства государства.

Введение чрезвычайного положения в зарубежных федерациях часто практикуется в развивающихся странах Азии, Африки и Латинской Америки, как на территории всей страны, так и в одном или сразу нескольких субъектах. В качестве причин введения чрезвычайного положения в этих странах можно назвать возникновение общественных беспорядков, сепаратистского движения, технологических и природных бедствий (Индия, Малайзия, Пакистан, Коморские острова, Мексика, Венесуэла и др.).

<

Особой формой чрезвычайного положения в ряде зарубежных федераций можно считать введение президентского правления, которое осуществляется в результате принятия президентом страны специального декрета по совету, а фактически по указанию правительства. Президентское правление, а на практике »кабинетское правление», чаще всего вводится в парламентарных республиках, таких как Индия, где за период действия Конституции 1949 года было осуществлено более 100 случаев введения в различных штатах президентского правления1.

Введение президентского правления может быть осуществлено на срок до 6 месяцев, в течение которых обстоятельства, вызвавшие введение президентского правления, должны быть устранены и конституционные органы власти (законодательное собрание и правительство) должны быть возвращены к нормальному функционированию или переизбраны.

Близкий к этому институт федерального принуждения предусмотрен Основным законом ФРГ 1949 года2. Федеральное принуждение по отношению к немецким землям может быть осуществлено по инициативе федерального правительства. При этом предусмотрены такие меры, как роспуск парламента земли, отстранение правительства земли и назначение с согласия земли, а при отсутствии или невозможности получения такого согласия, с согласия нижней палаты федерального парламента — Бундестага — федерального комиссара с передачей ему основных полномочий по управлению землей.

В отличие от многочисленных случаев введения президентского правления в Индии, случаев применения федерального принуждения в ФРГ до настоящего времени не было, что объясняется отсутствием чрезвычайных обстоятельств для осуществления таких мер.

И, наконец, крайней формой чрезвычайного положения является институт федеральной интервенции в дела субъектов федерации, предусмотренный конституциями или специальным законодательством латиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и Мексики, а также конституцией такого африканского государства, как Эфиопия3. Федеральная интервенция является наиболее жесткой и действенной формой федерального принуждения.

Различные формы федерального принуждения являются составной частью системы зарубежного федерализма, без которых эта система была бы обречена на нестабильность вне зависимости от того, применяются ли эти формы принуждения на практике или просто зафиксированы в текстах основных законов (конституций), или в других актах законодательного характера как гипотетическая возможность.

Совершенно очевидно, что система федерального принуждения устанавливает особые взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации. В условиях федерального принуждения эти взаимоотношения характеризуются принципами неравноправия и прямого подчинения субъектов решениям центрального правительства. Субъекты федерации практически лишены каких-либо законных оснований противостоять таким решениям, поскольку в теории это означает нарушение конституционных норм, а на практике приводит к открытому конфликту со всей системой центрального государственного механизма.

Весь перечисленный выше комплекс чрезвычайных мер направлен на обеспечение единства федеративного государства и недопущение его территориального развала. Вместе с тем, очевидно, что такие способы защиты федерализма, которые на практике оборачиваются прямым отступление от демократических форм политической жизни и сопровождаются серьезными ограничениями конституционных прав и свобод граждан, не могут носить длительный и постоянный характер, иначе это чревато необратимыми последствиями для дальнейшего сохранения демократического государственного режима.

В самом институте федерального принуждения заключено серьезное противоречие. Оно заключается в стремлении субъектов федерации к большей степени самостоятельности и в стремлении федерального центра к недопущению этой самостоятельности из-за боязни потери контроля не только над отдельными субъектами федерации, но и над страной в целом. Это противоречие, как правило, разрешается в пользу федерации, что еще раз подчеркивает серьезное искажение принципа равенства федерации и ее субъектов, на котором традиционно базировались зарубежные федерации.

Федеральное вмешательство — это особый метод управления субъектами федерации, объективно предполагающий на этот период полное изменение взаимоотношений федерального центра и субъектов. Этот метод включает в себя, в первую очередь, принуждение, часто оформляемое в виде силового решения возникших противоречий между федерацией и ее субъектами. Естественно, что само принуждение, как проявление власти всей федерации по отношению к ее составной части, не может базироваться на равенстве между ними, тем более в условиях чрезвычайных ситуаций, когда федеральное принуждение резко увеличивает компетенцию органов исполнительной власти федерации на территории субъекта, подвергшегося федеральному принуждению; расширяет полномочия главы государства в сфере управления данным субъектом, а его непосредственного представителя (федерального комиссара) превращает во временного руководителя субъекта федерации, часто наделяя его полудиктаторскими полномочиями.

Следует отметить, что институт федерального принуждения различается в странах со стабильной демократической системой и в странах, где такая стабильность относительна. Если в первом случае факты федерального принуждения представляют собой, скорее, редкое исключение из правила, вообще не используются или носят характер конституционной декларации, то в развивающихся федерациях (страны Азии, Африки, Латинской Америки) принцип федерального вмешательства фактически образует основу управления субъектами со стороны федерального центра, поскольку в этих странах насчитываются сотни случаев федерального вмешательства, а ряд субъектов указанных федераций перманентно пребывает в состоянии федерального вмешательства.

В условиях стабильных демократических режимов (США, ФРГ, Швейцария, Бельгия, Канада) меры федерального вмешательства дискутируются, применяются достаточно сдержанно (если применяются вовсе) и, как правило, при определяющей позиции судов по конституционным вопросам (Верховного суда или специальных конституционных судов). Например, в США, случаев прямого федерального вмешательства во внутренние дела штатов с применением вооруженных сил и смещением их правительств фактически не было (за исключением периода Гражданской войны).

В случаях же, когда такое вмешательство имело место (Швейцария, Канада), это не приводило к внутрифедеральным вооруженным столкновениям и распаду федерации, а скорее наоборот, вызывало в общественном мнении откровенное сомнение относительно его целесообразности и результативности и на практике приводило к укреплению позиций центральной власти и всей системы федерализма.

Что касается развивающихся стран, там практика федерального вмешательства, выражающаяся во введении прямого президентского правления в том или ином штате (Индия, Пакистан, Нигерия) или федеральной интервенции (Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла, Эфиопия) редко заканчивалась режимом стабильности, усилением центральных органов власти, и укреплением самой системы федерализма. Скорее наоборот, федеральная интервенция подчеркивала слабость центральных органов власти, их неспособность решить внутрифедеральный конфликт путем переговоров и консультаций.

Вместе с тем, несмотря на антидемократический характер любого федерального принуждения, в том числе и таких его форм, как введение президентского правления и прямая федеральная интервенция, этот институт признается зарубежными исследователями в качестве необходимого и эффективно функционирующего, хотя введение чрезвычайного положения не одобряется как метод реализации властных полномочий на любом уровне и любым государственным органом.

В зарубежной юридической литературе управление государством в режиме чрезвычайного положения всегда рассматривалось как прелюдия к предстоящему распаду и ликвидации данного государства. Во всех случаях введения чрезвычайного положения в любых его формах демократический государственный режим теряет многие свои принципы и его возвращение в прежнее состояние всегда связано с определенными трудностями.

Обычно последствия федерального принуждения наносят серьезный ущерб функционированию гражданского общества в стране или вообще ликвидируют определенные его элементы. Такие последствия могут сформировать суперцентрализованную административную модель государственного управления, когда за фасадом формально федеративного государства будет скрываться откровенно унитарное государство с чертами авторитарного государственного режима.

Совершенно очевидно, что модель государственного управления, построенная на принципах периодического федерального вмешательства, может быть чрезвычайно эффективной лишь на короткий кризисный период времени и абсолютно лишена долговременной политико-государственной перспективы. Она не может способствовать дальнейшему развитию гражданского общества, повышению правового и политического сознания населения, укреплению системы государственных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления. Такая система управления постепенно теряет внутренние импульсы своего развития, направляя все усилия на консервацию существующих федеративных отношений и расширение объема деятельности репрессивных государственных органов. Такое положение чревато консервацией кризисных ситуаций в федеративных государствах, когда институты чрезвычайного положения и федеральной интервенции принимают перманентную форму и государство уже не может обойтись без жесткой вертикальной централизации. Осуществление такой централизации невозможно без ограничения деятельности властных структур регионального уровня за счет введения управления непосредственно из федерального центра. Поэтому, с теоретической точки зрения, федеральное вмешательство, являясь прямым порождением системы федерализма и одновременно его неотъемлемой чертой, входит в логическое противоречие с принципом равенства федерации и ее субъектов, а также с принципами построения и функционирования современного демократического и правового государства.

Ликвидация института федерального вмешательства в современных условиях зарубежных стран невозможна, т.к. это может поставить под вопрос само существование системы федерализма при возникновении чрезвычайных ситуаций, вызванных требованием сецессии или серьезными политическими внутригосударственными конфликтами. Сторонники и противники расширения сферы федерального принуждения подходят к проблемам разрешения внутрифедеральных конфликтов, проблеме ликвидации или уменьшения кризисных явлений в системе федерализма с противоположных позиций. Такие диаметрально противоположные подходы к данной проблеме отражают две противоположные тенденции в мировом общественно-политическом развитии — тенденцию к дальнейшему демократическому развитию и тенденцию к свертыванию демократических форм государственной жизни и переходу к авторитарным методам управления государством. Победа той или иной тенденции зависит от конкретно складывающейся расстановки внутриполитических сил и от общих особенностей современного международного развития.

Несмотря на противоположные тенденции в развитии федерализма в зарубежных странах институт федерального вмешательства и его крайняя форма — федеральная интервенция — продолжает оставаться важнейшим правовым институтом, содержание которого во многом зависит от характера и принципов деятельности самой федерации, существующего в данной стране государственного режима и других факторов. Ведь федеративное устройство предполагает не только обеспечение экономического и политического единства союзного государства, но и гарантии существования такого единства путем использования различных механизмов, в том числе и механизма федерального вмешательства.

Можно утверждать, что институт федерального вмешательства является неотъемлемым признаком федералистских отношений. Значение этого института в конституционных системах зарубежных федераций подчеркивается тем обстоятельством, что субъектом инициативы осуществления федерального вмешательства, как правило, выступают органы общефедеральной исполнительной власти или глава государства, хотя такое решение обычно требует последующего утверждения общефедеральным законодательным органом власти.

Объем использования и характер федерального вмешательства зависят от политической природы власти и социальной ориентации данного государства.

Широкое использование института федерального вмешательства — прямой показатель перехода от обычных методов управления к чрезвычайным. Практика применения института федерального вмешательства в зарубежных странах показывает, что для стабилизации положения и ликвидации причин федерального вмешательства оно должно дополняться целой системой мер организационно-политического и социально-экономического характера, допустимых и предусмотренных действующей конституцией федеративного государства, но ни в коем случае не ограничиваться только карательно-репрессивными мерами. Такое понимание природы и характера последствий федерального вмешательства присуще большинству исследователей в зарубежных демократических странах.

Совершенно очевидно, что институт федерального вмешательства (интервенции) в зарубежных странах сохранится и в обозримом будущем как необходимый инструмент разрешения внутрифедеральных конфликтов, как серьезная гарантия реализации единой общефедеральной политики внутри страны и на международной арене. Вместе с тем, поскольку федеральное вмешательство является по своей сущности формой чрезвычайных отношений федерального центра и субъектов федерации, когда эти отношения претерпевают качественные изменения, при разрешении конфликтных ситуаций переходя из стадии мирного согласования к стадии прямого подчинения субъекта воле федерального центра, необходимо очень осторожно подходить к его осуществлению. На частоту осуществления федерального вмешательства в значительной степени оказывают влияние факторы социально-экономического и политического характера, вытекающие из нестабильности внутриполитической обстановки, сепаратистские настроения в отдельных субъектах федерации, вызванные недовольством политикой федерального центра.

Очень часто к этим основным причинам добавляются проблемы межнациональных и религиозных отношений (Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия, Эфиопия и др.). И если эти проблемы существуют на фоне политических и экономических ошибок правительств субъектов федерации, то совершенно очевидно, что количество фактов федерального вмешательства будет увеличиваться.

В этих условиях, возрастает роль международно-правовых гарантий защиты гражданских прав и свобод, предотвращения возможностей возникновения внутрифедеральных вооруженных конфликтов, в том числе на межнациональной и религиозной основе, а, следовательно, должна возрастать и ответственность самого государства за возможные негативные последствия федерального вмешательства.

Серьезное воздействие на развитие федералистских отношений в зарубежных странах и разрешение конфликтов, связанных с федеральным вмешательством, оказывает институт конституционного правосудия. Зарубежные федеральные конституции включают в себя нормы, разграничивающие полномочия между двумя уровнями управления федерацией и входящими в ее состав субъектами. Следует отметить, что абсолютное большинство конфликтов между федерацией и ее субъектами возникает и разрешается именно в этой области взаимоотношений, поскольку они напрямую связаны с нарушениями компетенционных норм, устанавливаемых основным законом страны — конституцией. Чаще всего это касается споров о правомерности разграничения и реального осуществления полномочий самой федерации и ее субъектов, вторжения одного уровня управления в компетенцию другого уровня, присвоения и реализации »чужих» полномочий и т.п.

Возникновение споров по поводу разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, взаимные обвинения в нарушении компетенционных норм и, в связи с этим, частые обращения в органы конституционной юстиции — явление, присущее всем демократическим федеративным государствам на современном этапе. Только авторитарный государственный режим не нуждается в подобного рода обращениях в судебные органы. Это обстоятельство подчеркивают и зарубежные юристы. В частности, немецкий исследователь Р.Бернхардт прямо указывает: »Федеративное государственное устройство без определенного конфликта в действительности может иметь место, пожалуй, лишь в условиях диктаторского режима». Поэтому совершенно очевидно, что при наличии частых конфликтов между федерацией и ее субъектами необходим эффективный правовой механизм справедливого разрешения таких конфликтов, каким в демократическом государстве и является конституционное правосудие. Опыт многих федеративных государств (США, Канады, ФРГ, Швейцарии и др.) подтверждает тот факт, что судебное рассмотрение и разрешение споров компетенционного характера стало неотъемлемым признаком демократической политической системы.

Конституционное правосудие призвано выступать в роли единственного арбитра в спорах между федерацией и ее субъектами, и это определяет его роль в общей системе отношений »федерация — субъекты». При этом оно должно исходить из верховенства федеральной конституции, закрепляемых ею принципов разделения властей при сохранении баланса интересов федерации и ее субъектов, принципа территориальной целостности единого федеративного государства при определенной самостоятельности составляющих ее субъектов.

При разрешении подобного рода споров часто возникают сложности, вытекающие из различия правовых, социально-экономических и политических условий, в которых приходится действовать органам конституционного правосудия. Многое зависит и от конституционных положений, регулирующих роль и полномочия органов конституционного правосудия. Органы конституционного правосудия в определенной степени испытывают на себе влияние общих для всех федеративных государств унитаристской и федералистской тенденций. Поэтому позиции и решения органов конституционного правосудия по проблемам взаимоотношений »федерация субъекты» могут довольно существенно изменяться.

В большинстве федеративных государств действуют или американская, или европейская модель института конституционного правосудия. Основное различие между ними заключается в том, что согласно американской модели конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции при решении конкретных уголовных и гражданских дел (инцидентный контроль), а согласно европейской модели конституционное правосудие осуществляют специальные конституционные суды.

С различными модификациями американская модель действует в Швейцарии, Аргентине, Бразилии, Мексике, Канаде, Индии, Малайзии, Пакистане, Австралии. Европейская модель — в ФРГ, Бельгии, России. В последнее время во многих, особенно развивающихся странах, модель института конституционного правосудия стала принимать смешанный, гибридный характер, откровенно отходя от классической американской или европейской модели.

Независимо от специфических особенностей организации и функционирования конституционного правосудия, во всех федерациях, где действует американская или смешанная модель в их различных модификациях, решающая роль в осуществлении конституционного правосудия, в том числе и в сфере федеративных отношений, принадлежит высшей судебной инстанции, обычно представленной Верховным судом федерации. Только Верховному суду федерации принадлежит право окончательного решения вопроса о конституционности того или иного нормативного акта. При этом его решения носят обязательный характер для всех судов — как федеральных, так и субъектов федерации. Никакой судебный орган не может оспаривать решения по конституционности нормативных актов, принятые Верховным судом страны1.

Во всех федеративных государствах, где присутствует двухуровневая система конституционного правосудия (федеральные суды и суды субъектов федерации) именно федеральный Верховный суд обладает основными юрисдикциоиными полномочиями в сфере отношений »федерация — субъекты». Ему принадлежит исключительное право решать дела о спорах между федерацией и ее субъектами, а также между отдельными субъектами. Никакой другой судебный орган в федерации не обладает такими полномочиями.

Как показывает опыт многих зарубежных федераций, прямых споров между федерацией и ее субъектами, т.е. двусторонних споров, носящих »чисто федеральный характер», на практике немного. Значительно чаще вопросы, прямо затрагивающие федеративные отношения, в том числе соблюдение центром и субъектами компетенционных норм, принципов верховенства федерального закона и т.п., решаются обычно в делах о проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов в порядке реализации конкретного конституционного контроля.

При американской модели конституционного правосудия такими полномочиями обладают либо все суды общей юрисдикции, либо Верховный суд федерации и высшие суды субъектов федерации. Однако при этой модели существует множество вариантов признания неконституционными актов разного уровня. Например, право судов штатов в США принимать к своему рассмотрению дела, прямо основанные на федеральном законодательстве, вытекает из принципа верховенства федерального права, предусмотренного статьей VI Конституции США. Суды штатов, таким образом, обязаны толковать федеральные законы и объявлять их недействительными, если они не соответствуют общефедеральной конституции. В свою очередь, решения федеральных судов и судов штатов по конституционным вопросам могут быть пересмотрены Верховным судом при рассмотрении апелляций на эти решения. Поэтому вполне закономерно, что именно апелляционная юрисдикция выступает в роли основного средства реализации Верховным судом своего решающего положения в регулировании федеративных отношений. При этом предусматривается, что предмет обжалуемого решения должен подпадать под юрисдикцию всей федерации, т.е. в самом иске обязательно должен наличествовать »федеральный вопрос».

В других странах существуют определенные отличия в этом отношении. Например, в Бразилии суды штатов имеют полномочия рассматривать дела только о неконституционности законов и нормативных актов штатов и муниципий, которые не соответствуют конституциям штатов2. Поэтому, в отличие от США, в Бразилии суды общей юрисдикции в субъектах федерации не обладают полномочиями рассматривать и решать вопросы соответствия федеральных законов федеральной конституции.

Из вышеизложенного видно, что система судов общей юрисдикции, в полномочия которых входит осуществление конституционного правосудия, основана на иерархическом принципе институционной подчиненности, что означает процедуру обжалования решений по конституционным вопросам, включая и вопросы федеральной интервенции, принимаемых нижестоящими судами, в вышестоящие, вплоть до федерального Верховного суда, решения которого являются окончательными и обязательными для всех судов.

Общая концепция федерального вмешательства полностью исключает возможность вмешательства субъекта в дела федерального центра или какую-либо процедуру, аналогичную этому. В связи с этим иск субъекта федерации, подвергшегося федерального вмешательства, может предполагать в качестве ответчика только структуры федерального центра. Полномочия высших судебных органов субъекта федерации не включают в себя решение вопросов о конституционности действий федерального центра в отношении субъекта федерации, в том числе и о федеральном вмешательстве. Это обстоятельство дает серьезное преимущество федеральному Верховному суду в вопросах конституционности того или иного решения федерального центра о федеральном вмешательстве, поскольку судебная система субъектов федерации лишена каких-либо полномочий в этом отношении.

Конституционное правосудие субъектов федерации неправомочно ставить под сомнение нормотворческую деятельность федерального центра по осуществлению федерального вмешательства. Разумеется, изъятие из полномочий судов субъектов федерации столь важной сферы федеральных отношений не способствует эффективному разрешению споров »федерация -субъекты», в том числе и по проблемам федерального вмешательства. Хотя и здесь можно отметить некоторые особенности.

В частности, например, в соответствии со статьей 103 Конституции Мексики 1917 года судебные власти страны уполномочены рассматривать все споры: а) возникающие в связи с решениями или действиями органов власти, нарушающими конституционные права человека; б) возникающие в связи с решениями или действиями федеральных органов власти, нарушающими или ограничивающими суверенитет штатов; в) возникающие в связи с решениями или действиями органов власти штатов, нарушающими компетенцию федеральных органов власти.

Из этих норм вытекает необходимость защиты компетенции федеральных органов власти и субъектов федерации от взаимных нарушений и посягательств. В Мексике разработана и широко применяется процедура ампаро, которая является институтом конституционного контроля и направлена на защиту принципа верховенства федеральной конституции. Основной целью процедуры ампаро является защита конституционных прав граждан, юридических лиц и режима разграничения компетенции между органами власти штатов и федерации. Эта процедура направлена на защиту конституции в силу гарантии законности, закрепленной в статье 16 Основного закона Мексики.

Следует подчеркнуть, что при защите от посягательств со стороны любой из трех ветвей публичной власти конституционных гарантий, установленных данной нормой, обеспечивается и соблюдение установленного в стране конституционного правопорядка.

Российский исследователь А.А.Клишас констатирует, что мексиканская процедура ампаро направлена не только на защиту положений Основного закона, но и всего законодательства в целом, что придает ей характер уникального контрольно-судебного механизма обеспечения конституционности и режима законности. Следует отметить, что в качестве субъектов, уполномоченных выступать в процедуре ампаро как заявители, статья 106 Конституции Мексики определяет орган власти штата, компетенция которого была нарушена актом органа федеральной власти, что повлекло за собой причинение личного (нарушена компетенция именно этого органа) прямого ущерба.

В качестве заявителя могут выступать федеральные органы власти в случае, если их компетенция нарушена актом органа власти субъекта федерации, что влечет за собой причинение личного прямого ущерба. Таким образом, конституционная процедура ампаро может выступать в роли действенного механизма судебной защиты нарушенных федеральным органом власти прав и компетенции субъекта федерации — отдельного штата, что может способствовать справедливому разрешению федерально-субъектных споров. В. Еремян рассматривает процедуру ампаро как один из важнейших факторов сохранения в стране политической стабильности и защиты действующей Конституции.1

Что касается европейской модели конституционного правосудия, то оно выделено из общего правосудия и осуществляется специализированными судебными органами в странах с континентальной системой права или системой, находящейся под ее влиянием (Австрия, Бельгия, ФРГ, Танзания), где специализированными органами конституционного правосудия являются конституционные суды. В некоторых из этих стран конституционное правосудие осуществляется только федеральным конституционным судом при отсутствии в субъектах федерации собственных конституционных судов (Австрия, Бельгия, Танзания),

В других странах (например, ФРГ) конституционное правосудие, как правило, осуществляется федеральным конституционным судом и конституционными судами или другими судебными органами, которые учреждены и функционируют в субъектах федерации. В последнем случае наблюдается двухуровневый конституционный контроль с присущими ему специфическими особенностями.

Характерно, что в одних странах принцип верховенства федерального права применяется органами конституционного правосудия к конфликтам, имеющим характер конкурирующего законодательства, как, например, в Индии, а в других странах не только в сфере конкурирующего законодательства, но и в сфере исключительных полномочий федерации и субъектов, как, например, в США, ФРГ, Австралии и др.

Вместе с тем, принцип верховенства федерального права может применяться не только в случаях прямого противоречия между федеральным законом и законом субъекта федерации, но и в случаях их несоответствия. При этом несоответствие может заключаться в том, что закон субъекта федерации может тормозить или осложнять применение федерального закона, или препятствовать принятию нового федерального закона, когда федеральный центр намерен сам урегулировать данные отношения. Во всех подобных случаях превалирует принцип верховенства федерального закона, а закон субъекта федерации признается недействительным.

В некоторых федерациях (например, Канада) принцип верховенства федерального закона может толковаться судами в более ограничительном масштабе, чем в Австралии, Индии или США. Его применение распространяется только на случаи четко выраженного противоречия между федеральным и провинциальным законодательством. Такое узкое толкование принципа верховенства федерального закона преследует цель в полном объеме сохранить полномочия провинций, например, когда этот принцип применяется только к положениям провинциального закона, явно противоречащего федеральному, не затрагивая при этом провинциального закона в целом. Такой подход характерен и для других федераций англосаксонского права (например, Малайзии), где закон штата является недействительным в той части, в какой он несовместим с законом федерации, и применительно к данному закону принцип верховенства действует только до тех пор, пока остается в силе федеральный закон. Если федеральный закон отменяется, то провинциальный закон, объявленный ранее несовместимым с федеральным законом, вновь вступает в силу. Иными словами, в данном случае принцип верховенства не может вызвать отмену провинциального закона, а лишь может признать его недействующим. Таким образом, толкование судами принципа верховенства федерального закона может иметь различный масштаб и неодинаковое значение для сохранения баланса между полномочиями федерации и ее субъектов, что крайне важно в условиях осуществления федерального вмешательства, а также оценки его политических и правовых последствий.

Очевидно, что широкое толкование принципа верховенства федерального закона способствует расширению полномочий федерации и общей централизации государственного управления, а узкое ведет к сохранению полномочий субъектов и обеспечивает верховенство их законодательства в сфере их исключительной компетенции.

При любом — расширительном или узком — толковании принципа верховенства федерального закона, формулируемые доктрины представляют собой важные источники права федеративных государств, которые, впрочем, не следует переоценивать. Разумеется, они играют серьезную роль в современном регулировании и дальнейшем развитии федеративных отношений, в том числе и в совершенствовании института федерального вмешательства. Но при этом необходимо учитывать, что сам институт конституционного правосудия является только правовым средством защиты, сохранения и гарантированного функционирования федеративной системы.

Основная роль в решении проблем федеративного устройства государства по-прежнему принадлежит социально-экономическим и политическим механизмам, которые могут иметь различные формы и масштабы применения. При этом легитимность этих механизмов, юридические основания их применения и их последствия могут устанавливаться органами конституционного правосудия. В этом смысле решения, принимаемые указанными органами, в том числе и по вопросам федерального вмешательства, могут оказать существенное воздействие на всю систему взаимоотношений »федеральный центр — субъекты». Если социально-экономические и политические средства решения проблем, возникающих в сфере федеративных отношений, могут носить несистематизированный характер, в основном диктуемый конкретными обстоятельствами, то правовые средства, используемые органами конституционного правосудия при решении конфликтов компетенционного характера, являются более стабильными, основанными на принципе верховенства федерального закона.

<

Комментирование закрыто.

WordPress: 22.6MB | MySQL:120 | 1,343sec