Федерация как форма государственно-территориального устройства

<

122313 2054 1 Федерация как форма государственно территориального устройстваИдея объединения народов и государств возникла еще в античности. Так, Платон в диалоге «Критий» повествует о легендарном острове Атлантида, на котором был создан союз десяти независимых частей (госу­дарств), сочетавший в себе признаки и федерации (части союза были не вправе нарушить единство), и конфедерации (наличие суверенитета у составляющих его государств, наличие абсолютной власти правителя каждой из частей, а также обязательства государств по отношению друг к другу).1

В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины (foederatae civitates), свобода которых обеспечивалась договором (foedus) и которые, находясь под властью Рима, пользовались некоторой самостоя­тельностью. Мыслители Древнего Рима внесли весомый вклад в развитие идеи единства человеческого рода. Римские политические мыслители, как и римские юристы, заложившие основы римского права, видели объеди­нение стран и народов как единую юридическую организацию человечества, единую империю под эгидой Рима. Например, Цицерон, развивая учение стоиков, пришел к выводу о необходимости союза человечества, распространяя его до мирового общения. Этот союз воспринимался прежде всего как юридический принцип, вытекающий из единого естественного права. Античный мир, как отмечал А. Ященко, «в теории и на практике пришел к единой юридической организации человечества в виде построенной на монархическом принципе всемирной империи».2

В Средние века идея мирового единства возрождается на основе христианского понимания божественной воли как направления мира к единой цели.

На рубеже XV—XVI вв. в Западной Европе формировались капиталистические отношения, а в политическом плане шел процесс оформления национальных государств, сопровождавшийся бесконечными войнами и конфликтами из-за государственных границ.

На фоне этих обстоятельств Н. Макиавелли разработал доктрину, касающуюся государственного устройства, роли государя, методов его руководства страной. Он считал необходимым объединить государства для создания более сильного и сплоченного союза, способного противостоять агрессии. Добиваться этого путем завоевания представлялось Макиавелли наименее приемлемым, более удачным вариантом он считал приобре­тение союзников за счет добровольного присоединения при сохранении за консолидирующим государством верховенства. Достоинства такого союза Макиавелли видел в возможности избежания войн и насилия, в спо­собности сохранения и приумножения приобретенного. Большое значение для современного понимания принципов федерализма представляют размышления Макиавелли о характере объединяющихся государств. Он полагал, что государства, образующие федерацию, не должны быть разнохарактерными и находиться слишком далеко друг от друга.1

Родоначальником теории социального федерализма считается И. Аль-тузиус, сильное влияние на которого оказала доктрина договора У. Цвингли и Ж. Кальвина (Бог передал право на управление не Правителю и не Римскому папе, а народу Израиля). Согласно Альтузиусу, власть также принадлежит не Правителю, а народу, который лишь наделяет его ограниченными полномочиями.2

В своем наиболее известном сочинении «Politika Methodice Digesta et exemlis sacris etprofanis illustrata» (1603—1614) он сконструировал такую политическую систему, которая пронизана социальными отношениями, осно­ванными на согласии и социальной солидарности.3

Государство согласно вышеуказанной теории характеризовалось как союз общностей. Федерация должна учреждаться в результате иерархического возвышения нового союза над меньшими по размерам союзами, начиная с семьи и вплоть до государства, которые связаны между собой прямо или косвенно особым соглашением. Альтузиус пытался доказать, что дуализм между сословием и князем, проявляемый в управлении средневекового государства, можно снять при помощи конституционного регулирования, что, по его мнению, возможно лишь путем создания федерации.

Разрабатывая идею народного суверенитета в рамках безусловного господства государства в лице Правителя, Альтузиус предвосхитил идею договора, получившую свое полное развитие в учениях Гоббса о договоре принуждения, Локка — о политическом трасте и Руссо — об общественном договоре.

Однако, в отличие от Гоббса, Альтузиус не отделял власть от церкви, а трактовал ее как данную Богом. Король не обладает абсолютной властью, он лишь имеет ограниченные, регулируемые полномочия. Будучи ограничен­ными, властные полномочия также делимы, следовательно, могут быть переданы местным властям, городу, области и, наконец, Империи. Федеративное устройство представлялось Альтузиусу как ряд сообществ, складывающихся на следующих друг за другом уровнях. Образованный таким образом союз он называл общественно-политическим союзом (consociatio politico).1

Альтузиус одним из первых исследователей природы федерализма обозначил проблему сохранения отдельных социально-экономических и культурно-религиозных сообществ (как сегментов общего образования) в пределах целостного государства. И именно поэтому его «Политику» называют первой современной теорией федерализма.2

Дж. Локк под федерализмом понимал сообщество людей, подданных государства, противопоставляя его остальной части человечества. Поэтому ущерб, нанесенный одному из членов сообщества (государства), по его мнению, следует считать ущербом всему народу, государству.[8] Эта мысль в последующем была развита А. Гамильтоном, который суть американского федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства.

Выдающуюся роль в развитии идей современного федерализма сыграл Ш. Монтескье. Современный федерализм — это реализация политологической модели, предложенной им в XVIII в. Монтескье исходил из парадокса: настоящая демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля. С другой стороны, большая Империя неуязвима для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна.

Идея Монтескье состояла в том, чтобы синтезировать две формы власти, используя преимущества обеих: большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но делегирующих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и т. д. Наблюдая природу человеческого общества, Монтескье пришел к выводу о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей, что, по Монтескье, является принципом наиболее целесообразного и разумного государственного устройства.

В первых трех главах IX книги «Духа законов» Ш. Монтескье размышляет о сильных и слабых сторонах федеративных отношений. Федерацию он рассматривает как договор, основанный на доброй воле государств, заключающих его с целью создания более сильного государства, сознательно идя на утрату международно-правового статуса и права самостоятельного заключения международных договоров.1

Идея объединения стран и народов возникла много веков назад, но реально федерализм в современном его понимании насчитывает чуть более двух веков. Впервые потребность теоретического осмысления проблем федерализма с политических и правовых позиций применительно к конкретной политической ситуации возникла при образовании Соединенных Штатов Америки.

Потребность создания единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов на изучение прежде всего принципиальных вопросов, касающихся самой сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 г.1 Книга стала классическим документом мировой политико-правовой мысли.

Большую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX и в XX в., когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств. К XXI в. большинство государств выбрали федеративную форму государственного устройства, хотя все они значительно отличаются друг от друга.

XX столетие стало веком теоретических разработок в области федерализма. С наибольшими трудностями исследователи столкнулись при определении таких явлений, как «федерализм» и «федерация» (некоторые ученые склонны не разделять эти явления).

«Федералистская» терминология широко используется в гуманитарных и других науках, в публицистике и даже в художественной литературе; она употребляется в названиях различных организаций (например, Аме­риканская федерация труда — Конгресс производственных профсоюзов, Всемирная федерация женщин).

Идею федерализма нередко распространяют на очень широкий круг общественных, а иногда и личных отношений. В свое время сторонники анархизма М. Бакунин, П. Кропоткин, П. Прудон писали о необходимости охватить федерализацией каждую область человеческой деятельности — экономическую, социальную, культурную с тем, чтобы получить подлинно децентрализованное целое, в котором власть уживалась бы со свободой. Иногда в наше время под федерализмом понимают персональные отношения, связанные с множеством ролей человека в обществе (он одновременно член семьи, трудового коллектива, профсоюза и т. д., представляет регион, государство, международное объединение).1

В специальных исследованиях, посвященных федерализму, это понятие распространяют на ООН, другие международные объединения.2 И нельзя не согласиться с сотрудниками Католического университета г. Лейвена (Нидерланды) Л. Карафиелло и К. Малфрит, утверждающими, что использование для обозначения различных явлений одних и тех же терминов (например, «федерализм», «суверенитет», «автономия») может стать источником недоразумений.3

Круг вопросов, касающихся федерализма, широк и разнообразен. Он включает в себя вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства, характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма и многие другие, включая определение самого понятия «федерализм», установление основных форм его проявления, выявление его общих и специфических черт, роли и назначения.

Федерация — это явление практики, в рамках которого следует изучать особенности территориального деления, способа образования и распределения полномочий между субъектами и государственной властью каждой конкретной страны, имеющей федеративную форму государственного устройства. Каждое государство обладает своими особенностями, в рамках которых можно проводить различные классификации, искать новые и интересные критерии классификации федераций, из которых с течением времени и будут сформированы наиболее устоявшиеся и признанные виды.

Таким образом, федерация (от позднелатин. Foederatio – союз, объединение), форма государственного устройства, при которой несколько гос. образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. Первой федерацией были США. Федерациями являются: ФРГ, Швейцария, Австрия, Канада, Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла, Индия, Пакистан, Бирма, Малайзия, Австралия, Нигерия, Югославия.

Отличительные признаки федерации:

территория федерации состоит из территорий ее субъектов;

субъекты федерации обычно обладают учредительной властью, т.е. могут иметь конституцию;

компетенция разграничивается союзной конституцией;

каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы;

в большинстве федераций – единое гражданство.

Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном вире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова). В то же время необходимо подчеркнуть, что федеративное устройство отнюдь не является доминирующим, а его опыт – универсальным и исключительно положительным.

Федерация — это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач.

В состав современных федераций входит различное число субъектов: в США — 50, Австралии — 6, Канаде — 10, Австрии — 9, ФРГ — 16, Бельгии -3, Индии — 25, и т. д.

В большей части государств федеративное устройство не служит формой решения национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая организация государства в той или иной мере отражает многонациональный состав населения.

Субъекты федераций имеют собственные территорию, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости.

Федеральные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе — организация местных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.

Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности.

Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют. Об этом свидетельствует, в частности, решение вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира.

 

2. ВИДЫ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

 

В современной литературе нет единой, признанной классификации федераций; кроме того, почти все приведенные в литературе классификации федерализма скорее нужно отнести к видам федерации. К тому же, все они подвергаются обоснованной критике. Например, классификация В. Е. Чиркина, основным критерием которой является степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, даже по мнению самого автора обладает определенной долей условности.1

В. Е. Чиркин выделяет симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.

Симметричная федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению некоторых исследователей, их статус может быть асимметричным. Но такая асимметрия возможна не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий. Другие полагают, что асимметрия может существовать как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п.

В основном симметричными называют федерации в Австрии, Германии (хотя в последней земли неодинаково представлены в верхней палате парламента) и ОАЭ, где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в безвластном Национальном собрании. Юридически сохранена симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и даже нет федерального округа.

Асимметричная федерация предполагает наличие частей с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты и различия в названиях. В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств.

Существует мнение, что теория асимметричной федерации фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов).1

По способу распределения и осуществления властных полномочий В. Е. Чиркиным выделяются централизованные и децентрализованные федерации.

Такое деление обладает определенной долей условности, как замечают сами сторонники такого разделения. Степень централизации может быть различной, и в некоторых случаях четко отнести ту или иную федерацию к какому-либо виду сложно (высокоцентрализованными федерациями называют Индию и Пакистан).

С точки зрения способа создания различаются договорные, конституционные и конституционно-договорные федеративные государства.

Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, заключенного между самостоятельными государствами (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом, сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).

Конституционные федерации создаются в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней (в 1956 г. — Индия, в 1993 г. — Бельгия).

Вместе с тем сторонники такого разделения федераций говорят, что нельзя поставить непреодолимый рубеж между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по существу договорно-конституционный характер.

<

Итак, В. Е. Чиркин разделил федерации на симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные.

Но можно заметить, что полностью симметричных федераций не существует; скорее всего, нет даже двух государств с одинаковой степенью централизации. Что касается выделения договорного и конституционного видов федераций, то федеративного государства, которое было бы создано только на основе письменного договора, без конституционного закрепления такого устройства, в истории не было. Кроме того, нельзя утверждать, что в федерациях, создание которых закрепилось сразу в конституции, не было договоренности об учреждении федеральной формы административно-территориального устройства государства.

Помимо видов федераций, указанных в приведенной выше классификации В. Е. Чиркина, в юридической науке выделяются и другие виды федераций:

1) Классический, который анализируется на основе исторического опыта США. Этот вид характеризуется следующими особенностями: договорной природой федерации, разделением предметов ведения между разными уровнями осуществления власти, ключевой ролью федеративной конституции, сочетанием двух уровней государственной власти и др.;

2) Дуалистический, который рассматривается как система отношений властей двух уровней, каждая из них в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательного объединения штатов, земель и т. п. в союзное государство (США, некоторые латиноамериканские государства, Португалия, Испания);

3) Кооперативный (модифицированная модель дуалистического федерализма). В основе такой федерации лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач и целей. Сторонники выделения этого вида федераций ссылаются на концепцию германского кооперативного федерализма, основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов федерации, взаимодополняющих друг друга.

Существующие на сегодняшний день классификации федерализма не содержат четких критериев для выделения видов федерации; зачастую в обоснование того или иного вида кладутся общие принципы построения любой федерации.

В различных классификациях так или иначе говорится о процессе создания федераций, и именно этот критерий нужно положить в основу разделения федеративных государств на виды. Исходя из способа образования, можно выделить федерации, созданные «снизу», — те, которые образовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария; созданные «сверху», т. е. образованные в результате разделения единого государства на субъекты в ходе федерализации унитарного государства. Первоначальное создание федерации одним из вышеуказанных способов не исключает последующего изменения ее состава. Таким примером являются США, где 13 штатов стали основой федерации при ее создании, большинство включено позже, а часть штатов выделена из других.

Способ создания федерации («сверху» или «снизу») оказывает большое влияние и на взаимоотношения между органами государственной власти и власти субъектов. В федерациях, созданных «снизу», за субъектами, как правило, сохраняется больший круг полномочий и они являются менее централизованными. Это совершенно естественно, так как данные образования до создания федерации были полностью самостоятельными.

Субъекты, которые до создания федеративного государства не имели самостоятельных полномочий, на первоначальном этапе должны быть более централизованными, так как наличие обширной компетенции по управлению на своей территории не приведет к положительным результатам, им нужно время для того, чтобы научиться эффективно реализовать свои полномочия на своей территории. Здесь нужно сознательно ограничивать объем полномочий субъекта, постепенно увеличивая его, а контроль за деятельностью органов управления в субъектах должны осуществлять органы государственной власти; тогда развитие федерации будет плавным и эффективным.

Отношение этих двух видов федераций к союзу различное. Суть такого явления выразил Р. Эшли, который писал о причинах различного отношения к Америке «старых» и «новых» штатов: «Причина этого очевидна. Старые штаты рассматривают союз как свое творение, тогда как новые — как своего творца».1

Наибольший интерес с таких позиций представляют классификации А. Подберезкина и А. Дугина.

Исследовав 24 «конституционные федерации», А. Подберезкин разделил их на 7 типов: западноевропейский, североамериканский, латиноамериканский, островной, афро-азиатский, нигерийский и российский.2

В западноевропейский тип входят Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария, старые западноевропейские демократии, связанные или не связанные с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственностью составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому типу можно отнести многие полуфедеральные западноевропейские государства: Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.

Североамериканский тип охватывает США, Канаду, Австралию — старые англоязычные переселенческие федерации, созданные снизу в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями; это федерации с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.

Латиноамериканский тип включает Мексику, Аргентину, Венесуэлу, Бразилию — старые переселенческие федерации, созданные сверху в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации, создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления старых штатов, особенно в районах нового освоения, традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип включает Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова, молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабо интегрированные.

Афро-азиатский тип — это Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР, молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные сверху на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов автори­тарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афро-азиатского и переселенческого типов; это реги­оны, основывающиеся на прежнем размежевании между независимыми бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.

В нигерийский тип входят Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями (сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Российский федерализм. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, он сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками.

В представленной классификации присутствуют, с одной стороны, критерии, которые употребляются, например, В. Е. Чиркиным в качестве основных при выделении видов федерации: симметричность и асимметричность, централизованность и децентрализованность, способ образования федераций. Но не они являются основополагающими в данной типологии, иначе классифицировать модели федерализма нужно было бы по-другому: например, все типы, кроме североамериканского, в основном являются централизованными и асимметричными. В этой же типологии отводится значительное место культурным, историческим, этническим, традиционным особенностям существующих федераций, и не только федераций, но и некоторых полуфедеральных государств.

Существует еще одна классификация, представителем которой является известный геополитик А. Г. Дугин. В различных странах федерализм проявляет себя по-разному, и если отталкиваться от мысли, что в основе этого многообразия лежат различия культурного свойства, то можно выделить, по крайней мере, две модели федерализма: атлантистскую и евразийскую.1 В основе такого разделения лежит выделение Евразии как геополитического субъекта.

А. Г. Дугин утверждает, что геополитическая сфера является главной и приоритетной для характеристики функции центра в случае евразийского федерализма. Она диктует также целый ряд второстепенных при­кладных направлений, которые как составные элементы входят в общее русло геополитики. Во всем этом комплексе должны доминировать нейтралистский подход, гомогенная правовая, административная среда. Дан­ный аспект связан с евразийством как геополитическим понятием, и в нем сосредоточены ограничительные стороны подхода к федерализму, то, что лимитирует внутреннюю структуру федерализма как тенденции к автономизации регионов.1

Основное отличие атлантистского федерализма от евразийского, по мнению А. Г. Дугина, заключается не в том, что он в большей или меньшей степени централизован, автономен, коммунален или демократичен. «Это иная — качественная, содержательная, цивилизационная сторона геополитики».2

Основные различия между федерализмом атлантистского (США) и евразийского типа заключаются в том, что субъектом первого являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие никаких особых качественных характеристик, заселенные однородным населением, которое представляемо не как общины, народы, культуры и конфессии, а как атомарные индивидуумы, распределенные по количественному пространству. Евразийский федерализм является антитезой атлантистскому.

Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, а не произволен, связан с общиной, а не с условно выделенным территориальным сектором, основан на непрерывных традициях, а не составлен искусственно. В данном случае проявляется различие между сухопутным континентальным цивилизационным типом (свойственным Евразии) и морским (свойственным англосаксонскому миру и США). Субъект общества сухопутного — коллектив, основанный на традициях. Субъект общества морского, модернистского — индивидуум, свободный и эгоистичный предприниматель-потребитель. Отсюда и различие в субъекте федерирования: система Штатов есть просто промежуточная инстанция между отдельным индивидуумом и всем обществом в целом. 1

Евразийский федерализм отражает содержание евразийства как учения о ценности традиции и качественных различиях, о важности сохранения народов и культур, конфессий и племен. Субъектом такого федерализма является самобытное многомерное исторически укорененное, связанное с почвой, с корнями, с традициями, с культурой органическое образование. И главная задача федерализма — обеспечить этому образованию максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития.

 

3. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

В истории развития российского федерализма можно выделить пять основных этапов:

  • дореволюционный;
  • создание основ социалистического федерализма (1918 — 1936 гг.);
  • утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 — 1985 гг.);
  • реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г.;
  • современный (постунитаристский) период.

    Первый этап. Начиная с Московского царства Россия отличалась жесточайшей централизацией государственной власти. Однако в реальности окраины державы (губернии и земства) всегда располагали немалой автономией в решении насущных дел1. В дореволюционной России приверженцев федерализма как принципа государственного устройства было мало. Ученые-государствоведы по существу обосновывали официальную точку зрения на неприемлемость федерализма в российских условиях. Само собой разумелось, что наибольшей прочностью и способностью концентрировать всю мощь государства в ответственные исторические моменты (отражение агрессии, решение других задач, требующих участия всех соотечественников) обладают унитарные (централизованные) государства.

    Второй этап. Учредительное собрание России в начале 1918 г. провозгласило нашу страну федеративным государством: государство Российское провозглашалось Российской Демократической Федеративной Республикой, «объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные2. Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны (на деле государство оставалось централизованным), а как способ решения национального вопроса1. федерализация страны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции III Всероссийского Съезда Советов, «полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России»3.

    Процесс формирования на территории России автономий по географическому или национальному признаку республик активизировался после принятия в 1918 г. первой Конституции РСФСР, которая закрепила федеративный принцип формирования единой российской государственности. В результате этого в 1923 г. в составе Российской республики сложилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области. Одновременно происходило создание СССР, в процессе которого особую актуальность приобрел вопрос о форме государственного объединения национальных республик. Это объединение народов, по мнению М.В. Баглая, было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию2. После создания СССР в 1922 г. внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено.

    Третий этап. К моменту принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало, по существу, унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Края и области, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Конституционные гарантии не оказали сдерживающего влияния на политику репрессий, осуществляемую под руководством Коммунистической партии в масштабе всей страны. Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации

    Четвертый этап можно условно разделить на три периода.

    Первый период — с момента провозглашения 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете до распада СССР д декабря 1991 г. Провозглашение Съездом народных депутатов РСФС Декларации о государственном суверенитете России вызвало воли преобразований прежних автономных республик и автономных областей в суверенные республики в составе Российской Федерации, Уже одно это движение означало качественное преобразована прежней, основанной на автономии, РСФСР в государственное федеративное образование иного типа, ибо субъекты изменили свой конституционно-правовой статус.

    Второй период от распада Советского Союза в декабря 1991 г. до заключения Федеративного договора в марте 1992 г.

    Третий период — от заключения Федеративного договора (март 1992    г.) до принятия Конституции РФ (декабрь 1993 г.). Данный
    период характеризуется принятием рядом республик в составе России конституций, которые, отражая сложную борьбу центробежных тенденций, вошли в глубокое противоречие с еще действовавшей в то время старой Конституцией РСФСР.

    Пятый этап условно начался с момента принятия на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституции России и продолжается в настоящее время. По мнению Л.В. Смирнягина1, федерализм развивается в нашей стране быстро, но крайне неравномерно — как во времени (рывками), так и по территории. Иной точки зрения придерживается Е.С. Строев, утверждая: «Вместо подлинкого федеративного государства мы имеем лишь пародию на него»1. На взгляд В.Н. Лысенко, федеративное государство у нас есть: «Оно однобокое, слабое, конфедеративно-федеративное. Сейчас мы уходим к унитарно-федеративному».

    По убеждению С.А. Авакьяна, в таком государстве, как Россия, возникает проблема существования самих федеративных отношений. XX век прошел в трагедийном плане для России и модель федеративных отношений, рожденная определенными политическими соображениями в 1918 г., ничего России не дала и не даст. Причина состоит в том, что федеративные отношения понимаются только на политическом уровне, что сопровождается требованиями каких-то благ. «Ничего нет страшного в том, что появляется идея унитарного государства. Для России достаточно рациональной может быть модель унитарного государства с самостоятельностью мест и автономией национально-территориальных единиц. Скорее всего, развитие пойдет к чему-то единому, где не будет ни преувеличений федерализма, ни боязненного восприятия унитаризма, а будет централизованное государство. В государстве должна быть обязательно народообразующая основа или национальная основа».

    По мнению Ю.А. Тихомирова, «федерация и представление о ней страдают по двум причинам. Во-первых, потому, что ее рассматривают как бы в стороне от реальных процессов. Во-вторых, в России разрываются все элементы федеративной структуры за счет сложной структуры принятия решений в самой Федерации». Р.Г. Абдулатипов выделил три тенденции развития Российской Федерации. Первая — унитаристская тенденция, или национал-унитаризм, национал-шовинизм (она дважды в XX в. разрушила нашу Федерацию). Вторая — национал-сепаратизм, конфедерализм, что вообще неприемлемо для России. Третья — федерализм, обозначенный в Конституции РФ, но не проявляющий себя на практике. «Мы смогли зафиксировать федеративную природу нашего государства, но не сумели добиться, чтобы федерация функционировала на практике. Разрушено единое правовое и экономическое пространство. Если мы хотим построить демократическое государство, оно должно быть только федеративным».

    Основные принципы российского федерализма заложены в Конституции РФ 1993 г. В частности, Конституция РФ провозглашает распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; приоритет федеральных законов; целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации; равенство всех субъектов Российской Федерации; определяет предметы ведения и полномочия России, ее субъектов и их совместные предметы ведения и полномочия.1

    Федеративное устройство Российского государства – это его национально-территориальная организация, структура. Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составных частей — субъектов Федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

    По своему устройству Россия — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Сейчас Россия включает субъекты Федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). Из этих двух принципов вытекает, что Россия (ст. 5 и 11 Конституции РФ) относится к числу федераций смешанного типа (территориальной и национальной), поскольку основа ее федеративного устройства заложена Конституцией РФ, но отдельные вопросы разграничения предметов ведения между центральными и региональными органами государственной власти могут решаться на основании Федеративного и иных договоров.

    Федеративное устройство России базируется на следующих принципах (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

    Государственная целостность – этот принцип означает, что Россия — цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Российская Федерация имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство,
    обеспечивает свою неприкосновенность. В России единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка,

    Единство системы государственной власти. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете Российской федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральной Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и Федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их. Система государственных органов субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав федерации состоит в том, что Президент, Парламент, Правительство Российской Федерации, различные федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства) обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

    Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Конституция РФ закрепляет:

    – перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

  • предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия Российской Федерации и ее субъектов разграничены также федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;
  • полноту власти субъектов Федерации по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и вне пределов полномочий по предметам совместного ведения.

    В пределах своей компетенции и Федерация, и ее субъекты принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты Федерации принимают уже свои законы и иные нормативные правовые акты.

    Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

    Принципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.
    Равноправие народов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует всем народам нашей страны право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Оно гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка обучения, воспитания, творчества.

    Что касается права наций на самоопределение, то оно закреплено в современном международном праве, в официальных актах Российской Федерации, Самоопределение наций может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах. Способами реализации права наций на самоопределение могут быть: создание суверенного, независимого государства, свободное присоединение к независимому государству, объединение с другим государством, установление любого другого политического статуса.

    Равноправие субъектов Федерации в Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
    Это равноправие, прежде всего, проявляется в:

  • равенстве их прав и обязанностей как субъектов Федерации;
  • конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов Федерации всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации;
  • равном представительстве всех субъектов Федерации в Совете Федерации.

    Конституция РФ вслед за федеративным договором закрепляет в структуре Федерации три вида субъектов, к которым относятся: национально-государственные объединения (республики в составе Российской Федерации); административно-территориальные объединения (края, области, города Москва и Санкт-Петербург); национально-территориальные (автономная область и автономные округа). Тем самым Конституция РФ, сохранив основную схему прежнего федерализма, дополнила ее новыми элементами — наделила административно-территориальные единицы высшего звена (края и области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам Федерации действительную самостоятельность в предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.

     

     

     

    4. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЦИИ С ДРУГИМИ ФОРМАМИ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

     

    Унитаризм по сравнению с феодальным дроблением на уделы, княжества, иной партикуляризм — явление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию буржуазных экономических отношений. Однако с развитием капитализма, научно-технического прогресса, появлением глобальных экологических проблем и других факторов начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федерации, конфедераций, содружеств и т.д.

    Федеративная форма государственного устройства является еще более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

    Федеративное (союзное) государство состоит из нескольких государств или государственных образований, которые в той или иной мере обладают самостоятельностью. Эти государственные образования, составляющие единое государство, имеют свои органы власти и управления.

    Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но во всяком случае субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.

    Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования. И это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объем прав и свобод у каждого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот же.

    В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции.

    Исторические достижения мировой практики федеративного строительства позволяют выделить следующие особенности федерализма:

    Во-первых, федерализм является естественным средством обеспечения политической конкуренции, которая, как и в экономике, выступает важнейшим условием саморазвития общества. Многочисленные политические группы и организации в условиях реальной федерации получают возможность для выражения своих интересов и приложения их на разных этажах регионального уровня политики. Именно развитый федерализм позволяет отвести деструктивную политическую энергию в «мирное русло» на благо всего общества.

    Во-вторых, для разрешения конфликтов, возникающих в отдельных регионах, подлинный федерализм предлагает намного более широкую палитру инструментов. В условиях жесткой централизации и унитаризма все конфликты неизбежно требуют разрешения «сверху» со всеми вытекающими отсюда издержками. Федерация же позволяет включить целую серию компенсаторных механизмов, чтобы регион, самостоятельно и ответственно разрешая свои проблемы, мог подтвердить права на свою самостоятельность и избежать федерального вмешательства. Одним из важнейших механизмов согласования интересов в регионе является развитое местное самоуправление.

    В-третьих, только настоящая федерация способна обеспечить систему сдержек и противовесов, а равно оптимальное разделение властей не только по горизонтали, но и по вертикали. Это является дополнительной и очень важной гарантией от угрозы узурпации власти и диктатуры.

    Конфедерация — союз государств с некоторыми общими органами, образуемыми для достижения определенных общих целей (оборона, решение сложных технических задач и т.д.). Конфедерация представляет непрочное государственное образование, и при достижении поставленной цели она распадается. Следует особо обратить внимание на следующие характерные черты конфедеративной формы государственного устройства. Это, в частности, обусловлено необходимостью поиска новых форм содружества республик, входивших в состав бывшего Союза ССР.

    Можно назвать следующие особенности конфедерации:

  1. Договорная форма образования конфедераций. Большая часть конфедераций была образована на основе соответствующих до говоров.
  2. Свобода выхода из конфедерации (сецессии). В отличие от федераций, где попытка выхода рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает расторжение договорной связи с союзом.
  3. Конфедерация не обладает суверенитетом, суверенитет принадлежит государствам, входящим в нее. Проявляется это, в частности, в том, что никакие решения союзной власти не имеют силы на территории государств, входящих в состав конфедерации, без их согласия. Не предусмотрены и какие-либо механизмы принуждения к исполнению решений союзной власти.
  4. Предметы ведения конфедерации ограничены перечнем небольшого и в целом незначительного круга вопросов. Это — вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, составляющих конфедерацию.
  5. В конфедерациях образуются не все государственные органы, а только те, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, не образуются судебные органы, ограничен круг органов исполнительной власти.
  6. В представительных органах конфедераций делегаты представляют не территориальные части или население одного государства, а суверенные государства. Избирают их парламенты субъектов конфедераций, обязывая следовать соответствующим инструкциям и указаниям.
  7. Постоянно действующие государственные органы конфедераций не обладают властными полномочиями. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия. По сути они адресованы не к гражданам, а к органам власти субъектов конфедерации.
  8. Субъектам конфедераций принадлежит право нуллификации, т.е. отказа в признании либо отказе от применения актов союзной власти.

    9.    Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов субъектов конфедерации. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.

    10.    Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.

     

    СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

     

    1. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
    2. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // ВВС РФ. 1990. № 2 Ст. 22.
    3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.
    4. Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
    5. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 10, Ст. 1146.
    6. Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств (Минск, 14 февраля 1992 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», 1992. № 2.
    7. Ахмадеев А., Никитина Т. Современные взгляды на природу федеративного государства // http://vatandash .ufanet.ru /10_02/14.htm.
    8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2008.
    9. Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права. М., 2007.
    10. Гоптарева И. Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме // Право и политика. 2001. № 9.
    11. Дугин А. Г. Евразийский федерализм // Философия права. 2001. № 2
    12. Елазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5
    13. Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России, М., 1996.
    14. Макиавелли Н. Избр. соч. М., 1996.
    15. Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского ун-та дружбы народов. Политология. 2004. № 1. С. 15-23.
    16. Монтескье Ш. Избр. произведения. М., 1955.
    17. Обществознание. Учебный курс для поступающих в вузы. 5-е изд., перераб. и доп. / под ред. Д. И. Луковской и Е. Б. Хохлова. СПб., 2004.
    18. Основы теории и практики федерализма / Институт европейской политики Католического университета г. Лейвена. Лейвен, 1999.
    19. Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.
    20. Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. — М.:. Московский общественный научный фонд, 1998.
    21. Платон. Критий // Собр. соч. В 4 т. Т. 3. М., 1994.
    22. Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма //
    23. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2007.
    24. Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Марченко М.Н. М., 2006.
    25. Теория государства и права / Под ред. Г. Н. Манова. М., 2003.
    26. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2008.
    27. Учредительное Собрание России. 1918 г.: Стенограмма и другие документы. М., 1991.
    28. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / пер. с англ. под общ. ред. и с предисл. Н. Н. Яковлева. М., 1993.
    29. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
    30. Ященко А. Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века. М., 2000.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     


     

<

Комментирование закрыто.

WordPress: 24.33MB | MySQL:125 | 1,614sec