Эволюция государственно-правовой и политической системы России в первой четверти XIX в. Преобразование в системе органов управления

<

102613 2204 1 Эволюция государственно правовой и политической системы России в первой четверти XIX в. Преобразование в системе органов управления Развитие государственной системы в первой половине XIX в. в основном происходило в русле, намеченном в XVIII в.:

– дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата;

– создание новых высших правительственных учреждений с более четкими подразделениями и функциями;

– углубление специализации отдельных органов власти и управления;

– усложнение внутренней организации правительственных учреждений: их структура становилась разветвленной и многоступенчатой, многочисленные подразделения вели обширное делопроизводство;

– между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи — в России впервые появились ведомства.

Россия этого периода — абсолютная монархия. Император возглавлял всю систему власти в стране, осуществлял объединение и координацию всех отраслей управления. В этот период монарх начинает рассматриваться не просто как «отец нации», что характерно для всех традиционных обществ, но Россия в XIX в. и как хранитель законности. В это время укрепляется тенденция, берущая начало в петровские времена, согласно которой закон постепенно занимает место обычая и традиции. Игнорирование закона и неуважение к нему начинает трактоваться как преступление1.

Несмотря на стремление уважать закон, не меньшее, а возможно, большее значение в становлении аппарата управления и его функционировании имела личность императора и его непосредственное окружение. Личностный фактор по-прежнему оставался важнейшим в становлении российской Государственности.

В начале XIX в. инициатором преобразований в сфере государственного устройства и социальных отношений выступил император Александр I (1801— 1825). Необходимость с раннего возраста жить на два дома — изысканно-европейский бабушкин и казарменно-солдатский отцовский — привела к тому, что в Александре I воспитались двуличность и подозрительность. Но он был умен, хорошо образован, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее любезным европейским государем своего времени.

Характерной чертой александровского царствования становится борьба двух течений — либерального и консервативно-охранительного и лавирование императора между ними.

Исследователи выделяют в царствовании Александра I два периода:

1) 1801—1812 гг. — период подготовки реформ и стремление провести широкомасштабные преобразования либеральной направленности;

2) 1814—1825 гг. — во внутренней и внешней политике стали преобладать консервативные тенденции.

Реформаторская политика в России всегда была обусловлена целым рядом факторов, вследствие чего все реформы в той или иной степени имели общие характерные черты:

– реформы инициировались «сверху» — самодержцем;

– реформаторская деятельность всегда наталкивалась на сопротивление достаточно многочисленной «контрреформаторской партии»;

– судьба реформ всегда находилась в прямой зависимости от соотношения реформаторских и контрреформаторских сил;

– влияние реформ на последующее развитие страны нередко было двойственным. Успешные, последовательные преобразования предотвращали революционные потрясения, а реформы непродуманные или недоведенные до конца приближали их.

Непосредственным учителем и воспитателем Александра I был швейцарец Фредерик Сезон де Лагарп (1754—1853), поклонник идей Просвещения, стремившийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму.

Большое влияние на реформирование страны оказала деятельность Негласного комитета (1801—1803), неофициального органа при Александре I, в который вошли друзья императора П. А. Строганов, Н. Н. Новосильцев, В. П. Кочубей, А. А. Чарторыйский. Планы комитета были обширны: от полной реорганизации государственного управления, постепенной отмены крепостного права до введения Конституции в России. Под Конституцией понималось создание представительного учреждения, провозглашение демократических свобод, ограничение посредством закона самодержавной власти.

С. Ф. Платонов полагал, что преобразования в системе государственных учреждений, изменения в крестьянском законодательстве, осуществленные Александром I в первые пять лет его царствования, прямо или косвенно были связаны с деятельностью комитета. Однако с течением времени «…государь, по-видимому, убедился в том, что его друзья, отличаясь благородством стремлений и чувств, мало подготовлены к практической государственной деятельности, не знают России и не в силах осуществить коренное преобразование государственного и общественного порядка»1.

Подавляющее большинство проведенных в этот период реформ действительно носило либеральный характер.

Реформы в области государственного управления:

1) в 1802 г. устаревшие коллегии, которые еще с Петровских времен являлись главными органами исполнительной власти, были заменены министерствами. Эта мера завершила процесс разграничения функций органов государственного управления. Она привела к утверждению системы отраслевого управления, смене коллегиальности на единоначалие, к прямой ответственности министерств пред императором, усилению централизации и укреплению самодержавия. В России начала быстро складываться прослойка бюрократии, всецело зависящей от милости царя и получаемого за службу жалованья. Было учреждено 8 первых министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, финансов, коммерции и народного просвещения и др.;

2) в 1802 г. был реформирован Сенат, ставший высшим судебным и контролирующим органом в системе государственного управления. Его участие в законотворческой деятельности выразилось в том, что он получил право делать «представления» императору по поводу устаревших законов.

Постепенно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган. Департаменты Сената являлись высшими апелляционными инстанциями для судов губерний.

Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений — департаментов. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор. Число департаментов Сената увеличилось до 12. В целом его деятельность была малоэффективной, все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в частности, Сперанским, ни к чему не привели.

Реформы в социальной сфере:

1) восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам;

2) расширены права купцов, мещан и казенных крестьян — им разрешили покупать у помещиков незаселенные земли, что разрушило монополию дворянства на владение землей;

3) улучшилось положение крепостных крестьян — помещики уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и получили указание освобождать своих крепостных обязательно с землей (Указ «О вольных хлебопашцах»);

4) указы 1804—1805 гг. в определенной степени ограничивали крепостное право в Лифляндской и Эстляндской губерниях. Крестьян запрещалось продавать без земли. Они объявлялись наследственными владельцами своих земельных наделов. Их повинности фиксировались определенными комиссиями, вводились крестьянское самоуправление и крестьянские суды.

Реформы в области образования:

1) в 1803 г. было издано новое Положение «Об устройстве учебных заведений». В 1804 г. открылись Харьковский и Казанский университеты, Педагогический институт в Петербурге (с 1819 г. — университет). В 1811 г. основан Царскосельский лицей;

2) издан ряд законодательных актов, регламентирующих деятельность учебных заведений. Например, Университетский устав 1804 г. предоставил широкую самостоятельность Совету профессоров, разрешив выбирать ректора и деканов;

<

3) созданы органы управления просвещением и образованием. Особенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл М. М. Сперанский (1772—1839), выдающийся государственный деятель. Его отличали необыкновенная четкость и логичность мышления, колоссальная работоспособность. Сделав головокружительную карьеру благодаря своим личным качествам к 1807 г. (за четыре с половиной года стал действительным статским советником, обладателем генеральского, по Табели о рангах, чина), Сперанский являлся одним из ближайших советников императора. К концу 1809 г. он предоставил Александру I план государственных преобразований «Введение к Уложению государственных законов», по которому:

– рекомендовалось дать стране конституцию при сохранении института самодержавия;

– важнейшими характеристиками политической системы должны были стать законность, выборность определенной части чиновников и их личная ответственность;

– расширялись политические права купцов, мещан и государственных крестьян, которые наряду с дворянами должны были выбирать Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы;

– предусматривалось практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей, четкое разграничение функций между законодательными, исполнительными и судебными учреждениями. Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах. Систему законодательных учреждений должны составлять думы — волостные, уездные, губернские и общегосударственные. Высшей судебной инстанцией становился Сенат. Высшим учреждением при императоре должен был стать Государственный совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами. Члены Государственного совета назначались царем.

Сперанский не высказывался за немедленную отмену крепостного права, но считал, что с течением времени, ростом промышленности, торговли и культуры в российском обществе оно само естественным образом прекратит свое существование. Из всех предложений Сперанского были приняты лишь несколько:

– в 1809 г. издан Указ о придворных званиях, согласно которому служба при дворе не давала никаких привилегий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу;

– все чиновники должны были иметь соответствующее образование — знать право, историю, географию, иностранный язык, статистику, математику и даже физику, и в том случае, если образование было домашним, надо было сдать определенные экзамены «на чин»;

– в 1810 г. Негласный совет (действовал с 1801 по 1810 гг.) был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный совет;

– с 1811 г. начал действовать важный законодательный акт, определяющий основные принципы организационного устройства министров и порядок их деятельности, — «Общее учреждение министерств». Принятие этого документа завершило министерскую реформу 1802 г.;

– для поправления финансов Сперанский увеличил прямые налоги; подушная подать с крестьян и мещан была повышена с рубля до двух; в 1812 г. был введен налог на дворянские имения, не на крепостных крестьян, а на помещиков.

Реформы М. М. Сперанского расширяли возможности буржуазии, несколько ограничивали власть царя. Чиновничества и придворные были им недовольны, называли выскочкой, добились того, чтобы его имя стали связывать с государственной изменой. М. М. Сперанского обвинили в шпионаже в пользу Наполеона и сослали в Нижний Новгород. До 1821 г. он был отстранен от большой политики и вернулся к ней совсем иным человеком, считая свою прошлую деятельность ошибочной и утверждая, что Россия не созрела для перемен. К этому времени М. М. Сперанский оставил свои конституционные проекты и стал защитником неограниченной монархии.

Практически одновременно с возвышением М. М. Сперанского в ближайшем окружении императора появился А.А. Аракчеев (1769—1834), генерал от артиллерии (1807), в 1808—1810 гг. военный министр, с 1810 г. — председатель Департамента военных дел Государственного совета. С 1815 г. фактически сосредоточил в своих руках руководство Государственным советом, Кабинетом министров и Собственной его императорского величества канцелярией; был единственным докладчиком царю по большинству ведомств (в том числе Синода). Проводил политику грубой военной дисциплины, однако по плану освобождения крестьян, написанному им по приказу царя, бывшие крепостные получали вместе со свободой земельные наделы гораздо большие, чем по плану декабристов (Н. А. Бенедиктов). Несмотря на это, для современников, сторонников либеральных идей, Аракчеев был воплощением реакции. Известна эпиграмма А. С. Пушкина об Аракчееве: «Всей России притеснитель, губернаторов мучитель… Полон злобы, полон мести, без ума, без чувств, без чести…» После смерти Александра I сохранил за собой только пост главного начальника военных поселений.

Военные поселения — особая организация войск в России в 1810—1857 гг., при которой государственные крестьяне, зачисленные в военные поселенцы, совмещали службу с занятиями сельским хозяйством. Фактически поселенцы дважды закрепощались — как крестьяне и как солдаты. Военные поселения были введены Александром I в целях формирования особой военной касты, оторванной от народа, способной вести борьбу с освободительным движением, а также в целях создания (без увеличения расходов на армию) резерва обученных войск. Первое опытное ополчение было создано в 1810 г. в Климовичском уезде Могилевской губернии, с 1816 г. введено в широких масштабах.

Поселенные войска формировались из женатых солдат и местных жителей — мужчин в возрасте от 18 до 45 лет, имевших собственное хозяйство. Дети военных поселенцев с семилетнего возраста зачислялись в кантонисты, а с 18 лет переводились в воинские части. Прикрепленных к земле крестьян одели в военную форму, поставили под ежечасный мелочный надзор начальников; фактически лишили детей, сделав из них маленьких солдат; дочерей выдавали замуж по указанию начальников. За минимальные проступки жестоко наказывали.

Период царствования Александра I с 1816 по 1825 г. в отечественной исторической науке получил название аракчеевщина. Однако это название, по мнению Л. М. Ляшенко1, отражает, притом не очень точно, лишь внешний облик времени. А. А. Аракчеев никогда не был и не мог быть «злым гением» императора, человеком, имевшим голос при принятии того или иного решения. Он оставался при любых обстоятельствах нерассуждающим исполнителем замыслов Александра I, его пунктуальным и незаменимым помощником. Граф был честен (не присвоил ни одного рубля из огромных средств, отпущенных на организацию военных поселений) и скромен (не раз отказывался от незаслуженных орденов, предпочитая личные знаки внимания: миниатюрный портрет императора он всегда носил на шее).

Наступление периода аракчеевщины, вероятно, следует связывать не только с периодом организации военных поселений, но и с периодом 1821— 1822 гг., когда Александр I, окончательно разочарованный во всех своих начинаниях, отдалился от государственных дел.

При всей сложности и противоречивости личности Александра I и проводимой им политики исследователь В. В. Тот считает, что трудно усомниться в стремлении императора осуществить в России либеральные реформы, основой которых должна была стать дарованная Конституция и отмена крепостного права (в качестве подготовки осуществления этих мероприятий в России Александр I в 1815 г. подписал Конституцию Польши; была попытка освобождения крестьян от крепостного права в 1817 г. в Курляндии, а в 1819 г. — в Лифляндской губернии). Для объяснения причин неудач правительственных реформ первой четверти XIX в. учеными выдвигаются различные версии (В. В. Тот, Л. М. Ляшенко, Г. И. Чулков).

1. Говоря о преобразованиях в России, сам Александр ставил трудновыполнимые цели, желал достичь невозможного. Думая о серьезных реформах в стране, он хотел оставить неизменной собственную власть, источник бесправия не только крестьян, но и всех слоев России.

2. Момент для преобразований был выбран неудачно. В первой четверти столетия страна переживала экономический подъем. Победа над Наполеоном вознесла ее к вершинам европейской славы. Для подавляющей части «верхов», для дворянства было абсолютно непонятно, почему освободительница Европы должна резко менять социально-экономические и политические порядки, «подстраиваясь» под побежденных противников.

3. Император не нашел в России никакой серьезной поддержки своим замыслам. Даже в семье звучали голоса протеста (матери, братьев) против пре-. образований, а то и грозные напоминания о печальной судьбе императора Павла I, погибшего потому, что не хотел прислушаться к высшим бюрократическим и военным кругам. Еще раз сработало афористично сформулированное французской писательницей Жерменой де Сталь правило: «Форма правления в России — это самовластие, ограниченное удавкой».

4. В подавляющей своей массе дворянство не хотело либеральных преобразований. Не встретившие поддержки в господствующем сословии, проекты реформ оказались нежизнеспособными.

5. В проведении реформ Александр I мог опереться только на очень узкий круг высших сановников и отдельных представителей дворянства. Пренебречь же мнением большинства дворян Александр не мог, опасаясь дворцового переворота.

6. Неопытность реформаторов, недостаточная продуманность преобразований, отсутствие социальной базы реформ в конечном счете могли привести страну к хаосу, распаду и социальным катаклизмам.

В целом в основе консервативной политики Александра I лежал целый комплекс причин как общественного, так и личностного характера.

 

 

2. РОЛЬ, ЗНАЧЕНИЕ И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

В 1810 г. в качестве высшего законодательного органа был создан Государственный совет.

Председателем Государственного совета являлся император. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов. Члены совета назначались императором или входили в него по должности (министры) .

Государственный совет состоял из пяти департаментов — департамент законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (создан в 1831 г.)

Законом установлен высокий статус Госсовета: а) он рассматривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному разуму. Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января 1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.

На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что образованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание постоянства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных структур управления.

Государственный совет создан для «утверждения и распространения единообразия и порядка в государственном управлении». В нем «все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Совет получил статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверждения верховной власти».

Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившиеся». Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек. Председательствовал император или назначаемый им один из членов совета.

Общие собрания совета проводились еженедельно. Члены совета были свободны в своих мнениях по обсуждаемым вопросам. Решения принимались большинством голосов, фиксировались в журнале вместе с мнением меньшинства, докладывались императору, который утверждал с припиской «вняв мнению Государственного совета или отвергал. Александр I отказался через некоторое время от этой формулы, а его брат Николай I при переиздании свода законов в 1842 г. вычеркнул ее собственноручно из всех документов. Н.М. Карамзин убеждал: «В самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя, он имеет всю власть». 1В 242 спорных случаях Александр I возвел 83 раза в закон мнение меньшинства и в 4 случаях — мнение единственного члена совета2.

Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавлявшиеся директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений с структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями. После польского восстания 1830—1831 гг. был создан 5-й департамент дел царства Польского

Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассматривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.

Госсовет не стал единственным, монопольным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной Е.И.В. канцелярией, Святейшим синодом, различными высшими недолговечными комитетами. Совет выполнял роль совещательно-мозгового механизма в императорском законодательстве, помогал ему рационализировать эту сферу власти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управления. Госсовет нельзя никак сравнивать с законодательными и законосовещательными западными парламентами, которые имели законотворческую инициативу, законодательный статус, выбирались и представляли различные социальные слои. В России император учредил Госсовет, назначил состав его и руководство, вносил законопроекты, своей волей влиял на принятие их, утверждал или отвергал мнение большинства совета, принимал законы без рассмотрения советом, минуя его, осуществлял самодержавно-неограниченную власть короны.

Госсовет вытеснил Непременный совет, повлиял на реорганизацию Сената и органов центрального управления.

Николай I понизил статус Госсовета, сосредоточил законотворчество в собственной Е.И.В. канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение проектов Госсоветом приобрело формальный характер. Они вносились с категоричным предписанием монарха: «Желательно мне, чтобы принято было».

Николай I мнил себя знатоком во всех делах управления, он установил личный контроль не только над Госсоветом, но и над всеми высшими и центральными органами. Требовал четкого исполнения своих приказаний, пресекал малейшие проявления самостоятельности, все, что шло вразрез с его прусскими убеждениями об образе правления. В устройство управления государством он заложил принцип: а) по личной воле монарха, б) личным его воззрениям, в) является делом только самодержца.

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утратил свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, в специальных комитетах и министерствах.

Канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Канцелярия состояла из шести отделений, которые были образованы с 1826 по 1842 гг.

Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики. Третье отделение было создано для руководства борьбой с государственными преступлениями. Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение было специально создано в 1836 г. для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

Сенат утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сената превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний.

Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 г. был принят манифест «Об учреждении министерств» и было образовано 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения.

В задачи министерств входила организация «сношений с местами», подготовка справок о текущих делах и отчетов. В 1811 г. издается «Общее учреждение министерств» — документ, подготовленный М. М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти.

Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров. Генезис центрального отраслевого управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации. В составе Ростовской областной администрации функционировали (март 2001 г.) 11 министерств: промышленности, торговли, транспорта, связи, дорожного комплекса; сельского хозяйства и продовольствия; строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства; топлива, энергетики и природных ресурсов; экономики, международных и внешнеэкономических связей; финансов; здравоохранения; труда и социального развития; общего и профессионального образования; культуры; физической культуры, спорта и туризма.

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 0.95MB/0.00364 sec

WordPress: 23.14MB | MySQL:116 | 1,620sec