Бюджетный процесс: основные вопросы регулирования

<

102413 1417 1 Бюджетный процесс: основные вопросы регулирования

1. Понятие и принципы бюджетного процесса

 

Основным организационным механизмом, эффективное функционирование которого выступает необходимым и достаточным условием нормальной работы бюджетной системы, являются бюджетный процесс, а равно бюджетная классификация. Охранительным механизмом обеспечения эффективности бюджетного строительства и бесперебойного функционирования бюджетной системы служат бюджетный контроль и ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Под бюджетным процессом понимается регламентированная и регулируемая процессуальными нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению, а также утверждению отчетов об их исполнении.

Правовую основу бюджетного процесса составляют положения Конституции РФ, Бюджетного кодекса, а также принятые в рамках, очерченных нормами Кодекса, нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В основе правовых норм, на которых и базируется бюджетный процесс, положены основные принципы бюджетной системы России, в частности такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета (краткосрочность бюджетного планирования) и конкретность (специализация) бюджетных показателей.

Ежегодность бюджета означает, что бюджет составляется (а закон о бюджете принимается) сроком на один финансовый год, который соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря).

Как отмечают специалисты, ежегодность бюджета дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, позволяет учесть происходящие изменения в темпах роста производства, изменение курса рубля и т.д.1 Вместе с тем в нашей стране финансовый год не всегда совпадал с календарным. Так, с 1922 по 1930 год бюджетный год был приравнен к сельскохозяйственному году—с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего2.

Кроме того, в зарубежных странах бюджет, как правило, принимается на один год, однако сроки начала и окончания бюджетного года могут быть самыми различными.

В Италии финансовый (бюджетный) год начинается 1 июля и заканчивается 30 июня следующего года, в Пакистане бюджетный год длится с 21 марта по 20 марта следующего года, в Великобритании — с 1 апреля по 31 марта следующего года, в США — с / октября по 30 сентября следующего года (в отдельных штатах установлены свои сроки бюджетного года для субфедеральных и местных бюджетов, отличные от сроков, установленных для исполнения федерального бюджета). Как отмечает А.Н. Козырин, «несовпадение бюджетного года с календарным в некоторых странах объясняется историческими традициями, особенностями национальной экономики и сроками созыва парламентских сессий3.

Принцип специализации бюджетных показателей означает, что бюджеты всех уровней бюджетной системы России составляются по единой бюджетной классификации — обязательной группировке доходов и расходов по общим признакам с присвоением отдельным разделам бюджета точных названий и порядковых номеров4.

 

 

 

 

 

2. Стадии бюджетного процесса

 

2.1 Составление проекта

 

Содержание бюджетного процесса может быть охарактеризовано через последовательное рассмотрение системы бюджетных процедур — стадий бюджетного процесса. Стадии бюджетного процесса представляют собой урегулированную нормами бюджетного права, выстроенную в определенной логической последовательности взаимосвязанную и взаимоувязанную систему составляющих этот процесс элементов, каждый из которых, являясь подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной последовательной совокупности действий (деятельности) участников бюджетного процесса.

Выделяют следующие стадии бюджетного процесса:

составление проекта бюджетов;

рассмотрение и утверждение бюджетов;

исполнение бюджетов;

контроль над исполнением и отчет об исполнении бюджетов.

Некоторые ученые указывают на то, что в Бюджетном кодексе «при рассмотрении вопросов об исполнении бюджета, регламентирующих составление отчета об исполнении бюджета, и в вопросах контроля за бюджетной деятельностью допущена неточность. Думаем, что составление отчета и утверждение отчета об исполнении бюджета является неотъемлемой частью бюджетного процесса… В Кодексе же имеем после статей о собственно финансовом контроле (ст. 265—270) статью 271 «Подготовка отчета об исполнении бюджета», и далее до конца Кодекса идут статьи о порядке отчета и отчет об исполнении бюджета. Думается, что такое логическое построение, где смешивается деятельность по составлению и утверждению отчета о бюджете с деятельностью по контролю, контроль регулируется по Бюджетному кодексу не совсем корректно и требует дальнейшего обдумывания и совершенствования»1. С этой позицией согласны многие специалисты.2

Вопросы составления проектов бюджетов регулируются положениями конституционного законодательства, а также раздела VI БК РФ.

С учетом комплексного характера бюджета составление проекта бюджета осуществляется на основе специальной системы экономических и экономико-правовых документов, среди которых:

перспективный финансовый план;

прогноз социально-экономического развития территории;

баланс финансовых ресурсов;

план развития государственного или муниципального сектора экономики;

долгосрочные целевые программы.

Перспективный финансовый план — документ, не требующий законодательного утверждения, но составляемый одновременно с проектом бюджета на очередной бюджетный год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, субъекта Федерации, муниципального образования. Он содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Практика ряда регионов (Санкт-Петербурга, Свердловской и Тюменской областей) свидетельствует о необходимости и значимости этого документа, являющегося своего рода бизнес-планом территории, из которого видны, например, источники погашения по внешним и внутренним обязательствам3.

Основными целями разработки и определения параметров перспективного финансового план являются:

информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год — это год, на который составляется бюджет, а следующие два года — плановый период, на протяжении кредитных организаций по юридическому статусу в зависимости от круга осуществляемых банковских операций и банковских сделок выделяют банки и небанковские кредитные организации.

Исходной базой для составления перспективного финансового плана является бюджет страны на текущий год. Естественно, в последующем он ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, субъекта Федерации, муниципального образования.

Прогноз социально-экономического развития территории — документ, который разрабатывается на основе данных социально-экономического развития соответствующей территории (всей России, если речь идет о федеральном бюджете, территории субъекта Федерации или муниципального образования) за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый бюджетный год и предшествует составлению проекта бюджета.

Баланс финансовых ресурсов — это баланс всех доходов и расходов России, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Этот документ составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.

План развития государственного или муниципального сектора экономики включает в себя:

перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;

перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;

программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должны содержать:

технико-экономическое обоснование;

прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации этой программы;

наименование заказчика программы;

сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития России, субъектов Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Кроме того, составление бюджета основывается на главных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной бюджетный год и Бюджетном послании Президента РФ.

Бюджетное планирование — важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня. Таким образом, бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает в себя бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства1.

Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании Президента РФ определяется бюджетная политика страны на очередной бюджетный год.

Составление проектов бюджетов может осуществляться только Правительством РФ, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственным составлением проектов бюджетов занимаются Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований.

В настоящее время порядок составления проекта федерального бюджета регламентируется положениями статьи 184 БК РФ. Согласно нормам этой статьи подготовка проекта федерального бюджета Правительством РФ должна начинаться не позднее чем за десять месяцев до начала очередного финансового года. Непосредственную разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной бюджетный год организует Минфин России.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной бюджетный год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития страны и прогноза сводного финансового баланса по территории России.

Процесс формирования проекта федерального бюджета состоит из двух этапов. На первом этапе осуществляется разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики страны на очередной бюджетный год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании плана-прогноза функционирования экономики страны на очередной бюджетный год Минфин России разрабатывает основные характеристики федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов России и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительство РФ рассматривает предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

В 2-недельный срок со дня принятия Правительством РФ основных характеристик федерального бюджета Минфин России направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета. Кроме этого, он уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений России и субъектов Федерации на очередной бюджетный год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством.

На втором этапе формирования федерального бюджета происходит распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной бюджетный год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов России и по получателям бюджетных средств. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития страны на очередной бюджетный год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной бюджетный год, перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Минфином России, Минэкономразвития России, другими федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ утверждает законопроект о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

В законопроекте должны содержаться основные характеристики бюджета: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета. Кроме того, в нем должны быть указаны:

прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов России;

нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы России;

расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов России;

общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные Бюджетным кодексом, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям;

объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы России, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим финансовую помощь;

распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

источники финансирования дефицита бюджета; верхний предел государственного внешнего долга России по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

предел государственных внешних заимствований России;

объемы и перечень государственных внешних заимствований России по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

пределы предоставления Россией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам — участникам СНГ);

предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований.

Одновременно с проектом бюджета на очередной бюджетный

год составляются:

прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной бюджетный год;

адресная инвестиционная программа на очередной бюджетный год;

<

план развития государственного или муниципального сектора экономики;

структура государственного или муниципального долга и про-
грамма внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной бюджетный год для покрытия дефицита бюджета;

оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий бюджетный год и т.д.

Естественно, этот перечень не является исчерпывающим. Более того, соответствующие органы при составлении проектов региональных и местных бюджетов могут этот список дополнять.

 

2.2. Рассмотрение и утверждение бюджетов

 

Проект бюджета сформирован, оформлен в виде законопроекта о соответствующем бюджете (федеральном или региональном) или решения о местном бюджете. Значит, пора выносить проект этого закона (решения) о бюджете на рассмотрение соответствующего законодательного (представительного) органа. На второй стадии бюджетного процесса наиболее проблемным является вопрос о вынесении проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение соответствующего законодательного (представительного) органа.

Конкретные сроки представления проектов бюджетов на утверждение законодательных (представительных) органов определяются таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность закончить рассмотрение и утверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началу соответствующего финансового года.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной бюджетный год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета 26 августа текущего года, бюджета субъекта Федерации — законом субъекта Федерации, а местного бюджета — правовыми актами органа местного самоуправления.

Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному) органу представляются необходимые для рассмотрения этого законопроекта документы и материалы (прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной бюджетный год; адресная инвестиционная программа на очередной бюджетный год; план развития государственного или муниципального сектора экономики; структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной бюджетный год для покрытия дефицита бюджета; оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий бюджетный год и т.д.).

В части федерального бюджета Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы законопроект о федеральном бюджете на очередной бюджетный год не позднее 26 августа текущего года одновременно со следующими документами и материалами:

предварительными итогами социально-экономического развития страны за истекший период текущего года;

прогнозом социально-экономического развития России на очередной бюджетный год;

основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной бюджетный год;

планом развития государственного и муниципального секторов экономики;

прогнозом сводного финансового баланса по территории России на очередной бюджетный год;

прогнозом консолидированного бюджета России на очередной бюджетный год;

основными принципами и расчетами по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации в очередном финансовом году;

проектами федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной бюджетный год;

проектом федеральной адресной инвестиционной программы на очередной бюджетный год;

проектом государственной программы вооружения на очередной бюджетный год (в рамках государственной программы вооружения, утверждаемой Президентом РФ на десятилетний период);

проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной бюджетный год;

расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов России и дефициту федерального бюджета на очередной бюджетный год;

международными договорами России, вступившими в силу для нашей страны и содержащими ее финансовые обязательства на очередной бюджетный год, включая нератифицированные международные договоры России о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;

проектом программы государственных внешних заимствований России на очередной бюджетный год;

проектом программы предоставления Россией государственных кредитов иностранным государствам на очередной бюджетный год;

проектом структуры государственного внешнего долга России по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансовом году;

проектами структуры государственного внутреннего долга России и программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной бюджетный год;

предложениями по индексации минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих, а также предложениями по порядку индексации (повышения) оплаты труда работников организаций бюджетной сферы;

перечнем законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной бюджетный год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Кроме того, одновременно с законопроектом о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах, бюджетах государственных внебюджетных фондов России и внесении изменений и дополнений в Закон о бюджетной классификации России.

В дальнейшем в процессе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе Правительство РФ не позднее 1 октября текущего года дополнительно к этим документам и материалам представляет:

оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий бюджетный год и консолидированного бюджета страны за отчетный бюджетный год;

проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной бюджетный год и отчет о предоставлении гарантий Правительства РФ за истекший период текущего финансового года;

проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной бюджетный год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный бюджетный год и истекший период текущего финансового года;

предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года.

Законопроект о федеральном бюджете на очередной бюджетный год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 ч 26 августа текущего года. Одновременно законопроект должен лечь на стол Президенту РФ. Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что законопроект о федеральном бюджете на очередной бюджетный год принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку.

Внесенный законопроект о федеральном бюджете на очередной бюджетный год в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Совет Государственной Думы утверждает комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (профильные комитеты). Ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов России должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету. Совет Государственной Думы также назначает профильные комитеты Думы, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с законопроектом о федеральном бюджете.

Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете регламентируется положениями федерального конституционного законодательства и статьей 196 БК РФ. Согласно положениям этой нормы Государственная Дума рассматривает законопроект о федеральном бюджете на очередной бюджетный год в четырех чтениях. При этом она рассматривает этот проект в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения Правительством РФ.

При рассмотрении в первом чтении законопроекта о федеральном бюджете на очередной бюджетный год Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении законопроекта. Если законопроект будет принят в первом чтении, утверждаются основные характеристики федерального бюджета. Тогда Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

При отклонении законопроекта о федеральном бюджете на очередной бюджетный год в первом чтении Государственная Дума может:

передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной бюджетный год в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и в заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;

вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

поставить вопрос о доверии или недоверии Правительству РФ.

Во втором чтении законопроект должен быть рассмотрен в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении. Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов России в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

При рассмотрении законопроекта о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов России и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов России, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации по субъектам Федерации, основные показатели государственного оборонного заказа, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной бюджетный год, государственной программы вооружения на очередной бюджетный год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной бюджетный год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований России на очередной бюджетный год, Программа государственных внутренних заимствований России, Программа предоставления Россией государственных кредитов иностранным государствам на очередной бюджетный год, перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной бюджетный год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету.

В четвертом чтении законопроект о федеральном бюджете на очередной бюджетный год рассматривается в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении законопроект голосуется в целом, и на этой стадии внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной бюджетный год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Порядок рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете на очередной бюджетный год Советом Федерации определен Конституцией РФ и статьей 208 БК РФ.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной бюджетный год в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При этом бюджет голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной бюджетный год в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Изменения и дополнения в принятый и вступивший в законную силу федеральный закон о бюджете на очередной год вносятся в порядке, отличном от предусмотренного для изменения иных нормативных правовых актов. Вопросы внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете регламентируются главой 23 БК РФ.

 

 

2.3. Исполнение бюджетов

 

Исполнение бюджетов представляет собой едва ли не важнейший элемент бюджетных правоотношений. На этой стадии бюджетного процесса и происходит, по сути, сбор в бюджет запланированных на конкретный бюджетный год налоговых и неналоговых доходов. На этой же стадии распределяются имеющиеся (собранные) бюджетные средства между их получателями, в результате которого и осуществляется запланированное финансирование деятельности государства и органов местного самоуправления (в лице их органов и структур).

Буквально исполнить бюджет — значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетом расходов. В силу специфики межбюджетных отношений и налоговой системы нашей страны основной вес ответственности за своевременное исполнение бюджетов всех уровней по доходам приходится на региональный ярус бюджетного процесса. Ведь именно от эффективности работы региональных подразделений федеральных финансовых и налоговых органов во многом зависит полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету налоговых доходов.

В последние годы, особенно в связи с существенной оптимизацией работы налоговых органов, на этом направлении наметился определенный прогресс как в фактических, так и в абсолютных показателях. Однако нелишним будет отметить и то, что эти показатели существенно разнятся по регионам.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы России должны исполняться казначейским способом на основе принципа единства кассы. В дореволюционной литературе пояснялось, что удобство единства кассы проявляется в том, что «при единстве кассы каждое ведомство склонно тратить все, что ему ассигнуется, ибо остатки все равно от него уходят»2. В современных условиях этот принцип предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами России. Главным принципом исполнения федерального бюджета становится отражение всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Казначейства России. Осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Казначейства России, запрещается законодательством.

Однако многие ученые отмечают, что содержание понятия «система балансовых счетов» можно раскрыть двояко: 1) как совокупность счетов Казначейства России в Банке России и кредитных организациях в рублях и иностранной валюте, через которые проводятся операции по исполнению федерального бюджета; 2) как систему счетов учета операций по исполнению федерального бюджета, открываемых в Главной книге Казначейства России согласно соответствующему плану счетов бюджетного учета. На этих счетах подлежит формированию баланс исполнения федерального бюджета.

В Бюджетном кодексе определен ряд операций, которые могут осуществляться минуя счета Казначейства России, открываемые в Банке России или кредитных организациях. Это прежде всего операции, осуществляемые за пределами России в соответствии с российским законодательством (ст. 216), операции по зачету денежных обязательств (ст. 235), по реструктуризации долга (ст. 105), по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора (ст. 6) и др.

Не все операции по исполнению федерального бюджета могут проводиться через счета, открытые в учреждениях Банка России или кредитных организациях, как, например, операции по доведению лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, хотя они отражаются в регистрах бюджетного учета Казначейства России. Такая система предполагает исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы России уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи.

Бюджетная роспись представляет собой документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств. Этот документ составляется в соответствии с бюджетной классификацией России.

Бюджетная роспись сначала составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов России с поквартальной разбивкой. Она представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение десяти дней со дня утверждения бюджета.

На основании бюджетных росписей орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем этого органа в установленном порядке и не позднее 17 дней после утверждения бюджета направляется в орган, исполняющий бюджет. На основе бюджетной росписи для бюджетных учреждений составляются и утверждаются сметы расходов и доходов. В настоящее время особенности казначейского исполнения федерального бюджета регулируются главой 25 «Исполнение федерального бюджета» БК РФ.

Таким образом, исполнение бюджетов осуществляется по доходам и по расходам.

Исполнение бюджетов по доходам заключается в следующем:

в перечислении и зачислении доходов на единый счет бюджета;

в распределении в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

в возврате излишне уплаченных и излишне взысканных с налогоплательщиков в бюджет сумм доходов;

в учете доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

По расходам бюджеты исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:

составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств. Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Согласно положениям доктрины финансового права под расходами бюджетов понимается сложная система перераспределения включаемых в доходы бюджетов денежных средств, направляемых на финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований. В литературе отмечается, что расходы бюджета являются комплексом отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению.

В статье 65 БК РФ закреплен важнейший критерий (принцип) формирования расходов бюджетов и в целом государственной политики в области бюджетного финансирования в России. Согласно положениям этой статьи формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной 2$ обеспеченности, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг. Органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления предоставлено право с учетом имеющихся финансовых возможностей увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Бюджетный учет представляет собой вид бухучета. Он организуется органом, исполняющим бюджет. Единый план счетов бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.

Составление и утверждение отчета об исполнении бюджетов. Согласно положениям бюджетного законодательства отчетность об исполнении бюджета бывает четырех видов: 1) оперативная; 2) ежеквартальная; 3) полугодовая; 4) годовая.

Функции по сбору, своду, составлению и представлению отчетности об исполнении бюджета возложены законодательством на уполномоченные органы исполнительной власти. Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в соответствующий представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Казначейство России. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в федеральные органы статистики. Единая методология такой отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством РФ.

Годовой отчет об исполнении бюджетов рассматривается представительным органом власти с целью его утверждения (или отклонения), и затем он принимается в виде федерального закона. В силу ряда как субъективных, так и объективных причин утверждение отчетов об исполнении бюджетов в нашей стране, как правило, осуществляется с некоторым запаздыванием. В последнее время такое запаздывание существенно сократилось и не превышает двух календарных лет (в странах Северной Америки и Европы такое запаздывание допускается только на год).

Отчетная (отчетно-контрольная) стадия бюджетного процесса на региональном и местном уровнях также имеет отличительные особенности. Во-первых, нужно учитывать, что по сравнению с федеральным уровнем государственного управления региональные и местные власти отличает еще меньшая прозрачность и открытость для общества.

Достаточно напомнить, что де-юре в нашей стране провозглашен принцип, согласно которому любой нормативный правовой акт должен быть обнародован в установленном порядке (через средства массовой информации), а неопубликованные акты не должны применяться. Однако на практике некоторые законы субъектов Федерации и почти все решения местных представительных (законодательных) органов не публикуются или публикуются в «купированном» виде.

Во многом это объясняется субъективными причинами, в том числе ограниченным объемом газетных площадей, которые могут быть отведены на публикацию официальной информации региональных и местных властей. Во многих муниципальных образованиях годовые отчеты об использовании местных бюджетных средств в лучшем случае не публикуются в средствах массовой информации, а издаются в виде отдельных брошюр ограниченным тиражом, часто немногим превышающим число местных депутатов (среди которых эта брошюра и распространяется).

Промежуточная отчетность об использовании средств региональных и местных бюджетов (оперативная, ежеквартальная, полугодовая), как правило, распространяется пресс-службами региональных и местных властей в режиме официальной информации, хотя сами отчеты специально не публикуются. Впрочем, всегда имеются и исключения из правил.

 

 

3. Участники бюджетного процесса

 

Круг участников бюджетного процесса очерчен в статье 152 БК РФ. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы), органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, иные органы, на которые законодательством России, субъектов Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия, получатели бюджетных средств — бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и др.

В нормативных правовых актах, принимаемых на региональном и местном уровне, может уточняться и конкретизироваться состав участников бюджетного процесса.

Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса состоят в следующем. Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль над исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль над исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы России, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом, иными правовыми актами бюджетного законодательства, актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполняют бюджет. Для этого они осуществляют сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль над исполнением бюджета. Кроме того, эти органы представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Главным органом денежно-кредитного регулирования является Банк России, который совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. Кроме того, Банк России обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам России.

Органы государственного, муниципального финансового контроля осуществляют контроль над исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов этих бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства, субъектов Федерации, актов органов местного самоуправления.

Полномочия этих органов определяются Бюджетным кодексом, Законом о Счетной палате РФ, а также законами субъектов Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов исполнительной власти.

Следующую группу участников бюджетного процесса составляют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти России, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств федерального бюджета наделен самым широким кругом полномочий. Так, он выступает в суде от имени казны России по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета — орган государственной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

Распорядителем бюджетных средств являются орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Кроме того, главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти, а также должностные лица главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств отвечают за:

целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;

достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;

своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств;

своевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет;

утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом (решением) о бюджете;

соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;

эффективное использование бюджетных средств;

соответствие иным требованиям законодательства.

Следующий участник бюджетного процесса — получатели бюджетных средств. В бюджетных правоотношениях ими выступают бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Под бюджетным учреждением понимается организация, созданная органами государственной власти России, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Казначейство России либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. Бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Перечень прав и обязанностей получателей бюджетных средств определен статьей 163 БК РФ. Получатели бюджетных средств имеют право на:

своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации;

своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;

компенсацию в размере недофинансирования. В то же время получатели бюджетных средств обязаны: своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;

эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;

своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;

своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании ‘бюджетных средств.

И наконец, участниками бюджетного процесса, осуществляющими отдельные операции со средствами бюджета, выступают кредитные организации, которые могут привлекаться для осуществления расчетных операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Правовой статус кредитных организаций регулируется Конституцией РФ, Законами о банках и банковской деятельности, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о валютном регулировании и валютном контроле и др. Под кредитной организацией понимается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковскую деятельность (банковские операции и банковские сделки). При классификации кредитных организаций по юридическому статусу в зависимости от круга осуществляемых банковских операций и банковских сделок выделяют банки и небанковские кредитные организации.

Построение бюджетной системы страны определяется ее государственным устройством. Бюджетная система представляет собой основанную на экономических и юридических нормах совокупности бюджетов, существующих на территории страны.

Под бюджетным устройством согласно ст.6 Бюджетного кодекса РФ и ст.1-5 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РФ» понимается, регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Особенность бюджетов всех уровней – последовательное прохождение постоянно обновляющихся одних и тех же стадий их формирования и исполнения в установленном законом порядке. Это обусловлено тем, что акт, издаваемый о бюджете того или иного уровня, действует в течение определенного периода времени, по окончании которого должен быть принят новый акт о конкретном бюджете на следующий период времени.

Все стадии бюджетного процесса регламентируются процессуальными нормами бюджетного права. Таким образом, с юридической точки зрения бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти и управления по составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов. В связи с тем что каждый бюджет действует в течении одного года, все стадии бюджетного процесса повторяются ежегодно.

Следует заметить, что современные рамки бюджетного года в разных странах не одинаковы. Общей закономерности здесь нет и в каждом случае начало бюджетного года обусловлено особенностями исторического и социального развития той или иной страны.

Бюджетный процесс (ст.4 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ») в Российской Федерации выражает важнейшие черты, присущие бюджету государства: единство, полнота охвата всех доходов и расходов, реальность, публичность и гласность при рассмотрении и исполнении всех видов бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Современный бюджетный процесс в развитых странах включает следующие стадии прохождения бюджета: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение. Каждая из стадий урегулирована правом и обусловлена традициями бюджетного процесса страны.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературы

 

 

 

  1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 02.02.2006) // КонсультантПлюс
  2. Александров И.М. Бюджетная система Российской федерации. М.,  2006
  3. Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. М., 2006.
  4. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. — М.: Велби, 2008.
  5. Дробозина Л.А., Окунева Л.П., Андросова Л.Д. и др. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробози-ной. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 2007.
  6. Ермакова Е.А., Ефимова С.Б., Филимонов Д.В., Хачатрян А.Г. Бюджетная система Российской Федерации. Саратов, 2004.
  7. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации Под ред. А.Н. Козырина. — М.: Экар, 2002.
  8. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина; Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран. — М.: Манускрипт, 2007.
  9. Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2006.
  10. Парыгина В.А. Бюджетная система РФ: Учеб. для вузов / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев, С.И. Мельников.  Ростов-на-Дону , 2006.
  11. Рудый К.В. Финансовые, денежные и кредитные системы зарубежных стран. Учебное пособие. М., 2004.
  12. Финансовое право: Учебник /Под ред. Н.И. Химичевой. — М.: Юристъ, 2007.
<

Комментирование закрыто.

WordPress: 22.63MB | MySQL:119 | 1,654sec