Понятие и сущность государственной собственности в российском гражданском праве

<

022314 0739 1 Понятие и сущность государственной собственности в российском гражданском праве

1.1. Субъекты права государственной собственности

 

Государственная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Особенностью института государственной собственности является то, что как совокупность указанных правовых норм, институт права государственной собственности охватывает нормы конституционного, гражданского права, и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., т. е. представляет собой комплексный правовой институт. По содержанию в нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.

Регулируя правовое положение государственной собственности ст. 214 ГК РФ развивает правила, установленные ранее действовавшим Законом «О собственности в РСФСР»1. Прежде всего, сохраняется правило о множественности субъектов государственной собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты: республики, края, области и т. д. (в отношении имущества, составляющего собственность субъекта Российской Федерации). В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК закон должен определить порядок отнесения государственного имущества к собственности Федерации и ее субъектов. Как уже отмечалось выше, до принятия специального закона по этому вопросу в соответствии со ст. 4 Вводного закона1 сохраняют силу постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»2.

Названные нормативные акты предусматривают также ведение Реестра федеральной собственности, Реестра собственности субъектов РФ и Реестра муниципальной собственности. Более подробно порядок ведения таких реестров изложен в Постановлении Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «Об совершенствовании учета федерального имущества»3. До внесения соответствующего объекта в тот или иной Реестр собственности, документом, подтверждающим право собственности на него Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, является зарегистрированный в установленном порядке перечень этих объектов.

В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном законодательстве (см., например, ст. 212, 214 ГК; п. «д» ст. 71; подл. «г» п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Означает ли это, что тезис о единстве фонда государственной собственности должен быть сдан в архив? По-видимому, нет. Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает.

Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).

По содержанию право государственной собственности не отличается от содержания права собственности вообще. Вместе с тем ему присущи особенности. Специфика этого права заключается и в том, что Российская Федерация и нередко субъект РФ в законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения как собственника.

Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке ст. 125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать.

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.

Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом.

Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами — предприятиями и учреждениями — на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства — этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства) (ст. 56, п. 5 ст. 113, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Деление публичной собственности на государственную и муниципальную было установлено еще Законом РСФСР «О собственности в РСФСР». Однако с учетом действовавших параллельно этому закону Основ гражданского законодательства собственность не разделяли на государственную и муниципальную, и понимание того, что муниципальная собственность не является собственностью государственной, не сразу пришло к практикующим юристам, да и к судьям, рассматривающим арбитражные споры.

Разграничение собственности на государственную и муниципальную до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения.

Проблема разделения государственной собственности разрешена в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» от 25.02.98 № 81.

Пункт 3 Постановления предусматривает, что субъектами права федеральной, государственной и муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-I.

Таким образом, арбитражные суды получили официальные рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при решении вопросов об уровне собственности применять напрямую постановление ВС РФ oт 27.12.91 № 3020-I.

Применяя на практике постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, нельзя не отметить определенные сложности, связанные с толкованием его отдельных положений. В частности, пунктом 3 приложения № 1 к названному Постановлению к объектам исключительно федеральной собственности отнесены объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации. Возник вопрос: словосочетание «общероссийского значения» относится только к учреждениям культуры либо ко всему предложению в целом? Если согласиться с первым предположением, то следует считать, что все объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности относятся исключительно к федеральной собственности, поскольку ни в приложении № 2, ни в приложении № 3 специально памятники истории и культуры не упоминаются1. Если же принять второе, то к объектам исключительно федеральной собственности относятся лишь памятники истории и культуры общероссийского значения. Но как их определить, если к моменту принятия Постановления ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I законодательством по охране памятников памятники истории и культуры подразделялись в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения, а Указ Президента Российской Федерации № 176, утвердивший перечень памятников истории и культуры федерального значения, издан лишь 20.02.95. Вопросы о том, к какому уровню собственности относятся памятники истории и культуры, не включенные в вышеназванный Указ, и могут ли они являться муниципальной собственностью, длительное время не находили четкого ответа в практике арбитражных судов. Не последнюю роль играла и основанная на толковании подпункта 3 пункта 1 Приложения № 1 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I позиция представителей государственных органов по охране памятников, в том числе Министерства культуры Российской Федерации, которые настаивали на том, что и памятники местного значения относятся к федеральной собственности1.

Следует отметить, что в настоящее время принято несколько постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающихся памятников истории и культуры местного значения, по конкретным делам.

Вывод о том, что объекты историко-культурного наследия местного значения не относятся к исключительно федеральной собственности, содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.99 № 4803/982, которым отменено постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу Арбитражного суда Самарской области.

Таким образом, можно говорить о том, что в настоящее время сформировалась судебная практика арбитражных судов, которая относит к федеральной собственности лишь памятники истории и культуры, включенные в соответствующий перечень, а остальные памятники могут быть как собственностью субъекта Российской Федерации, так и муниципальной собственностью.

Определенные сложности, в том числе и для арбитражных судов, вызывает вопрос принадлежности собственности к бывшему ведомственному жилому фонду предприятий, оставленному на их балансе при приватизации.

Таким образом, применительно к вышеизложенному следует констатировать безуспешность попыток разрешить в настоящее время вопрос о передаче объекта в муниципальную собственность с помощью арбитражного суда.

В заключение необходимо признать, что проблема разграничения публичной собственности может быть разрешена в будущем двумя способами:

– совершенствованием нормативной базы (необходимо, в частности, принятие федерального закона, предусмотренного пунктом 5 статьи 214 ГК РФ);

– совершенствованием судебной практики посредством достижения ее единообразия и точного соответствия законодательству.

 

1.2. Характеристика объектов права государственной собственности

 

Главное разделение форм права собственности состоит в делении собственности на государственную, муниципальную и частную. В свою очередь, государственная собственность подразделяется на федеральную, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации.

Возможно, особое положение государственной собственности обусловлено самой ее природой, обеспечивающей существование государства. Средства, необходимые для государственных расходов, могут быть приобретаемы различным, но юридически одинаково дозволительным путем. Две главные системы суть следующие: выделение из всего народного достояния особых государственных имуществ, доходами с которых и покрываются государственные издержки; требование непосредственно от граждан выделения известной части из их имущества в пользу государства. Государственные имущества могут состоять из различных родов доходной собственности, именно из поземельной собственности, промышленных заведений и капиталов; первые два рода собственности могут состоять из собственности, приобретаемой по общим правилам гражданского права, или из исключительной собственности, право на которую принадлежит только государству, т. е. из монополий и регалий.

Объекты гражданских прав подразделяются на изъятые из оборота; ограниченные в обороте; находящиеся в свободном обращении. Эта классификация распространяется и на объекты права собственности. В условиях, когда государственная собственность принадлежала одному субъекту, круг ее объектов был неограниченным. Иными словами, государство могло быть и на деле являлось собственником любого имущества, независимо от того, дано ли оно самой природой или создано трудом человека, равно как и независимо от того, участвует ли имущество в гражданском обороте или нет. Ныне это положение в полной мере может быть распространено лишь на одного субъекта государственной собственности — Российскую Федерацию. Что же касается других субъектов права государственной собственности — субъектов федерации и тем более субъектов права муниципальной собственности, то оно может быть распространено на них лишь с известными ограничениями. Например, что ядерное оружие может находиться лишь в собственности Российской Федерации, оно не может принадлежать ни субъектам федерации, ни муниципальным образованиям.

В законодательстве чётко определяется государственная собственность, принадлежащая Российской Федерации, и собственность, находящаяся в ведении субъектов Российской Федерации. К объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности относятся:

– объекты, составляющие основу национального богатства страны;

– объекты, для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;

– объекты оборонного производства;

– объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;

– прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.

Закон также определяет объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации. Это, например:

– крупнейшие предприятия народного хозяйства;

– предприятия атомного и энергетического машиностроения;

– учреждения здравоохранения и народного образования;

– научно-исследовательские организации;

– предприятия телевидения и радиовещания и другие.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 – 295 ГК.

О каком бы виде объекта государственной собственности ни велась речь, в гражданско-правовом смысле это будет имущество. По ГК РФ понятия «вещи» и «имущество» применяются как синонимы. При этом для определения термина «имущество» используется формула: имущество — это все материальное, что имеет стоимость, а также все нематериальное, что, будучи материализовано, приобретает стоимость. Понятие имущества включает акции и имущественные права. Объектом права собственности может быть именно имущество, причем имеющее некую экономическую ценность. Часть объектов человеческой деятельности может регулироваться при помощи норм права собственности, но с особым правовым режимом, так как допускают не «полное хозяйственное господство», а лишь ограниченные возможности использования. Кроме того, есть категории, вообще не способные выступать в роли объектов права собственности по своей природе.

Между тем объект гражданского права и объект права собственности далеко не одно и то же. Как полагает В. А. Дозорцев, не всякое имущество может быть объектом права собственности, а лишь материальные вещи, ограниченные в пространстве1. Ни права, ни ценные бумаги, ни тем более объекты интеллектуальной собственности, по его мнению, не являются объектами права собственности. Исключением из этого правила он считает предприятие как имущественный комплекс, да и здесь в обособленном виде обязательственные требования и другие права на объекты, не имеющие вещественного характера, никак не могут входить в число объектов права собственности. Поэтому следует достаточно четко различать имущество как родовую категорию и объекты права собственности как одну из ее разновидностей. Кстати, понятия государственной собственности и государственного имущества употребляются как синонимы и в нормативных актах России.

Необходимость классификации всего многообразия объектов собственности очевидна. Крупное деление объектов государственной собственности может проводиться в зависимости от их правового режима. Известно, что еще в древнем Риме существовало разделение на общее достояние и публичное имущество. Общее достояние — то, что по естественному праву принадлежит всем (воздух, проточная вода, море), а публичное и казенное имущество принадлежит римскому народу (реки и гавани). «Римские юристы ясно различают публичное имущество народов… от общих вещей». Публичное имущество имеет совершенно особенный режим, ибо для его отчуждения необходимо согласие народа.

В настоящее время на Западе в рамках государственной собственности выделяется так называемая публичная собственность, к ней обычно относят территориальные и некоторые иные воды, морские берега, наиболее ценные полезные ископаемые и т.п. Указанные объекты являются исключительной собственностью государства. Считается, что публичная собственность может быть использована только на общее благо.

В числе объектов государственной и муниципальной собственности должны быть особо выделены природные ресурсы, которые ныне стали оборотоспособными. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных ресурсов, могут быть названы Земельный кодекс, Основы лесного законодательства, Закон о недрах, Водный кодекс, Закон о федеральных природных ресурсах и ряд других. Гражданское законодательство в отношении природных ресурсов закрепляет два принципиально важных положения: во-первых, природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью; во-вторых, природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, в законе закреплена презумпция права государственной собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным правилам.

Среди объектов права государственной собственности особого внимания заслуживает регулирование права на землю.

Как упоминалось выше, право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.

<

Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:

– федеральной собственности;

– собственности субъектов РФ (субъектной).

На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а также местными органами самоуправления, и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.

Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли — наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности.1

С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение права государственной собственности одновременно предусматривается путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.

Политическая поддержка первого подхода выражена в решении Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое предусматривает разграничить право собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.

Данный подход реализован при определении правового режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.

Одновременно, Водный и Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают порядок согласованного совместного вынесения решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда — субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены, однако легитимность такого разграничения вызывает сомнения, так как на основании ст. 67 Конституции внутренние воды и территориальное море ни при каких условиях не могут быть субъектной собственностью, так как не входят в территорию субъектов РФ.

При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба Закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.

Данное противоречивое положение порождает интересную ситуацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю, de facto, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности — право некой «общей» (не разграниченной физически) государственной собственности.

Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляете соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя в большинстве случаев принцип, раздельного управления не реализуется.

Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус объектов государственной собственности содержится в целом ряде нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ, ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ И ОГРАНИЧЕНИЕ СОБСТВЕННОСТИ

 

2.1. Содержание права государственной собственности

 

Общее определение права собственности как субъективного права полностью приложимо к праву государственной и муниципальной собственности. Его содержание составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе. Право государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Поскольку это право всегда принадлежит той или иной социальной общности людей, будь то российский народ в целом, если речь идет о федеральной собственности, либо народ (население), проживающий на определенной территории, входящей в состав Российской Федерации, если речь идет о собственности субъектов федерации либо о муниципальной собственности, каждый член общества по отношению к указанным формам собственности выступает в разных правовых качествах. С одной стороны, он входит в состав тех социальных общностей, которым право собственности принадлежит,— в состав российского народа, народа республики — субъекта Российской Федерации, населения края, области, муниципального образования и т.д. В то же время члены общества по отношению к указанным формам собственности выступают в качестве обязанных лиц, причем независимо от того, принадлежит она им или нет. Их обязанности состоят в том, что они не должны посягать на целостность государственной и муниципальной собственности, кому бы она ни принадлежала. Эти особенности надлежит учитывать при определении субъектного состава правоотношений государственной и муниципальной собственности.

В условиях административно-командной системы при раскрытии содержания государственной собственности, субъектом которой признавалось в то время только государство, и притом в единственном числе, нередко подчеркивался ее властный характер. Это качество, хотя и в меньшей степени, чем раньше, присуще государственной собственности и сейчас, оно выражается главным образом в способах ее осуществления. Присуще оно и муниципальной собственности. В то же время в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования, которым как раз принадлежит право государственной и муниципальной собственности, выступают на равных началах с другими участниками этих отношений. Таким образом, властное начало, действительно присущее государственной и муниципальной собственности, никак не должно сказываться на отношениях по реализации указанных форм собственности в гражданских правоотношениях, независимо от того, идет ли речь об имуществе казны или об имуществе, закрепленном за предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами. Этот вывод подкрепляется тем, что в Российской Федерации допускаемые законом формы собственности признаются и защищаются равным образом (см. п. 2 ст. 8 Конституции РФ; п. 4 ст. 212 ГК). Сказанное, разумеется, не означает, что правовой режим всех форм собственности во всех случаях одинаков. Так, если широкий круг имуществ, принадлежащих гражданам, забронирован от взысканий со стороны кредиторов, то взыскание может быть обращено на все имущество государственных и муниципальных предприятий.

Давая общую характеристику права собственности, заметим, что собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц. Правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления неизбежно ограничены, что вытекает также из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Если бы дело обстояло иначе, то говорить о праве собственности как мере поведения было бы нельзя. Данная характеристика распространяется и на право государственной собственности, принадлежащее Российской Федерации, которая как суверен соединяет в своих руках всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника и сама определяет правовой режим принадлежащих ей имуществ. Государство (в данном случае — Российская Федерация) —суверен, однако оно действует (во всяком случае должно действовать) в пределах, установленных им самим, и подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Поэтому правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также имеют свои границы, о неограниченности этих правомочий говорить не приходится.

Нормы, относящиеся к праву собственности, можно найти в законах и иных правовых актах самой различной отраслевой принадлежности — Конституции РФ, Гражданском кодексе, законах об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов и множестве других. Это дает основания утверждать, что нормы о праве собственности составляют комплексное правовое образование.1 В противовес этой точке зрения были выдвинуты две другие, причем диаметрально противоположные.2 Одна из них, наиболее обстоятельно изложенная Н.Д. Егоровым, сводится к тому, что нормы о праве собственности по своей юридической природе являются гражданско-правовыми, а потому целиком входят в состав гражданского права как отрасли права. Другие ученые отстаивают государственно-правовую природу, по крайней мере, тех норм, которые составляют институт права государственной собственности. Именно вокруг этого института и развернулась главным образом полемика относительно отраслевой принадлежности норм о праве собственности. К числу сторонников государственно-правовой природы норм о праве государственной собственности относятся, в частности, В. С. Якушев и М. И. Брагинский.

Решая этот вопрос, нельзя сбрасывать со счетов, что важнейшие нормы о праве собственности сосредоточены в Конституции
РФ. Именно в этих нормах закреплены признаваемые в Российской Федерации формы собственности, основные принципы регулирования и охраны отношений собственности, определена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в части установления правового режима важнейших объектов права собственности (в первую очередь государственной собственности). Оно и понятно. Отношения собственности во всяком обществе являются основополагающими. Между тем государственное право и призвано как раз к тому, чтобы закреплять и регулировать отношения, составляющие основу государственного и общественного строя. Раздел II ГК называется «Право собственности и другие вещные права». В этом разделе развиты и конкретизированы многие конституционные установления о праве собственности. Право государственной и муниципальной собственности реализуется в правоотношениях самой различной отраслевой принадлежности, а не только гражданско-правовых. Например, что, когда Правительство Российской Федерации принимает решение о передаче какого-либо предприятия, здания, сооружения или иного имущества из федеральной собственности в собственность субъекта федерации или в муниципальную собственность, то реализация права федеральной собственности происходит в рамках государственно-правового отношения. Когда же принимается решение о преобразовании государственного предприятия в казенное, реализация права федеральной собственности протекает в рамках административно-правового отношения. Вследствие указанных обстоятельств есть достаточные основания, чтобы совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, отнести к комплексным правовым образованиям, включающим нормы самой различной отраслевой принадлежности.1

 

2.2. Осуществление права государственной собственности

 

Субъекты права государственной и муниципальной собственности — это, как правило, сложные системные образования, которые существуют и действуют через разветвленную сеть своих органов — административно-управленческих, социально-культурных, оперативно-хозяйственных, хотя и не сводятся к ним. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований,— население непосредственно.

В составе государственной и муниципальной собственности необходимо различать, с одной стороны, имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами и относящееся к имуществу казны (государственной или муниципальной), а с другой, имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений как не связанных непосредственно с казной юридических лиц. Соответственно этому различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами.

В первом случае речь идет об осуществлении права государственной и муниципальной собственности самим носителем этого права как таковым, поскольку действия по его осуществлению соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане совершают не от своего имени, а от имени субъекта права собственности — Российской Федерации, субъекта федерации или муниципального образования.

Во втором случае к осуществлению права собственности подключается дополнительное и притом вполне самостоятельное звено — в виде юридического лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени и наделенного на закрепленное за ним имущество либо правом хозяйственного ведения, либо правом оперативного управления. Нередко при осуществлении права государственной и муниципальной собственности имеет место сочетание действий, совершаемых одним субъектом от имени собственника, а другим — от своего имени. Так, государственное или муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом лишь с согласия собственника. Хотя действие по распоряжению имуществом предприятие и совершает от своего имени, но для его совершения оно должно испросить согласие уполномоченного государственного органа (например, соответствующего органа по управлению государственным имуществом), который дает его уже от имени собственника. Таким образом, случаи осуществления права государственной и муниципальной собственности непосредственно самим собственником было бы неверно ограничивать теми, когда речь идет об имуществе казны, они значительно шире.

Так, в нынешних условиях непосредственное участие субъектов права государственной и муниципальной собственности в осуществлении этого права имеет место при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при распоряжении унитарным предприятием закрепленным за ним недвижимым имуществом, а если речь идет об унитарном казенном предприятии — то и движимым. В осуществлении права собственности от имени собственников в указанных случаях участвуют Министерство государственного имущества Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества и их органы на местах.

Рассмотрим также механизм осуществления права государственной и муниципальной собственности с помощью таких способов, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

Охарактеризуем право хозяйственного ведения как способ осуществления права государственной и муниципальной собственности. Статья 216 ГК называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая характеристика права хозяйственного ведения дана в ст. 294, 295, 299, 300 и других статьях ГК. В ГК предусмотрено, что правом хозяйственного ведения могут наделяться государственные и муниципальные унитарные предприятия, кроме федеральных казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления. Соответственно этому ГК не предусматривает использование права хозяйственного ведения как способа осуществления иных, кроме государственной и муниципальной собственности, форм собственности. Позиция, занятая ГК в вопросе о границах использования права хозяйственного ведения, соответствует ст. 8 Федерального закона о введении в действие части первой ГК, которая предписывает преобразование предприятий, не находящихся в государственной или муниципальной собственности и основанных на праве полного хозяйственного ведения, в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо их ликвидацию. К указанным предприятиям до их преобразования или ликвидации применяются правила об унитарных предприятиях основанных на праве оперативного управления, с учетом того, что собственниками их имущества являются их учредители. Отказ от использования права хозяйственного ведения при осуществлении иных форм собственности был поспешным и привел на практике ко всякого рода трудностям. По-видимому, он был вызван эйфорией, связанной с хозяйственными обществами и товариществами, которые на определенном этапе рассматривались в качестве оптимальной организационно-правовой формы образования юридических лиц, занимающихся коммерческой деятельностью. Трудно понять, почему, скажем, кооперативная, общественная или религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, выделив ему часть своего имущества в хозяйственное ведение, а нужно обязательно идти по пути создания хозяйственного товарищества или общества, наделяя его правом собственности. В настоящее время наблюдается возрождение категории хозяйственного ведения. Например, Закон РФ «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности»1, в ст. 24 данного Закона предусмотрено, что профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся не только в их собственности, но и в хозяйственном ведении.

Помимо того, что собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, он осуществляет также контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества и имеет право на получение части прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении предприятия имущества.

Ныне унитарное предприятие в принципе отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, независимо от того, относится ли оно к основным или к оборотным средствам. В свою очередь, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества (п. 5 ст. 113 ГК). Что же касается собственника имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, то он также не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, на собственника может быть возложена субсидиарная, т. е. дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов. В настоящее время, значительное значение имеет деление имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на недвижимое и движимое. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия его собственника. Остальным, т.е. не относящимся к недвижимому, имуществом, которое принадлежит предприятию, оно распоряжается самостоятельно, кроме случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. В данном случае у дочернего предприятия возникает вторичное право хозяйственного ведения в отношении переданного ему имущества. На ответственность материнского и дочернего предприятия по обязательствам друг друга распространяются правила п. 3 ст. 56 ГК. В частности, материнское предприятие несет субсидиарную ответственность по обязательствам дочернего при недостаточности его имущества, если несостоятельность дочернего предприятия вызвана учредившим его предприятием. С другой стороны, если материнское предприятие учредило дочернее, чтобы освободиться от ответственности перед кредиторами, то взыскание может быть обращено и на имущество, переданное материнским предприятием дочернему.1

Перейдем к характеристике права оперативного управления как способ осуществления права государственной и муниципальной собственности. В числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками, ст. 216 ГК называет также право оперативного управления имуществом. Развернутая характеристика права оперативного управления дана в ст. 296—300 ГК, а также в подзаконных нормативных актах, в числе которых постановление Правительства РФ от декабря 2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий»1. В этих нормативных актах закреплен круг субъектов права оперативного управления, установлены пределы и способы его осуществления.

По действующему законодательству субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения (ст. 115 и 120 ГК). Казенное предприятие может быть образовано по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Такое предприятие именуется федеральным казенным предприятием. Действующим законодательством определен порядок создания казенного предприятия на базе ликвидированного федерального государственного предприятия. Казенное предприятие может быть образовано и в иных случаях. Представляется также, что казенное предприятие может быть создано на базе не только федеральной собственности, но и собственности, принадлежащей субъектам федерации, либо муниципальной собственности. Что же касается учреждений как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе не только государственной и муниципальной собственности, но и всех иных допускаемых в российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управления наиболее общим образом определены в п. 1 ст. 296 ГК: «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им». Обратим внимание на то, что эта характеристика права оперативного управления распространяется как на казенные предприятия, так и на учреждения и исходит из того, что правоспособность как тех, так и других является специальной. Собственнику имущества, выделенного казенному предприятию или учреждению в оперативное управление, предоставляется право изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

На этом общая характеристика права оперативного управления, которая в равной степени относится как к казенным предприятиям, так и к финансируемым собственником учреждениям, в законе завершается, и формулируются положения, отражающие специфику правового режима имуществ казенных предприятий, с одной стороны, и учреждений, с другой.

Государственные и муниципальные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом. В отношении казенных предприятий, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, предусмотрено, что они не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Что же касается производимой казенным предприятием продукции, то оно реализует ее самостоятельно, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Так, продукция, произведенная казенным предприятием в соответствии с планом-заказом для государственных нужд, подлежит реализации по утвержденным ценам тем потребителям, которые указаны в задании уполномоченного органа.

Распределение и использование прибыли определяется в уставе конкретного завода в соответствии с Порядком планирования и финансирования деятельности казенного завода. Прибыль от реализации продукции (работ, услуг), произведенной в соответствии с планом-заказом и в результате разрешенной казенному предприятию самостоятельной хозяйственной деятельности, направляется на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития завода и на другие производственные цели, а также на социальные цели по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом. Оставшаяся прибыль подлежит изъятию в доход федерального бюджета.

Поскольку одним из источников финансирования казенного предприятия являются ассигнования из федерального бюджета, предприятие представляет уполномоченному органу отчет о целевом использовании выделенных бюджетных ассигнований, а также амортизационных отчислениях, предназначенных на обновление основных фондов. Не использованные предприятием по истечении года бюджетные ассигнования подлежат возврату в федеральный бюджет.

Что же касается ответственности казенного предприятия по обязательствам, то на нее распространяются правила п. 5 ст. 113 ГК: казенное предприятие отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, но не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. В то же время субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества несет Российская Федерация как субъект гражданского права. Обратим внимание на то, что Российская Федерация несет субсидиарную ответственность не только в случаях, подпадающих под действие п. 3 ст. 56 ГК, но и в остальных случаях, когда имущества самого казенного предприятия недостаточно для удовлетворения его кредиторов. В случае создания казенного предприятия на базе собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности аналогичные положения соответственно должны применяться и к субсидиарной ответственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования по обязательствам казенного предприятия.

Вернемся теперь к характеристике права оперативного управления, принадлежащего финансируемым собственником учреждениям. По сравнению с правом оперативного управления казенных предприятий это право по своему содержанию является еще более ограниченным. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. По своим обязательствам учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами. Имущество учреждения, независимо от того, учитывается ли оно в составе основных средств или средств в обороте, забронировано от взысканий кредиторов. При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

Учреждения, будучи некоммерческими организациями, наделяются специальной правоспособностью. В то же время в соответствии с учредительными документами им может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы. Законом предусмотрено, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. По смете указанные доходы не проводятся. Если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения.

В законе оставлен открытым вопрос, могут ли кредиторы обратить взыскание на имущество, приобретенное учреждением за счет дозволенной в учредительных документах коммерческой деятельности. По-видимому, на этот вопрос нужно ответить утвердительно, если в законе или ином правовом акте, определяющем особенности правового положения отдельных видов учреждений, не предусмотрено иное.

 

 

2.3. Разграничение полномочий по регулированию отдельных объектов государственной собственности

 

Особого внимания заслуживает юридическая дифференциация таких объектов права государственной собственности, как природные ресурсы.

Законодательство о разграничении публичной собственности в сфере природно-ресурсных отношений представляет собой обособленную и недостаточно развитую систему норм. Эти нормы содержатся преимущественно в специальных законах об отдельных природных ресурсах, например Федеральном законе «О животном мире»1, Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ.

В нормах о разграничении собственности в сфере природно-ресурсных отношений содержатся общие характеристики тех объектов, которые должны или могут принадлежать тем или иным хозяйственным публичным организациям. Процедурных норм о разграничении собственности мало.

Вопрос о разграничении государственной собственности в сфере природно-ресурсных отношений окончательно не решен. Федеральным законом «О животном мире» лишь провозглашено, что животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (ст. 4). В этом Федеральном законе дается перечень только возможных признаков федеральных объектов животного мира. Федеральный закон «О животном мире» не регулирует разграничение государственной собственности, отсылая в этой части к иному федеральному законодательству. Водный кодекс РФ содержит нормы о юридической дифференциации государственного имущества. В Лесном кодексе РФ дано простое решение вопроса о юридической дифференциации государственного имущества. Передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ допускается по правилам другого федерального закона (такой закон не принят). Наиболее подробная и, что немаловажно, используемая на практике юридическая дифференциация природных ресурсов произведена применительно к земле. Решению этой проблемы посвящен ЗК РФ.

Российская Федерация как субъект гражданских и земельных отношений имеет определенную специфику. В научной литературе отмечается «двуличность» этого субъекта права. Так, Российская Федерация рассматривается в двух качествах: как регулятор земельных отношений в отношении всех земель, находящихся под ее юрисдикцией, и как собственник земельных участков1. В связи с этим интересным является рассмотрение вопроса об особенностях правового положения объектов, находящихся в федеральной собственности, в частности о земле и земельных участках.

В качестве объектов земельных отношений Земельный кодекс РФ определяет не только земельные участки и части земельных участков, но и землю как природный объект и природный ресурс. Является ли земля объектом права собственности? Этот вопрос актуален для всех субъектов прав на землю, но особенно для такого собственника, как государство. Право собственности государства на землю рассматривается в контексте его тесной связи с правом территориального верховенства. Иногда понятия «земля» и «территория» употребляются как имеющие одно значение. Полагаем, что полностью ставить знак равенства между этими понятиями нельзя. Как отмечает О.И. Крассов, право территориального верховенства касается сферы международных отношений, а не отношений собственности на землю и иные природные ресурсы. Поэтому право территориального верховенства не связано с правом государственной собственности на природные ресурсы, в том числе на землю2.

С определенной точки зрения норма о презумпции государственной собственности на землю, введенная Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 214): «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью» — закрепляет власть государства-суверена на землю как территорию. Считаем, что указанная норма носит конституционно-правовой аспект и не означает фактического возникновения права собственности у Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время получило широкое признание мнение о том, что нормы, относящиеся к праву собственности, составляют комплексное правовое образование. Нормы о праве собственности можно найти в законах и иных правовых актах самой различной отраслевой принадлежности — Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, законах об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов и множестве других. По мнению Ю.К. Толстого, право государственной и муниципальной собственности реализуется в правоотношениях самой различной отраслевой принадлежности1. Нормативно закрепленное положение о том, что земля является объектом земельных отношений, разделяют не все специалисты земельного права. О.И. Крассов высказывает мнение, что «земля как природный объект, как природный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких-либо иных отношений. Объектом земельных отношений всегда является какая-то юридическая категория, отражающая наиболее характерные юридически значимые признаки соответствующего объекта природы… Объектом таких отношений является индивидуализированная часть земли, то есть конкретный земельный участок»2.

Анализ гражданского и земельного законодательства позволяет выделить несколько значений понятия «земля». В основном понятия «земля» и «земельный участок» употребляются как синонимы. Статья 15 Земельного кодекса РФ называется «Собственность на землю граждан и юридических лиц», в самой же статье используется понятие «земельные участки». В качестве объекта государственной собственности определены «земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований» (п. 1 ст. 16 ЗК РФ). Гражданский кодекс РФ (гл. 17) в этом отношении более последователен, используя в основном понятие «земельный участок».

Отсутствие четкого разделения этих понятий можно проследить в учебной и научной литературе. Например, разделы учебников по земельному праву озаглавлены как «Право собственности на землю», в содержании же указанных глав используются понятия и «земля», и «земельный участок»1. При этом невозможно выделить критерий, по которому используется то или иное понятие. Можно предположить, что в этих случаях земля — это определенная совокупность земельных участков.

Второе значение понятия «земля» содержится в том же ЗК РФ, где специально отмечено, что объектом земельных отношений является «земля, как природный объект и природный ресурс». Исходя из буквального смысла указанной нормы, земля выступает в качестве объекта только как природный объект и природный ресурс, но не как объект недвижимости и объект права собственности. Это положение не согласуется с остальными нормами Кодекса. Например, в качестве принципа правового регулирования земельных отношений установлено, что «регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю» (ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, закреплена неразрывность представлений о земле как о природном ресурсе, природном объекте и недвижимом объекте. И «земля», и «земельный участок» являются природным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом одновременно. В связи с использованием земли как недвижимого объекта и объекта права земля не перестает быть природным объектом и наоборот.

Сравнительный анализ перечня земельных участков, изъятых из оборота в соответствии с п. 4 ст. 27 ЗК РФ, и земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении государственной собственности. В соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 27 ЗК РФ исключаются из оборота земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками. В научной литературе по вопросу о возможности возникновения права собственности на землю, изъятую из оборота, высказываются различные мнения. Н.А. Сыродоев пишет, что «из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами…». Это позволяет сделать вывод, что среди земель, изъятых из оборота, могут быть только земельные участки, находящиеся в федеральной собственности1. Таким образом, ответ на вопрос о том, может ли возникнуть право собственности на земельные участки, изъятые из оборота, положительный.

Согласно другой точке зрения, государство не может быть собственником такого имущества, как общественное достояние, к которому, в частности, можно отнести земельные участки, изъятые из оборота. Признание категории общественного достояния означает, по сути, признание двойной конструкции государственной собственности, общепризнанной за рубежом.

В странах, заимствовавших идеи Кодекса Наполеона, государственная собственность делится на две разновидности: публично-правовую (domai№e public d’Etat) и частноправовую (domai№e prive d’Etat)1. К первой разновидности, по существу, являющейся категорией общественного достояния, в частности, относятся имущества общего пользования (les bie№s d’utilite publique). Это объекты, которые в силу своих природных свойств, то есть по объективным признакам, изначально не находились ни в чьей частной собственности, так как могли быть только в общем общественном пользовании (воздух, солнце, проточная вода, море, общественные пути сообщения и т.п.). Фундаментальный признак имуществ общего пользования состоит в том, что в силу их «физического естества» и потребительских качеств они лишаются свойств предметно-индивидуальной присваиваемости. Поэтому считалось, что такие имущества не могли принадлежать на праве собственности не только частным лицам, но и самому римскому государству2.

С.А. Сосна отмечает, что в современную эпоху (по многим конституционным, гражданско-правовым и иным нормам) перечень имуществ общего пользования включает в том числе земельные участки для нужд обороны, потребностей органов власти и управления, национальные парки, заповедники, заказники, площади, общественные парки и общественные рекреационные зоны и другие объекты. Основные положения правового статуса таких объектов определяются исключительно общественным назначением, не позволяющим изъять их из сферы общего пользования, и, следовательно, невозможностью установить на них право собственности3.

По мнению В.А. Агафонова, фиктивными оказываются форма и содержание правоотношений собственности на многие из объектов природы. По высказыванию немецкого правоведа Т. Хааса, «только то право, которое представляет неограниченное господство над вещью, включая бессрочные правомочия по… управлению вещью, является правом собственности»1
.

На необходимость наличия экономического и юридического содержания отношений собственности обращал внимание В.П. Шкредов: «Земельная собственность в обществе, где существует государство и право, характеризуется как объективными экономическими, так и волевыми юридическими отношениями… Право как возведенная в закон государственная воля политически господствующего класса не создает никакой земельной собственности. Оно лишь придает фактически существующей форме собственности на землю вид отношения, урегулированного государством соответственно интересам правящего класса… Вне процесса воспроизводства земельная собственность является экономически бессодержательной. Лишь в действительном процессе производства, распределения и обмена продуктов труда земельная собственность становится реальной формой выражения объективных производственных отношений, приобретая тем самым определенное экономическое содержание»2
. Таким образом, можно сделать вывод, что собственность возникает на земельные участки, являющиеся объектами экономических отношений, чего не наблюдается у земельных участков, изъятых из оборота.

В качестве обоснования невозможности применения к объектам, изъятым из оборота, категории собственности в ее гражданско-правовом смысле О.Ю. Усков приводит отсутствие возможности у собственника распорядиться данными объектами, пока не изменится само их назначение. Собственность невозможна вне оборота, утверждает он, а указания законодательных актов не могут вызвать к жизни отношения собственности там, где на самом деле они отсутствуют. Несовершенство законодательства в этой сфере порождает неопределенность как в содержании права собственности, так и в понимании содержания того права, которым обладает государство в отношении объектов, изъятых из гражданского оборота1. Поэтому возможность возникновения права собственности Российской Федерации на объекты, изъятые из оборота, подвергается сомнению. Указанная проблема дополняется необходимостью уточнения перечня земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, определенных ст. 27 ЗК РФ.

Можно сделать вывод, что законодательство, регулирующее отношения в области правового регулирования правового статуса объектов государственной собственности и в особенности земельных участков, нуждается в совершенствовании.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 

 

  1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// Российская газета. – 25 декабря 1993 г.
  2. Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. в ред. ФЗ№ 74-ФЗ от 27 декабря 2009 № 365-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
  3. Гражданский Кодекс РФ. Ч. 1 от 30 ноября 1994 г. ( в ред. ФЗ от 29.06.2009 № 132-ФЗ, от 17.07.2009 №145-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 24.07.2008 № 161-ФЗ, от 18.07.2009 №181-ФЗ) // СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
  4. Гражданский кодекс РФ. Ч. 2 от 26 января 1996 г (в ред. ФЗ от 09.04.2009 № 56-ФЗ, от 17.07.2009 № 145-ФЗ) // СЗ РФ. – 1996. – № 5. – Ст. 410.
  5. Земельный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 25 октября 2001 № 136 ФЗ (в ред. ФЗ № 32-ФЗ от 14 марта 2009) // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.
  6. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 13.05.2008 № 66-ФЗ, от 22.07.2008 № 141-ФЗ, от 22.07.2008 № 143-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 25.12.2008 № 281-ФЗ, от 14.03.2009 № 32-ФЗ) // СЗ РФ, 11.12.2006, № 50, ст. 5278.
  7. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. ФЗ № 90-ФЗ от 07 мая 2009) // СЗ РФ. 2003 г. № 40. Ст. 3822.
  8. Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 г. № 2395-1 (в ред. ФЗ № 309-ФЗ от 30 декабря 2008) // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
  9. Федеральный закон РФ «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г. № (в ред. ФЗ № 313-ФЗ от 30 декабря 2008) // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 3.
  10. Федеральный закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ (в ред. ФЗ от 07 мая 2009) // СЗ РФ. 28 января 2002. № 4. Ст. 251.
  11. Закон РФ «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. (в ред. Федеральных законов от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 25.07.2002 № 116-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 08.12.2003 № 169-ФЗ, от 29.06.2004 № 58-ФЗ, от 09.05.2005 № 45-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 30.12.2008 № 309-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.01.2002 № 3-П, Определением Конституционного Суда РФ от 17.12.2008 № 1060-О-П) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
  12. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» ((в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 № 148-ФЗ, от 02.11.2004 № 127-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 20.04.2007 № 57-ФЗ, от 06.12.2007 № 333-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 03.12.2008 № 250-ФЗ, от 30.12.2008 № 309-ФЗ, от 14.03.2009 № 32-ФЗ, от 24.07.2009 № 209-ФЗ) // Российская газета. 4 мая 1995.
  13. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 16.04.2001 № 45-ФЗ, от 01.12.2007 № 310-ФЗ, от 08.05.2009 № 93-ФЗ) // Российская газета. 1994. 8 дек.
  14. Постановление Правительства РФ от декабря 2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий» //СЗ РФ, 24.12.2007. № 52. Ст. 6456.
  15. Постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «Об совершенствовании учета федерального имущества» (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 № 352) // СЗ РФ.2007. № 34. Ст. 4237.
  16. Постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «Об совершенствовании учета федерального имущества» (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 № 352) // СЗ РФ.2007. № 34. Ст. 4237.
  17. Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» ( изм. и доп. от 23 мая 1992 г., 27 января, 21 июля 1993 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 16 января 1992 г. № 3. Ст. 89.
  18. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» от 25 декабря 1998 № 8 // Вестник ВАС РФ. 1998. № 10.
  19. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 февраля 1999 г. № 4803/98  [Дело по иску о признании недействительными решения комитета  по управлению имуществом города о приватизации здания гостиницы, являющегося памятником истории и культуры,  направлено на новое рассмотрение в связи с неполным исследованием судом обстоятельств дела]  // СПС «Гарант»
    
  20. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» (с изм. и доп. от 24 июня 1992 г., 14 мая, 22 декабря 1993 г., 24 июня 1994 г.) (утратил силу) // Ведомостях съезда народных депутатов РСФСР от 27 декабря 1990 г. № 30. Ст. 416.
  21. Агафонов В.А. Институт собственности и его роль в конституционном и экологическом праве // Правовые вопросы недвижимости. 2006. № 2.
  22. Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 2004. №4.
  23. Дозорцев В. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 2005.
  24. Гражданское право: учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2009.
  25. Гражданское право России. Часть первая. Учебник / Под. ред. З.И. Цыбуленко. М., 2010.
  26. Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и дифференциация. СПБ., 2006.
  27. Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. 2004. № 5.
  28. Земельное право / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010.
  29. Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009.
  30. Крассов О.И. Земельное право. М., 2010. С. 121.
  31. Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. 2006. № 2.
  32. Лаптев В.В. Предпринимательское право. М., 2007.
  33. Новицкий И.Б. Основы римского гражданского права. М., 2010.
  34. Пятков Д.В. Отдельные аспекты передачи объектов недвижимости в муниципальную собственность // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. — М.; Фонд «Правовая поддержка», 2004. № 1 (9). С. 50-53.
  35. Сосна С.А. Государственная собственность: есть ли предел приватизации (взгляд юриста) // Государство и право. 2004. № 12.
  36. Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2006. № 8.
  37. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 2010.
  38. Шкредов В.П. Земельная собственность. М., 2008.
  39. Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации. Белгород, 2009.
<

Комментирование закрыто.

WordPress: 25.86MB | MySQL:120 | 1,720sec