Электронное правительство » Буквы.Ру Научно-популярный портал<script async custom-element="amp-auto-ads" src="https://cdn.ampproject.org/v0/amp-auto-ads-0.1.js"> </script>

Электронное правительство

<

091913 0136 1 Электронное правительство

.1 Нормативно-правовое регулирование электронного правительства

Правовую основу регулирования информационного обмена между государством и гражданами составляет Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные акты Российской Федерации, а также международные документы, регламентирующие вопросы использования информационных технологий в деятельности органов государственной власти[1].

Статья 24 Конституции РФ в пункте 2 определяет, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы». Также в статье 29 пункт 4 закреплено право граждан «свободно искать, получать, передавать… информацию любым законным способом» [1].

Главным стимулом для начала разработки национальных нормативно-правовых документов, отвечающих объективным общемировым тенденциям развития информационного общества, стало участие России в работе саммита «Большой восьмерки» в 2000 году, результатом которого было подписание «Окинавской хартии глобального информационного общества» [48].

091913 0136 2 Электронное правительствоСтраны-лидеры взяли на себя обязательства по ликвидации международного разрыва в области информации и знаний, по формированию политического, нормативного и сетевого обеспечения использования информационных технологий в области развития. Эти идеи получили дальнейшее развитие в других международных документах, в том числе Декларации принципов построения информационного общества, Плана действий, Тунисского обязательства, которые были приняты на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам развития информационного общества (Женева, 2003; Тунис, 2005) [50].

В январе 2002 была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002 – 2010 гг.» (постановление Правительства РФ от 28 января 2002 года №65). Первоначальная редакция предусматривала очень широкий набор целей и задач — от создания условия для развития демократии (равноправное вхождение граждан России в глобальное информационное общество), до формирования условий, необходимых для широкого использования в России механизмов электронной торговли[11].

В качестве важной задачи ставилось повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами на основе использования ИКТ.

Важным нормативным правовым актом в сфере регулирования процессов внедрения информационных технологий в деятельность государственных органов является Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 98 (с изменениями от 26 ноября 2008 года) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (далее Постановление № 98) [13].

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 98 предписывает федеральным органам исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов (согласно Перечню, утвержденному этим Постановлением), а также регулярного размещения этих информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет [13].

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 98 определило своей задачей ответить на вопрос, как именно должны быть организованы информационные ресурсы органов государственной власти в сети Интернет и какая информация об их деятельности в обязательном порядке должна была быть доведена до граждан[13].

Перечень, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 года № 98, детально закрепляет те сведения, которые должны быть размещены на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти. В отношении исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Постановление № 98 носит лишь рекомендательный характер. Несмотря на это, в большинстве регионов приняты собственные нормативные правовые акты, определяющие перечень публикуемой информации на официальных сайтах региональных органов исполнительной власти, а также порядок ведения этих официальных представительств в сети Интернет [33] .

Дальнейшее развитие представлений об электронном правительстве в России связано с актуализацией задачи постановки приоритетов при реализации программ, нацеленных на совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ. Недостатки целеполагания и требования обеспечения межведомственного взаимодействия вызвали острую необходимость определения приоритетов на государственном уровне. Существенной проблемой являлась традиционная оторванность программ информатизации от целей и задач государственного управления. В 2005 – 2006 гг. задачи развития электронного правительства были обозначены в качестве одного из компонентов административной реформы.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 года № 1244-р (в редакции с учетом изменений, внесенных Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2005 года № 1068-р и Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2006 № 1599-р) была одобрена Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года [21] (далее Концепция).

Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года определяет приоритет обеспечения информационной открытости деятельности федеральных органов государственной власти, доступности соответствующей информации для граждан и организаций, а также создание механизмов общественного контроля их деятельности. Повышение информационной открытости по замыслу Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года должно обеспечиваться путем создания:

а) общегосударственных информационных ресурсов, а также информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности федеральных органов государственной власти, с предоставлением доступа к ним граждан и организаций, в том числе через сеть Интернет;

б) единой системы навигации в сети Интернет по общегосударственным информационным ресурсам, а также информационным ресурсам федеральных органов государственной власти;

в) инфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности федеральных органов государственной власти и государственным информационным ресурсам;

г) систем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения;

д) системы публикации и распространения сведений о деятельности федеральных органов государственной власти;

е) системы подтверждения передачи информации в электронном виде, ее подлинности, а также любых действий по ее изменению в процессе межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти с населением и организациями;

ж) механизмов обучения граждан правовой грамоте и возможностей использования информационных технологий при взаимодействии с федеральными органами государственной власти [21].

В Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года указывается на необходимость принятия федерального закона о праве на информацию, в котором следует определить понятие «официальная информация», с указанием перечня информации, которая должна предоставляться федеральными органами государственной власти открыто, уточнить правовой статус производителей и держателей (обладателей) официальной информации, определить их обязанности по организации хранения официальной информации и доступа к ней. По отношению к официальной информации положения закона должны следовать презумпции открытости информации, устанавливающей, что разрешен доступ к любой информации, кроме той, доступ к которой ограничен федеральными законами. Кроме того, Концепцией предлагается установить обязанность федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению доступа к информации об их деятельности. Реализацией данных положений Концепции стал проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [9] .

17 июля 2006 года Правительством Российской Федерации издано Распоряжение № 1024-р «Об одобрении Концепции региональной информатизации до 2010 года» [20] (далее Концепция региональной информатизации).

Концепция региональной информатизации устанавливает одной из
основных целей региональной информатизации — обеспечение доступа
населения и организаций к информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также создание условий для развития    информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, отвечающей современным требованиям и обеспечивающей потребности населения в информации[20].

Для успешной реализации Концепции региональной информатизации в области обеспечения прав граждан на доступ к информации о деятельности региональных органов власти, необходима выработка единого подхода, предъявляемого к их информационным ресурсам [20].

Важным этапом на пути становления нормативно-правовой базы электронного правительства в России является принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», работа над проектом которого началась в Минэкономразвития России еще в 2002 году[9].

На необходимость принятия подобного закона неоднократно указывалось бывшим Президентом РФ В.В. Путиным (а ныне премьером-министром), в частности — в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год. В Послании Президент РФ говорил о том, что «мы прежде всего, должны обеспечить право граждан на объективную информацию. Это важнейший политический вопрос, и он прямо связан с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости». В этой связи определенные надежды бывший Президент РФ возлагал на обсуждавшийся законопроект об информационной открытости государственных органов, который «…позволит гражданам получать больше объективной информации о деятельности государственного аппарата, поможет им защитить свои интересы» [23].

Однако, Федеральный закон РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее Федеральный закон РФ «Об обеспечении доступа к информации») был принят Государственной Думой РФ лишь 21 января 2009 года, одобрен Советом Федерации РФ 28 января 2009 г. и вступил в силу 1 января 2010 года [9].

В отличие от Постановления Правительства РФ от 12 февраля 2003 года №98, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации» призван регулировать правоотношения в сфере информационного обеспечения граждан со стороны не только федеральных органов исполнительной власти, но и законодательной и судебной ветвей государственной власти, а также органов местного самоуправления.

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации» [9] закладывает общие принципы информационного законодательства и должен был приниматься в первую очередь. В частности, закон только упоминает в пункте 4 статьи 14 , что «перечень информации о деятельности судов в Российской Федерации и особенности размещения судебных актов устанавливаются Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Однако, Федеральный закон № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» был принят Государственной Думой ранее Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации», еще 22 декабря 2008 года [8].

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» № 262-ФЗ от 22 декабря 2008 г. вступил в силу с 1 июля 2010 года. Согласно этому закону, запрос СМИ о деятельности судов должен быть рассмотрен в 30-дневный срок. Суды, за исключением районных и гарнизонных военных судов, могут определять в своих аппаратах структурные подразделения по взаимодействию с редакциями СМИ. В то же время споры, связанные с освещением в СМИ деятельности судов, разрешаются судом в установленном законом порядке или могут разрешаться во внесудебном порядке. Причем решения должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в установленном порядке [8].

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» № 262-ФЗ от 22 декабря 2008 г. особо оговаривает способы доступа к информации, в том числе присутствие граждан, представителей юридических лиц в открытом судебном заседании, обнародование информации о деятельности судов в СМИ, а также размещение ее в помещениях судов и Интернете, ознакомление пользователей с информацией, находящейся в архивах [38].

Значительное внимание уделяется размещению информации о деятельности судов в сети Интернет. Эта информация включает в себя судебные акты, порядок размещения которых должен отвечать установленным в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» требованиям; сведения о прохождении дел в суде и о порядке обжалования судебных актов; данные судебной статистики; общие сведения о судах, Судебном департаменте при Верховном суде РФ и его органах, органах судейского сообщества; иные данные о деятельности судов, необходимые для реализации прав и законных интересов пользователей этой информацией [40].

Возвращаясь к Федеральному закону «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» № 262-ФЗ от 22 декабря 2008 г., следует отметить, что основными целями, закрепленными в законе являются: обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [9].

Принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления означает презумпцию открытости такой информации, за исключением той, которая Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» № 262-ФЗ от 22 декабря 2008 г. отнесена к категории ограниченного доступа (государственная тайна или конфиденциальная информация). Указанный выше закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности. Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и общедоступность информации, ее достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права на доступ к информации [9].

Так, в соответствии со статьей 23 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» № 262-ФЗ от 22 декабря 2008 г. существует механизм защиты права на доступ к информации государственных органов» и органов местного самоуправления, в частности определено, что «решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд». Далее закон говорит о том, что «если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.» [8]

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации» определяет способы доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Принятие закона призвано обеспечить реализацию конституционного права граждан на получение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и об их решениях, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, на информационную открытость государственных органов, на информирование общества о подготовленных решениях и учет мнения общества, а также на общественный контроль над решениями государственных органов. Таким образом, реализация положений названого закона на практике должна способствовать решению проблемы информационной открытости государственных органов [8].

Постановлением Правительства Российской Федерации №679 в ноябре 2005 года был утвержден «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», (с изменениями от 29 ноября 2007 г. и 4 мая 2008 г.), которым устанавливаются общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, а также существенное внимание уделено публикации на официальных сайтах органов государственной власти информации об административных регламентах и проведению независимой экспертизы планируемых государственных услуг [14].

Важной задачей в рамках проведения административной реформы является создание Многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), которые призваны обеспечить непосредственное очное взаимодействие заявителей с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении соответствующих государственных и муниципальных услуг [25].

В положении оговаривается, что создание МФЦ не должно приводить к увеличению сроков предоставления государственных и муниципальных услуг, а также к снижению их качества, комфортности и доступности. Основная цель МФЦ – это упрощение и сокращение сроков процедур получения гражданами и юридическими лицами массовых общественно значимых государственных и муниципальных услуг.

При этом необходимо иметь ввиду, что решение задачи перехода к дистанционному предоставлению государственных услуг на электронном портале, возможен при решении трех основных ключевых проблем:

а) обеспечение информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с использованием общероссийского государственного информационного центра;

б) обеспечение юридически значимого взаимодействия граждан и организаций с порталом государственных услуг. Возможность использования электронной цифровой подписи на данный момент уже реализована, например, при предоставлении услуг по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

в) требуется решение проблемы электронных платежных систем при оплате государственных услуг. К настоящему моменту не разработаны правовые механизмы, позволяющие легитимно осуществлять платежи в бюджетную систему с использованием электронных платежных систем для оплаты государственных услуг [25].

В августе 2006 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее Федеральный Закон «Об информации»). Согласно статье 3 данного закона правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на принципах установления ограничений доступа к информации только федеральными законами, а также открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами [4].

Федеральный Закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г. вводит положения (часть 4 статьи 8), согласно которым не может быть ограничен доступ к информации к «нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды»; а также к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну», то есть, в силу общественной значимости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления законодателем предусмотрены вышеуказанные гарантии доступа заинтересованных лиц к такой информации. Доступ к этим ресурсам должен быть открытым (за исключением сведений, подпадающих под понятия «государственная тайна» или «служебная тайна») [4].

Статья 12 Федерального закона «Об информации» № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г., предписывает государственным органам и органам местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями создать информационные системы и обеспечить доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации [4].

В 2006 году Правительство РФ постановлением от 15 августа 2006 года №502 утвердило вторую редакцию Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)», в которой ее основные положения были соотнесены с приоритетами административной реформы. Программа была скорректирована с учетом новых задач в области повышения эффективности функционирования систем государственного управления в РФ и направлена на создание электронного правительства [11].

Одной из основных задач программы являлось обеспечение
эффективного межведомственного информационного взаимодействия,
построение единой информационной вертикали государственного управления, повышение доступности государственных услуг для населения и организаций, а также уровня квалификации профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования ИКТ [11].

В программе предусматривается реализация мероприятий по 6 направлениям:

а) формирование стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственного управлении, обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем;

б) обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями на основе ИКТ;

в) внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти;

г) создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти;

д) управление реализацией мероприятий программы [11].

В новой версии программы «Электронная Россия» задача создания электронного правительства рассматривается как основная цель до 2010 года и как мощный инструмент реализации административной реформы, в частности — мероприятий по борьбе с коррупцией [11].

19 декабря 2008 года Министерство связи и массовых коммуникаций РФ направило в Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития РФ новую редакцию Федеральной целевой программы «Электронная Россия», что объясняется необходимостью внесения коррективов в связи с всемирным экономическим кризисом. В этом случае, это будет уже третья редакция программы [12].

В 2006 году Правительством России была принята «Концепция региональной информатизации до 2010 года» (распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 года №1024-р) [20]. Она определила приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере региональной информатизации в соответствии с задачами модернизации государственного управления и социально-экономического развития регионов РФ. Помимо базовых мероприятий по развитию информационно-технологической инфраструктуры в качестве приложения к Концепции были сформулированы основные принципы функциональных подсистем и элементов инфраструктуры электронного правительства региона.

Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации был принят Приказ от 19 марта 2007 года № 36 «Об утверждении перечня представляемых сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти и порядка представления их в электронном виде», которым были утверждены Перечень сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти и Порядок, представления сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти в электронном виде [18].

Перечень сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти среди прочего включает в себя сведения о сайтах федерального органа государственной власти в сети Интернет, а именно: адрес сайта в сети Интернет; год запуска действующей версии сайта; среднее количество ежедневных обращений; наличие системы публикации информации на сайте; регулярность обновления информации (ежечасно / ежедневно / еженедельно / ежемесячно /ежегодно); краткий перечень размещаемых сведений о деятельности федерального органа государственной власти; наличие механизмов авторизации и персонализации пользователей; перечень предоставляемых через сайт услуг пользователям [18].

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия госорганов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» от 25 декабря 2007 года № 931 [16], утвержден новый подход в осуществлении обмена сведениями, содержащимися в базах данных информационных систем органов власти всех уровней, на основе создания Общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ).

Предполагается, что ОГИЦ позволит федеральным и региональным органам власти, а также органам местного самоуправления при оказании ими государственных услуг использовать сведения-всех информационных систем. Конечной целью cоздания единой информационной системы является организация оказания государственных услуг гражданам и организациям через единый портал государственных услуг.

В 2008 году на высшем государственном уровне была утверждена «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» (утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212) [10].

1 Руководствуясь стремлением создать новую форму организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающую за счет широкого применения ИКТ качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов 6 мая 2008 года распоряжением Правительства РФ №632-р была одобрена «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года». Основная идея Концепции — объединить все инструменты межведомственного взаимодействия, закрепленные в ФЦП «Электронная Россия», с задачами информатизации органов государственной власти. Концепция имеет четкую социальную направленность. Ее реализация позволит обеспечить новый уровень предоставления в электронном виде государственных услуг для граждан России [16].

Согласно Концепции [16], к 2010 году все федеральные и региональные органы власти должны были иметь центры телефонного обслуживания населения, интернет-сайты, соответствующие единым требованиям, а также системы управления по результатам. Кроме того, к 2010 году [16] должен был быть обеспечен полный перевод в электронный вид 10 наиболее значимых государственных услуг, например, заполнение бланков на оформление персональных документов (паспортов, водительских удостоверений), различных детских пособий, заполнение квитанций на оплату штрафов за нарушение ПДД. В концепции также предлагаются пути создания межведомственного электронного взаимодействия. Планируется развертывание защищенной системы межведомственного электронного документооборота.

Стратегия – ориентирована на повышение качества жизни населения, формирование открытого общества и создание условий для дальнейшего развития демократических процессов в России. В результате реализации Стратегии ожидается, что доступ к открытым государственным информационным ресурсам, размещаемым в системе – Интернет, получат не менее 80% населенных пунктов; число точек общественного доступа к системе Интернет составит не мене 4 на 10 тысяч населения.

Таким образом, деятельность по созданию электронного правительства в России обычно связывают с ФЦП «Электронная Россия (2002-2010гг.)». Однако первоначальная редакция этой программы не была увязана с приоритетами административной реформы, что существенно затрудняло процесс внедрения электронных услуг в деятельность органов власти[ 16].

Законодательная и организационно-нормативная база для развития электронного правительства начала формироваться с принятием концепции административной реформы (октябрь 2005 г.) и принятием новой редакции ФЦП «Электронная Россия» Учитывая, что принятые документы имеют статус стратегий, нормативная база находится в начале развития. Законодательство начинает развиваться не только, вширь, сколько более глубоко, затрагивает отдельные проблемы информатизации, электронизации общества. Даже уже принятые законы показывают, какие еще участки отношений в информационной сфере требуют дальнейшего правового внимания
[36].

Необходимость реализации электронного правительства отражена и в Стратегии развития информационного общества в России, которая была подписана предыдущим Президентом В.В.Путиным в начале 2008 года [10].

20 октября 2010 года было принято Распоряжение Правительства РФ «О  государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 —  2020  годы)», которое определило цели формирования информационного общества в Российской Федерации получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий, радикального повышения эффективности  государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе [22].

Достижение поставленной цели предусматривается решением следующих задач:

повышение качества жизни граждан и улучшение условий развития бизнеса в информационном обществе, в том числе:

развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с  использованием информационных и телекоммуникационных технологий;

перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид;

развитие инфраструктуры доступа к сервисам электронного государства;

повышение открытости деятельности органов государственной власти;

создание и развитие электронных сервисов в области здравоохранения;

создание и развитие электронных сервисов в области жилищно-коммунального хозяйства;

создание и развитие электронных сервисов в области образования и науки;

создание и развитие электронных сервисов в области культуры и спорта [22].

Построение электронного правительства и повышение эффективности государственного управления, в том числе:

формирование единого пространства юридически значимого электронного взаимодействия;

создание и развитие государственных межведомственных информационных систем, предназначенных для принятия решений в реальном времени;

создание справочников и классификаторов, используемых в государственных (муниципальных) информационных системах;

повышение эффективности внедрения информационных и телекоммуникационных технологий на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

создание инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации;

развитие системы учета результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполненных в рамках государственного заказа;

обеспечение перевода в электронный вид государственной учетной деятельности;

создание и развитие специальных информационных и информационно-технологических систем обеспечения деятельности органов государственной власти, в том числе защищенного сегмента сети Интернет и системы межведомственного электронного документооборота [22].

Одним из факторов, негативно влияющих на уровень распространения информационных технологий и развитие информационного общества в России, является недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации. Так, сохраняется высокий уровень различия в использовании информационных технологий в домашних хозяйствах регионов. В рейтинговой оценке российских регионов по их готовности к информационному обществу индекс лидера в 22 раза превышает показатель региона-аутсайдера. Остаются проблемы организации широкополосного доступа для конечных пользователей. На конец 2008 года только около 21,5 процента всех российских домашних хозяйств (11,4 млн. домашних хозяйств) имели широкополосный доступ в сеть Интернет, а средняя скорость доступа в регионах варьировалась от 128 Кбит/с до 1 Мбит/с, что существенно ниже, чем в Москве (7,5 Мбит/с) и Санкт-Петербурге (6 Мбит/с). В каждом втором регионе России удельный вес организаций, использующих широкополосный доступ, не превышает 27 %. Даже лидер по этому показателю (г. Москва) на 8 процентных пунктов отстает от уровня использования широкополосного доступа в странах Европейского союза. Для ускоренного развития в Российской Федерации информационного общества необходимо обеспечить значительное снижение стоимости предоставляемых населению услуг на основе информационных технологий с одновременным повышением их качества на основе развития конкуренции между операторами связи и поставщиками оборудования.

Еще одним фактором, препятствующим ускоренному развитию в России информационного общества, является недостаточный уровень распространения в обществе базовых навыков использования информационных технологий. Это касается как населения в целом, так и государственных и муниципальных служащих. Требует корректировки и система воспроизводства кадров в сфере информационных технологий. Сегодня обучение в вузах осуществляется в основном по старым методикам. В результате из высших учебных заведений страны зачастую выходят специалисты, не владеющие современными технологиями и неспособные с их помощью повысить эффективность выполнения функций государственного и муниципального управления.

Но, несмотря на значительные усилия, предпринимаемые Правительством РФ и Государственной Думой РФ по совершенствованию законодательного процесса и созданию прочной нормативно-правовой базы по электронному правительству, действующее законодательство не лишено недостатков и требует определенной корректировки.

Во-первых, сфера электронного правительства регулируется большим количеством нормативно-правовых актов разного уровня, которые слабо увязаны между собой.

Во-вторых, в этой правовой базе чрезмерно велика доля актов подзаконного характера, а также не определено ее взаимодействие с другими отраслями права, например гражданским правом, что обусловливает ее (базы) противоречивость и фрагментарность и значительно снижает эффективность.

В-третьих, нормы, регулирующие информационное взаимодействие граждан и органов государственной власти, практически не обеспечены никакими гарантиями исполнения — ни правовыми, ни организационными, ни материально-техническими. В результате механизм реализации права граждан и организаций на доступ к информации де-факто отсутствует.

В-четвертых, правовая база информационного общества России недостаточна — она не соответствует реальным потребностям участников правоотношений, игнорирует реальные возможности «цифровых» ИКТ в обеспечении информационного взаимодействия субъектов общественной коммуникации на современном уровне.

Таким образом, электронное правительство — один из этапов формирования институтов информационного общества, формирования качественно новой социальной и экономической среды и, соответственно, нового права, обязанного отвечать на все вызовы новой среды, связанные с резким ускорением социально-политической коммуникации, возрастанием цены информации и управления, ростом числа субъектов управления, конкурирующих с официальными управленческими структурами, прежде всего с государством. Правовое обеспечение формирования системы электронного правительства в рамках административной реформы должно соответствовать времени и постоянно совершенствоваться.

 

 

1.2 Информационное обеспечение электронного правительства

Россия, как и другие страны, включена в объективный процесс формирования и развития глобального экономического и политического пространства. Именно поэтому формирование развитой информационной инфраструктуры как главного условия перехода к информационному обществу становится для нашей страны важным политическим фактором. Только так Россия сможет интегрироваться в мировое экономическое пространство как равноправный партнер, в полной мере опирающийся на конкурентоспособную высокотехнологичную экономику [54].

В современной России сложилась ситуация, когда коренные социальные трансформации совпали по времени с революционными изменениями информационно-технологической среды. Для населения это означает необходимость одновременной «двойной» адаптации: к новым социально-экономическим реалиям и к новым требованиям информационной среды [54].

Распространение технологий электронного правительства в значительной степени зависит от готовности использования интерактивных сервисов населением и бизнесом, возможностей доступа к Интернету и непосредственно связано с уровнем благосостояния граждан и социально-экономическим развитием российских регионов [54].

Обратимся к статистике готовности населения России к использованию современных ИКТ. По данным Фонда «Общественное мнение», который проводит социологические опросы «Интернет в России/Россия в Интернете» в течение нескольких последних лет, доля Интернет-пользователей России по состоянию на 2010 год составляет 32% (33,7 млн. человек) населения страны [54].

В 2002 году этот показатель равнялся, как свидетельствуют данные Левада-центра, доля активных интернет-пользователей (тех, кто выходит в сеть ежедневно или несколько раз в неделю) составляла в январе 2010 года порядка 12% населения России, причем, за восемь лет эта цифра выросла в 6 раз [54]..

Использование Интернета зависит от многих социально-демографических признаков (образование, социальное положение, пол, место жительства и другое), главным из которых является возраст. Молодые люди пользуются интернетом почти в 14 раз чаще, чем пожилые (в возрастной группе 18 – 24 лет пользователей порядка 69%, в группе старше 55 лет — около 5%). Образование тоже играет полярности значений, как в первом случае: люди с высшим образованием пользуются интернетом приблизительно в 3 раза чаще, чем люди с образованием ниже среднего. Серьезный разрыв наблюдается между населением городов и сел, здесь соотношение пользователей 2:1, в то время разрыва между столицей и городами разной величины практически не наблюдается. Конечная цель – 100% доступ населения к информационно-коммуникационным технологиям и государственным информационным ресурсам [11].

С целью стимулирования массового использования Интернет-технологий гражданам России были предложены следующие меры государственной поддержки в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия» и ПНП «Образование»:

а) обеспечение доступа в Интернет всех образовательных учреждений;

б) обеспечение доступа в Интернет в общественных местах (библиотеки, приемные местных органов самоуправления);

в) создание новых общественных точек доступа к сети;

г) субсидирование создания широкополосного – доступа в удаленных районах, где экономически не выгодно разворачивание таких сетей [11].

С начала XXI века внедрение и массовое распространение ИКТ в нашей стране и, в частности, создание электронного правительства как формы организации деятельности органов государственной власти, призванной обеспечить «качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов», были возведены в ранг одного из государственных приоритетов [54].

Причем в отличие от многих других программ, так и оставшихся на уровне перспективных, но не реализованных проектов, развитие систем электронного правительства действительно идет достаточно быстрыми темпами как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако проблема состоит в том, что внедрение и использование технологий электронного правительства зачастую не дает заметного результата с точки зрения повышения функциональной способности российского государства [54].

Сущность данной проблемы, как и следовало ожидать, заключается в предельной технологизации вопросов создания систем электронного правительства, которое идет по классическому сценарию информатизации и автоматизации существующих бюрократических процедур [54].

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что негативный опыт
использования государственных услуг в электронном виде является одним из
основных факторов, тормозящих развитие электронного правительства.
Государственные структуры в первую очередь должны начать предоставление наиболее простых электронных услуг гарантировано высокого качества. Высокий уровень предоставляемых сервисов очень важен для получения положительной реакции населения на данный вид нововведений. В противном случае возможно возникновение ситуации, в которой государство потратит несколько лет и множество бюджетных средств для создания электронного портала, но население не будет им пользоваться, поскольку не доверяет качеству предоставляемых услуг из-за полученного ранее негативного опыта [54].

Россия обладает рядом уникальных конкурентных преимуществ, которые позволяют надеяться на достижение весомых результатов в области преобразования государственного сектора с помощью электронного правительства в долгосрочной перспективе. Эти преимущества заключаются в следующем:

а) высокообразованное население, которое, скорее всего, с энтузиазмом воспримет и быстро научится электронному взаимодействию с государством и онлайн-самообслуживанию, как только осознает его удобство по сравнению с традиционными личными контактами;

б) выдающаяся история научных инноваций и большое число математиков, программистов и инженеров программного и аппаратного обеспечения мирового класса, что будет способствовать развитию высокосложных систем электронного правительства;

в) сильная вертикальная интеграция и централизация власти в Москве, что может позволить России разрабатывать сверхсовременные стандартизованные решения и методологии в области электронного правительства, которые затем могут распространяться во всех 83 регионах, что приведет к значительной экономии масштаба и создаст потенциал для быстрого опережения многих других стран с более слабой вертикальной интеграцией власти;

г) значительная гибкость и разнообразие на местном и региональном уровнях, позволяющие проводить эксперименты и реализовывать успешные инновационные решения в области электронного правительства, которые затем могут быть дублированы в других частях страны;

д) обширная территория страны, включающая большое число отдаленных и малонаселенных территорий, делает использование Интернета необходимым условием эффективного управления государством и коммуникации через 10 часовых поясов;

е) наличие у центральной власти значительных финансовых ресурсов позволяет осуществлять крупные инвестиции в широкомасштабные проекты развития инфраструктуры ИКТ/электронного правительства национального значения. В частности, объем финансирования в целом по программе «Электронная Россия» в 2010 году составил $3,9 млрд. [48].

Несмотря на эти сравнительные преимущества, список политико-экономических, социокультурных, институциональных и технических проблем настолько длинен, что введение электронного правительства в России может показаться весьма долгосрочной задачей. Действительно, преодоление всех ограничений и реализация всех элементов системы электронного правительства является долгосрочным процессом. Однако этот процесс можно ускорить посредством определения политически и социально привлекательных и разумных стратегических приоритетов и разработки эффективных тактических подходов [48].

Кроме того, в краткосрочной перспективе можно многого достигнуть просто путем предоставления открытого Интернет-доступа к публичной государственной информации и бланкам документов и обеспечения простой двусторонней электронной связи между государственными органами и гражданами, хотя бы посредством электронной почты. Полная прозрачность, доступность и подотчетность государственной власти посредством использования Интернет-портала позволят значительно повысить уровень удовлетворенности и доверия граждан даже при отсутствии более сложных форм электронного правительства, таких как сложные электронные взаимодействия и транзакции. Несмотря на все ограничения, когда есть желание двигаться вперед, всегда есть способ его реализации; все остальное — всего лишь оправдания [48].

По мнению В.И. Сарафанова, в масштабах всей Российской Федерации потери времени граждан и бизнеса на общение с органами управления (транзакционные издержки) таковы, что, условно говоря, целый субъект РФ исключен из нормальной деловой и социальной жизни. По разным оценкам, каждый совершеннолетний гражданин Российской Федерации участвует примерно в пяти-десяти относительно простых, одно- или двухстадийных транзакциях (циклах общения) с властными структурами с целью получения лицензий, справок, пособий и т.д. и в одной-трех сложных (насчитывающих три-десять стадий с вовлечением территориально-распределенных органов управления) транзакциях. Это означает, что затраты времени трудоспособного населения России на рутинное «общение с властью» составляют 3-4 млрд. человеко-часов в год, т.е. 2-3% от всего рабочего времени российских граждан. Таким образом, получается, что в стране примерно 1-1,5 млн. человек полностью исключены из базы трудоспособного населения именно из-за неэффективной организации работы госаппарата [57].

По данным анализа, выполненного по заказу Министерства экономики и торговли РФ в 2008 году, 90% государственных информационных систем в России — это ведомственные системы, 5% — межведомственные и 5% — общефедеральные. В результате, система информационного управления, которая сложилась в России, характеризуется дублированием разобщенных информационных ресурсов. «Так в Министерстве налогов и сборов ведутся государственные реестры юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и в Госкомстате есть регистр юридических лиц. Подобным образом различные реестры физических лиц одновременно формируются службами ЗАГС, паспортными столами МВД, Министерством труда и социальной защиты, Министерством здравоохранения и налоговым ведомством. При этом ни один из существующих реестров (как физических, так и юридических лиц) не является исчерпывающим — даже в базах данных системы медицинского страхования, слывущих самыми полными, отсутствуют сведения едва ли не о 10 млн. человек, если сравнивать с данными последней переписи населения», — пишет журнал «Эксперт». Между тем все перечисленные ведомства могли бы использовать единую и максимально полную базу данных (или шире — бэк-офис), если бы таковая существовала [55].

Разобщенность ведомственных информационных систем влечет за собой их материально-технологическую разобщенность, поскольку не ставится задача достижения единообразия оборудования и программногообеспечения, а в результате — несовместимость систем, и это является еще одним фактором снижения эффективности государственного управления. В России отсутствует общефедеральная сеть передачи данных, которая могла бы служить защитной средой для межведомственного информационного обмена. В этих условиях зажиточные ведомства обзаводятся собственными распределенными сетями — такая сеть есть, в частности, у Центрального банка и Пенсионного фонда РФ. Организация межведомственного взаимодействия требует построения специальной интеграционной инфраструктуры. По сути дела эта же инфраструктура необходима и для предоставления интегрированных услуг через центральные государственные порталы или порталы региональных и местных органов власти. В распоряжении государства находятся огромные массивы информации и соответствующие системы, которые занимаются их обработкой [55].

Интеграция государственных федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов позволяет существенно повысить эффективность работы государственного аппарата, сократить возможности ДЛЯ финансовых махинаций, нарушения законов, уклонения от уплаты налогов и т. д. Примером может служить процесс возврата государством экспортного НДС, который требует оперативного информационного обмена между ГТК России и МНС России. Актуальность этой проблемы позволила Добиться включения соответствующего проекта в федеральную целевую программу «Электронная Россия». Однако подобных прецедентов мало, хотя практически все ведомства нуждаются в оперативном обмене, а зачастую и в прямом доступе к информационным источникам друг друга [55].

В октябре 2008 года ВЦИОМ представил данные о том, как россияне относятся к голосованию через Интернет и насколько они готовы им воспользоваться. Треть россиян (34%) в целом положительно относятся к идее Интернет-голосования (из них 24% — «скорее положительно», 10% — «безусловно положительно»). Половина сограждан (48%) — негативно относятся к такому нововведению: 23% заявляют «скорее нет», 25% — «безусловно, нет». Чем выше уровень образования россиян, тем чаще они отмечают, что нужно разрешить проводить голосование через Интернет в нашей стране [55].

Учитывая недоверие большей части населения России к информационным технологиям и нежелание их использовать в повседневной жизни, государством была разработана схема постепенного внедрения механизмов электронного правительства в систему взаимоотношений с гражданами и бизнесом. Первым шагом является создание физического фронт-офиса, а именно многофункциональных центров (МФЦ). МФЦ — организация, учрежденная или уполномоченная высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации для обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в режиме «одного окна». Основная цель МФЦ заключается в упрощении и сокращении сроков процедур получения гражданами и юридическими лицами массовых общественно значимых государственных и муниципальных услуг. Цели МФЦ: упрощение процедур получения гражданами и предпринимателями государственных и муниципальных услуг за счет «единого окна», сокращение требуемых от заявителя документов, повышение комфортности получения государственных и муниципальных услуг, противодействие коррупции, ликвидация посреднических рынков, – развитие межведомственного взаимодействия [55].

В целях обеспечения удобства обращения граждан и организаций в органы государственной власти и дистанционного получения необходимой справочной информации создаются ведомственные центры обработки телефонных обращений (Call-центры). В случае обращения граждан в федеральный орган исполнительной власти запрос в центр телефонного обслуживания осуществляется по единому федеральному номеру, в случае обращения в региональные органы власти — по единому региональному номеру.

На уровне субъекта Российской Федерации предусматривается создание единого регионального центра телефонного обслуживания. Ведомственные центры обработки телефонных обращений обеспечат:

а) прием и обработку телефонных запросов организаций и граждан;

б) предоставление организациям и гражданам общей справочной информации;

в)     предоставление справочной информации о времени имеете приема граждан, телефонах ответственных за взаимодействие с гражданами сотрудников, об условиях и о порядке предоставления государственных услуг;

г) переключение на центр телефонного обслуживания другого ведомства в случае, если содержание обращения относится к сфере его компетенции;

д) информирование заявителей об их правах и о порядке обжалования действий (бездействия) должностных лиц;

е предоставление заявителям информации о статусе и результатах оказания им государственной услуги [55].

В целях обеспечения комплексной справочной поддержки граждан по вопросам взаимодействия с государственными органами предполагается создать единую информационно-справочную систему. Её основой станет единый реестр государственных услуг, предоставляемых организациям и гражданам, включающий информацию об условиях их получения, а также общий справочник общественных приемных, центров приема и обслуживания граждан государственными органами с указанием телефонов, времени приема и ответственных должностных лиц и порядка обжалования действий (бездействий) сотрудников государственных органов при выполнении ими обязанностей по предоставлению государственных услуг [55].

Система включает в себя единый федеральный интернет-портал государственных услуг (портал ГУ). Он обеспечивает виртуальный доступ организаций и граждан к реестру государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти, предоставляет организациям и гражданам единый интерфейс доступа к информации государственных органов и получению государственных услуг с возможностью перехода на сайт в сети Интернет органа, ответственного за предоставление конкретной государственной услуги, или на единый интернет-портал (региональный портал государственных услуг) государственных органов субъектов Российской Федерации.

В интернет-порталах государственных услуг содержится также информация, необходимая для оплаты гражданами государственных услуг при их получении, в случаях, когда государственная услуга оказывается на возмездной основе, в том числе посредством сети Интернет, а также информация о способах оплаты. В случае регистрации пользователя и предоставления им дополнительных данных (возраст, род занятий и др.), интернет-портал государственных услуг информирует его о ходе оказания конкретной государственной услуги.

Таким образом, комплексную систему предоставления государственных услуг можно представить в двух плоскостях — физической и виртуальной (IT): традиционный доступ к государственным услугам обеспечивает многофункциональный центр (МФЦ), а электронный доступ — Общероссийский государственный информационный портал (ОГИЦ) (рисунок 1).

Общероссийский государственный информационный портал РФ (www.ogic.ru) разработан Министерством связи и массовых коммуникаций РФ. Он предлагает информацию для трех категорий граждан: население, организации, органы государственной власти. ОГИЦ для населения и организаций:

– предоставляет возможность поиска именно тех государственных услуг, которые оказываются в интересах населения и организаций;

091913 0136 3 Электронное правительство

– обеспечивает предоставление государственных — услуг в электронном виде;

– информирует о законодательной базе формирования государственных услуг, о новостях и анонсах в сфере информационных технологий и государственных услуг.

– ОГИЦ обеспечивает сервис оплаты государственных услуг с использованием системы мобильных платежей [15].

ОГИЦ для органов государственной власти обеспечивает межведомственный информационный обмен органов государственной власти (при наличии согласованных регламентов), включая гарантированную доставку сообщений, а также защищенную электронную почту.

В настоящее время ОГИЦ при дистанционном предоставлении государственных услуг, дает возможность населению и организациям заполнить формы необходимых заявлений при обращении в органы исполнительной власти для получения государственных услуг (стадия подготовки реализации услуг), а также дает возможность получить информацию о предоставлении определенных видов услуг. В дальнейшем благодаря совершенствованию нормативно-правовой базы функционал, ресурсы и сервисы ОГИЦ будут пополняться.

Предполагалось, что органы государственной власти будут оказывать государственные услуги уже с 1 января 2009, однако это предположение оправдалось лишь отчасти. Большинство услуг сопровождается предупреждением о «невозможности предоставления полностью в электронном виде в связи с отсутствием надлежащей нормативно-правовой базы».

Таким образом, можно констатировать, что в России пройден первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. Создана экспериментальная сеть Многофункциональных центров, оказывающих услуги в режиме «одного окна». Развиваются возможности интернет-порталов. Однако пока еще нет оснований утверждать, что существующие элементы электронного правительства могут оказывать существенное воздействие на функционирование властных структур и что информационные технологии обеспечивают эффективное взаимодействие власти, населения и бизнеса.

В настоящее время Интернет-порталы находятся в центре государственных стратегий внедрения электронного правительства, а являясь, пожалуй, наиболее современным и перспективным инструментом информационного обмена между обществом и властью. Технические возможности сети Интернет сделали официальные сайты самым эффективным средством для реализации взаимодействия государственных органов с населением, наиболее оптимальным, быстрым и самым экономичным способом распространения информации о деятельности власти и доведения официальной точки зрения государства по социально значимым вопросам до сведения общественности [53].

Более того, благодаря постоянному совершенствованию и усложнению
информационно-коммуникативных технологий, функциональность Интернет-портала все время повышается.

Рассмотрим основные этапы развития Интернет-порталов органов государственной власти.

Этап 1 – информационный. На первом этапе создается относительно простой веб-сайт, который еще называют виртуальной визитной карточкой. Он содержит статичную информацию об организации, которая обновляется по мере изменения указанных данных. В некоторых случаях указывается также адрес электронной почты, чтобы пользователи могли запрашивать более подробную информацию [53].

Этап 2 — однонаправленное взаимодействие. Главное преимущество второго этапа — это наличие шаблонов документов или электронных бланков, которые можно загрузить с сайта и заполнить при помощи текстового редактора на персональном компьютере [53].

Этап 3 — двунаправленное взаимодействие. Уровень сложности организации Интеренет-портала на третьем этапе значительно выше. Интернет-пользователи могут не только получить всю необходимую информацию об органе власти и загрузить электронные бланки документов, но они могут, заполнив эти документы в интерактивном режиме, отправить их обратно в электронном виде и получить подтверждение от соответствующего органа государственной власти о получении сведений [53].

Данный этап осложняется необходимостью обеспечения защиты передаваемых данных от утечки и искажения в процессе передачи, что в условиях увеличивающейся кибер-преступности нередко становится серьезной проблемой [53].

Этап 4 — этап выполнения транзакций. На четвертом этапе, когда посредством Интернета населению могут оказываться государственные услуги, Интернет-портал превращается в полноценный виртуальный фронт-офис, который характеризуется сложными и тесными связями непосредственно с бэк-офисом и оказывает населению государственные услуги в режиме он-лайн. Благодаря интеграции электронной системы платежей с бэк-офисными приложениями посредством интернет-портала физические и юридические лица могут получать полный спектр государственных услуг, не отходя от персонального компьютера [53].

Типичное взаимодействие населения и органов государственной власти, связанное с предоставлением услуг посредством Интернет-портала, обычно включает в себя 10 основных шагов:

– идентификация учреждения, ответственного за предоставление данной услуги,

– понимание требований, обеспечивающих право на получение данной услуги,

– понимание процедуры и идентификация каналов для представления запроса и получения ответа,

– получение форм для представления запроса,

– заполнение форм и представление их в соответствующее учреждение,

– получение подтверждения (получения запроса),

– проверка статуса запроса,

–приемка и подтверждение получения услуги,

– оплата услуги,

–прием сигналов обратной связи или запрос дополнительной информации о предоставляемой/предоставленной услуге [53].

Реализация общедоступных услуг в интерактивном режиме подразумевает обеспечение возможности выполнения всех этих 10 шагов в электронном формате на соответствующем Интернет-портале. По мнению аналитиков компании «Government Insights», которая исследует влияние информационных технологий на общество, отдельные шаги в рамках процедуры предоставления/получения государственных услуг с группировкой по этапам интерактивного предоставления/получения услуг можно представить следующим образом (рисунок 2).

Этап 1– информационный

Этап 2– однонаправленное взаимодействие

Этап 3– двунаправленное взаимодействие

Этап 4– выполнение транзакций

1 Идентификация учреждения ответственного за предоставление данной услуги
2 Понимание требований, обеспечивающих право на получение данной услуги
3 Уяснение процедуры и идентификация каналов для представления запроса и получения ответа
4 Получение форм (бланков) для представления запроса
5 Заполнение форм (бланков) и представление их в соответствующее учреждение
6 Получение подтверждения (получение запроса)
7 Проверка статуса запроса
8 Приемка и подтверждение получения услуги
9 Оплата услуги
10 Прием сигналов в обратной связи или запрос дополнительной информации о предоставляемой/предоставленной услуги

Рисунок 2 – Процедуры предоставления/получения государственных услуг с группировкой по этапам интерактивного предоставления/получения услуг населением

То требования к органам государственной власти в полной мере соответствуют предложенному подходу. Органы государственной власти посредством Интернет-порталов должны обеспечить: оперативное размещение информации, связанной с деятельностью ведомства, его организационной структурой, адресно-справочной информации, нормативных правовых актов, регулирующих деятельность данного государственного органа, информации о реализуемых ведомством программах и проектах, а также сведений о целевых и фактических показателях результативности его деятельности; оперативный доступ к открытой информации, содержащейся ведомственных информационных системах; публикацию сведений о предоставляемых государственных услугах и условиях их получения, включая регламенты их предоставления, бланки форм, анкет и заявок, справочных и методических рекомендаций по их заполнению и сдаче, разъяснений для неподготовленных категорий граждан; организацию интерактивного взаимодействия с гражданами в рамках предоставления государственных услуг; обеспечение обратной связи и обработку обращений граждан.

Причем, принцип социальной ориентации по-прежнему является приоритетом при создании и развитии Интернет-портала органов государственной власти.

Современный подход, как упоминается выше, предполагает ориентацию на социум: прежде всего, граждан и организации. В рамках подхода разработано ряд моделей. Одна их них предполагает структурирование информации в соответствии с интересами различных социальных групп: молодежь, пенсионеры, туристы и т.д. Другая модель предполагает создание двух крупных государственных сайтов — один для физических лиц, второй — для юридических. Причем, считается, что наиболее эффективный способ организации информации на сайте — по аналогии с жизненным циклом человек (рождение,    достижение школьного/ студенческого возраста, выход на работу, выезд за границу, брак, выход на пенсию и т. д.). Как правило, на всех этапах жизни гражданин нуждается в тех или иных услугах Схема возможных услуг представлена на следующей схеме (рисунок 3).

091913 0136 4 Электронное правительство

В последнее три года, вместе с созданием Интернет-представительств различных министерств и ведомств шел процесс их технологического совершенствования: на смену созданным «на скорую руку» малофункциональным страницам постепенно приходят полноправные Интернет-порталы, способные предоставить пользователям не только актуальную и подробную информацию, но и множество полезных и удобных сервисов [39].

Информационная составляющая сайтов федеральных органов государственной власти находится на достаточно высоком уровне: именно этому направлению развития электронного правительства уделялось основное внимание с момента их создания. Тем не менее, некоторые ведомства подходят к вопросу размещения информации на сайтах формально [39]

Исследование, проведенное в марте 2010 года, показало, что общая информация о сайте подробно представлена на 52% ресурсов, что почти в 3 раза превышает показатели 2006 года (19%). На 14% уменьшилось количество ресурсов, на которых общая информация отсутствовала (16% в марте 2010 года против 30% в декабре 2005 года) [39].

В 2010 продолжилась тенденция все более оперативного и полного размещения на сайтах органов государственной власти нормативных документов, регулирующих деятельность ведомства и изданных самим ведомством. Однако, несмотря на то, что количество сайтов, на которых нормативные документы представлены в полном объеме, за последний год увеличилось с 74% до 83%, 2 % ведомств по-прежнему не выложили на своих Интернет-ресурсах ни одного нормативного документа [39].

Приближается к половине (42%) количество интернет-порталов, которые имеют англоязычную версию. Следует отметить, что ключевые министерства, деятельность которых связана с взаимодействием с другими государствами и зарубежными организациями (например, МИД РФ) предоставляют версии своих сайтов на нескольких языках [39].

Бланки типовых документов и примеры их заполнения обнаружены только у 22% сайтов государственных органов исполнительной власти федерального уровня.

Постепенно увеличивается число государственных ведомств, разместивших на своих информационных ресурсах справочную информацию для граждан о порядке подачи запросов и обращений. В декабре 2010 года этот показатель достиг 48%, что свидетельствует о переходе органов власти к электронному взаимодействию с россиянами [39].

Возможность отправить электронные формы документов вместо бумажных носителей предлагают 18% Интернет-порталов. В данной области лидирующие позиции уже на протяжении нескольких лет занимают Федеральная налоговая служба РФ и Федеральная таможенная служба РФ, предоставляющие возможность подачи декларации в электронном виде [39].

По результатам анализа сайтов, был составлен рейтинг органов государственной власти. В число показателей были включены: информация о центральном аппарате, территориальных органах и ведомственных организациях с указанием ФИО ключевых сотрудников и их контактной информации; информация о первом лице и его заместителях, включая фотографию, краткую биографию, контактную информацию и сведения о часах приема посетителей; контактная информация ведомства с указанием адреса, телефона, дополнительных реквизитов, схемы проезда и контактная информация пресс-службы; статистическая и аналитическая информация о состоянии дел в отрасли; интерактивное взаимодействие ведомств с гражданами: получении запросов в электронном виде, публикация на сайте ответов на наиболее популярные вопросы; предоставление электронных государственных услуг [39].

Таким образом, первая десятка федеральных органов государственной власти, сайты которых занимают лидирующие позиции по показателям информативности, интерактивности и открытости, выглядит следующим образом (таблица 1).

Необходимо отметить следующий факт: несмотря на недостаточную представленность некоторых групп сведений, качество размещаемой информации (то есть, ее полнота, актуальность и доступность) достаточно высокое. Это свидетельствует об ответственном отношении региональных органов исполнительной власти к данным, публикуемым ими на своих виртуальных представительствах [39].

Таблица 1 – Сайты органов государственной власти Российской Федерации [66]

Позиция в рейтинге

Электронный доступ

Название органа государственной власти

Итоговый индекс

1.

www.nalog.ru

Федеральная налоговая служба

21,3

2.

www.minprom.gov.ru

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (ранее Минпромэнерго России)

21,0

3.

www.customs.ru

Федеральная таможенная служба (ФТС)

20,2

4.

www.minsvyaz.m

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (ранее Мининформсвязи России)

20,1


www.economy.gov.ru

Министерство экономического развития РФ (ранее Минэкономразвития и торговли России)

20,1

5.

www.kadastr.ru

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость)

20,0

6.

www.mchs.gov.ru

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС)

19,3

7.

www.rusarchives.ru

Федеральное архивное агентство (Росархив)

18,7


www.mnr.gov.ra

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (ранее МПР России)

18,7

8.

www.rosavtodor.ru

Федеральное дорожное агентство (Росавтодор)

18,5

9.

www.fms.gov.ru

Федеральная миграционная служба (ФМС России)

17,6

10.

www.mid.ru

Министерство иностранных дел (МИД)

17,5

Исследование показало, что наиболее представленными блоками являются: общая информация об исполнительном органе государственной власти, законодательство и нормотворческая деятельность исполнительного органа государственной власти, сведения о деятельности исполнительного органа государственной власти в сфере своей основной компетенции, информация о конкурсах, аукционах и запросах котировок, кадровое обеспечение исполнительного органа государственной власти, общая информация о субъекте.

Наименьшее освещение получили сведения о структуре, об информационных системах, о порядке деятельности госоргана по обеспечению прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, большинстве виртуальных представительств можно найти достаточное количество сведений по различным вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как то: информацию о деятельности госоргана в социально-экономической сфере, в финансовой сфере, сфере науки и культуры, в сфере здравоохранения, в сфере образования, в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций. Наименьшее освещение получает деятельность госоргана в сфере экологии [66].

Еще одним видом деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является осуществление разрешительных и властных действий (регистрация, лицензирование, аттестация). Между тем перечень производимых разрешительных действий представлен на сайтах лишь 35 органов власти, а образцы форм заявлений, принимаемых к рассмотрению, публикуют лишь 54 госоргана [66].

Еще одним важным параметром оценки официальных сайтов исполнительных органов государственной власти является уровень взаимодействия ведомства с населением и организациями. Так, интерактивная возможность задать вопрос руководителю исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с сайта исполнительного органа присутствует на 64% Интернет-порталов, а обзор обращений граждан в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представлен на 45% порталов [66].

На основе полученных данных был составлен сводный рейтинг информационной открытости исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В число лидеров попали официальные Интернет-порталы следующих субъектов РФ (таблица 2).

Таблица 2 – Рейтинг официальных интернет-порталов субъектов Российской Федерации

Позиция в рейтинге

Официальный сайт

Орган власти

Коэффициент открытости, %

1

www.admhmao.ru

Правительство Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

63,13

2

www.gov.kaleria.ru

Правительство Республики Карелия

58,39

3

www.gov.spb.ru

Правительство Санкт-Петербурга

57,91

4

www.prav.tatar.ru

Кабинет Министров (правительство) Республики Татарстан

55,36

5

www.mos.ru

Правительство Москвы

54,80

6

www.gov-murman.ru

Правительство Мурманской области

52,38

7

www.lenobl.ru

Правительство Ленинградской области

50,15

8

www.sakha.gov.ru

Правительство Республики Саха (Якутия)

49,26

9

www.saratov.gov.ru

Правительство Саратовской области

49,21

10

www.admtyumen.ru

Правительство Тюменской области

48,22

Таким образом, можно утверждать, что уровень открытости и интерактивности органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне постоянно увеличивается. Все больше ведомств приходит к пониманию необходимости размещения полной и актуальной информации о своей деятельности в Интернете, что не только сокращает количество обращений граждан напрямую к государственным служащим, но и повышает уровень доверия к власти [66].

Очевидно, федеральные органы власти имеют существенные преимущества (технологические, организационные, кадровые, финансовые) по сравнению с региональными и муниципальными ведомствами. Между тем, регионы имеют возможность использовать уже готовые решения для развития своих Интернет-порталов.

Очевидным представляется также огромный потенциал Интернет-технологий, который уже в скором времени будет раскрываться органами государственной власти при переходе к осуществлению трансакций. При условии успешного завершения административной реформы, мы можем утверждать, что создание электронного правительства в Российской Федерации является достижимой целью.

1.3 Опыт электронного правительства в мире

В ходе исследования, которое ежегодно проводит компания Accenture, были изучены государственные онлайновые службы 23 стран, охватывающие такие сферы, как оборона, образование, услуги, юстиция и общественная безопасность, почтовая связь, финансы, транспорт. Исследователи оценивали информативность, интерактивность и возможность осуществления транзакций. Второй раз подряд первое место присуждено государственному порталу Канады. К 2010 году граждане этой страны получили доступ практически ко всем федеральным службам и программам. Второе место получило электронное правительство Сингапура, которое предлагает гражданам такие полезные сервисы, как регистрация рождения ребенка, поиск жилья и отправка сообщений в полицию. Электронное правительство США сохранило почетное третье место. При этом отмечается, что из запланированных 117 онлайновых государственных сервисов в Америке уже функционирует 115. Далее со значительным отрывом следуют Австралия, Дания, Великобритания, Финляндия, Гонконг, Германия, Ирландия, Нидерланды, Франция и Норвегия [64].

<

Странами, достигшими наибольших успехов в процессе перехода к электронному правительству, являются Канада, Сингапур и США. Именно на примере этих и некоторых других государств далее будут рассмотрены две основные модели разработки и реализации государственной политики в сфере электронного правительства: западная (Канада и США) и восточная (Сингапур, Южная Корея) [64].

Канада одной из первых в мире приступила к решению проблемы открытого доступа к информации государственных структур.

Процесс развития государственной политики Канады в сфере электронного правительства прошел первые два этапа — определение общественных проблем и целей политики, инициирование политики и разработка и легитимация, — еще в 1994 году, когда правительство выпустило документ «Проект предоставления услуг государственными органами при помощи информационных технологий». То есть к середине 90-х Канада уже прошла две цепочки взаимосвязей, с точки зрения взаимного влияния общественных проблем и действий государственных органов власти: «проблемы общества —> государство» и «государство —> политическая стратегия» [47].

Одной из основных причин, побудивших канадское правительство серьезно взяться за развитие информационных услуг, — большая территория страны и низкая плотность населения. Иными словами, главной целью Канады было обеспечение равных возможностей доступа к государственным и прочим услугам: образовательным, медицинским, налоговым и т.д.

Однако, к третьему этапу — мониторингу процесса выполнения государственной политики (выполнение политики), — Канада перешла не сразу. Первоначально правительство рассмотрело возможности увеличения количества соответствующих специалистов и строительства путей сообщения.

Однако, проанализировав все данные, канадское руководство пришло к выводу, что организация сетей связи потребует меньше материальных ресурсов.

Проект 1994 года предусматривал создание в масштабах всего государственного аппарата электронной информационной системы, которая должна была упростить и ускорить обслуживание населения при одновременном снижении расходов налогоплательщиков. Проект получил условное международное название «E-Government» или «электронное правительство».

Сегодня в Канаде создан мощнейший веб-портал правительства, в котором объединено до 500 интернет-страниц министерств и ведомств. И любой посетитель этого портала имеет возможность увидеть работу всей канадской власти, и не только увидеть, но и напрямую взаимодействовать с нею.

Таким образом, на сегодняшний день Канада прошла уже полный цикл развития государственной политики в области электронного правительства от определения проблем до оценки и регулирования государственной политики. Сейчас Канада является одним из мировых лидеров в области применения информационных технологий, и имеет самое развитое электронное правительство.

Как уже отмечалось, канадский правительственный портал представляет собой один из самых крупных порталов, объединяющих G2C и G2B функции. Сайт представлен на двух языках — английском и французском и наряду с разделами для граждан Канады содержит G2C и G2B разделы для граждан, не проживающих в стране постоянно.

«Канадский сайт» правительства дает «возможность канадцам иметь электронный доступ ко всей открытой государственной информации, многим услугам, в удобное для них время и в удобном месте» [47].

Руководящий принцип создания электронного правительства в Канаде: организация услуг и информации в соответствии с потребностями и ожиданиями граждан. Правительство работает над тем, чтобы электронные правительственные услуги были общедоступными, простыми в использовании и соответствовали приоритетам канадцев; не требовали больших затрат времени и денег; были качественными и всесторонними; были конфиденциальными и безопасными; отвечали потребностям населения Канады. Применительно к политической стратегии Канады в сфере формирования электронного правительства имеет смысл говорить о том, что она является практическим воплощением так называемой «демократической модели», при которой существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций при сохранении централизованного управления. Поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества. Здесь политика имеет общественный характер, так как она направлена на удовлетворение общественных потребностей, создание и распределение «общественных товаров» (оборона, безопасность, образование и др.). Кроме того, в ее разработке принимают участие различные институты гражданского общества и индивиды, а ее основным объектом воздействия являются общественные отношения и интересы. Поэтому вполне оправдано использование в данном случае термина «общественная политика». Этот подход преобладает в западных научных школах и учебной литературе, где четко проводится граница между частным и общественным (государственным) сектором, между частными и общественными интересами и потребностями [47].

Еще одним примером «демократической модели» политической стратегии государства в области формирования и функционирования электронного правительства является ситуация в США.

Обсуждение возможности и необходимости разработки проекта американского электронного правительства велось с 1998 года. Однако только 24 июня 2000 года Билл Клинтон объявил об открытии правительственного портала в течение ближайших 90 дней.

Правительственный портал «Первое правительство» открылся в сентябре 2000 года. Техническим обеспечением занимался Эрик Брюер — один из основателей и главный научный сотрудник корпорации Inktomi. На сегодняшний день портал содержит 47 миллионов страниц — сайты всех американских правительственных учреждений, как центральных, так и местных.

Сейчас официальный портал правительства США предоставляет гражданам любую общедоступную правительственную информацию. Портал имеет четкое разделение на тематики G2G, G2B и G2C (G2C — government-to-citizen, взаимодействие государственных ведомств с гражданами, G2B -government-to-business, взаимодействие государственных ведомств с коммерческими организациями, G2G — government-to-government, внутригосударственное взаимодействие) [47].

В разделе G2B выделены точки перехода на правительственные ресурсы, касающиеся ведения бизнеса в сельском хозяйстве, проблем ведения бизнеса, связанных с наличием дочерних компаний, ведения внешнеторговой и экспортной деятельности, малого бизнеса, ведения бизнеса женщинами.

Кроме ресурсов государственных организаций на портале широко представлены ресурсы по информационной поддержке среднего и малого бизнеса:

– система для поиска информации, касающейся государственных тендеров и подачи заявок;

– ресурс, посвященный поддержке установления деловых отношений между предприятиями малого и среднего бизнеса, база данных ресурса содержит информацию о более чем 195000 предприятиях;

– система поиска информации о продажах оборудования и другого имущества различными государственными службами, а также о подобных закупках со стороны государства;

–ресурс, посвященный лицензированию различных видов деятельности, содержит ссылки на сайты лицензирующих организаций в каждом из штатов;

– отдельно выделена поисковая система по различным формам бизнеса по территориальному принципу.

Необходимо отметить, что в настоящее время интерактивная составляющая портала не слишком велика, хотя и развивается постепенно — по большей части он содержит информацию о различных формальных процедурах, формы, которые требуется в ходе этих процедур заполнять, и прочие справочные и контактные данные.

Проект FirstGov.gov был инициативой очень типичной для администрации Клинтона. Джордж Буш, став президентом, дальнейшие работы целиком поддержал, объявив создание электронного правительства одним из приоритетов администрации. 6 декабря Администрация общих служб США, курирующая американское электронное правительство, объявила о своих планах редизайна и улучшения качества сервисов портала. Данную программу поддерживает и ныне действующий Президент США – Барак Обама [71].

Анализ общих принципов стратегии правительства США в области ИКТ позволяет утверждать, что, с одной стороны, правительство: заинтересовано в обеспечении больших удобств для граждан во взаимоотношениях с государственными учреждениями; принимает на себя роль лидера в электронизации экономики, в том числе в стимулировании развития электронной коммерции; реорганизует свою работу в рамках национальной инициативы по усилению контроля за своей деятельностью со стороны граждан. А с другой стороны, государственная политика в сфере электронного правительства начинает формироваться снизу при активном участии институтов гражданского общества и местных органов власти и направлена на решение проблем общенационального характера в интересах большинства социальных групп и слоев общества [71].

В настоящее время особое внимание федеральное правительство США уделяет: электронной торговле в государственном секторе, конкурсным электронным торгам на поставки товаров и услуг для удовлетворения государственных нужд; доступу населения к правительственной и административной информации; использованию смарт-карт, в том числе в федеральном правительстве; решению различного рода задач, в частности получению официальных документов через правительственные Web-сайты, оплате налогов, предоставлению статистической информации о работе государственного аппарата населению и др.; применению ИКТ в медицине и здравоохранении.

Стратегия развития e-government в США нацелена на повышение эффективности работы федерального правительства такими способами, как упрощение информационного сервиса; исключение дублирующих друг друга и избыточных уровней правительственного управления; облегчение поиска информации и получения услуг от федерального правительства для граждан, предпринимателей, правительственных и федеральных служащих; нацеленность правительственных структур на быстрое удовлетворение потребностей граждан; создание условий для претворения в жизнь других инициатив федерального правительства по повышению эффективности его деятельности. Согласно разработанной стратегии, одной из главных целей развития e-government является сокращение масштабов, а в идеале и полное искоренение дублирования одних и тех же функций в разных правительственных агентствах для того, чтобы облегчить гражданам доступ к ним и сократить расходы на содержание избыточных служб и ведомств [64].

Основная идея западной стратегии внедрения электронного правительства заключается в том, что электронное правительство выступает как инструмент развития демократии. Поэтому в западной литературе часто термины «электронное правительство» и «электронная демократия» употребляются в качестве синонимов [64].

Интернет и современные средства телекоммуникации открывают, прежде всего, новые возможности для организации взаимодействия между властью и обществом. Теоретически, широкое использование Интернета позволит сделать шаг от современной представительской демократии к современной «прямой демократии», т.е. к демократии в режиме реального времени» [64].

Концепция формирования электронного правительства с западной точки зрения должна исходить из нескольких основополагающих принципов:

– повышение осведомленности граждан о деятельности правительственных структур различных уровней;

– обеспечение доступности информации и ее доставка до конечных пользователей;

– поддержка и усиление обратной связи между властями и обществом.

– обеспечение участия граждан в деятельности государства;

– непосредственная поддержка демократических процессов [64].

Таким образом, система «электронного правительства» в рамках западного подхода ведет фактически к трансформации демократических процедур и сути демократии в обществе.

Что касается государственной политики, то «электронная демократия» (и в Канаде и в США) представляет собой, с точки зрения критерия «государственные органы власти — гражданское общество», «демократическую модель», при которой применяются механизмы привлечения к разработке и осуществлению государственной политики граждан и общественных организаций при сохранении централизованного управления. Поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества. А с точки зрения критерия «центр-регионы и местная власть», — это явный пример модели «снизу вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются региональные, городские и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере жизнедеятельности [47].

Анализ опыта западных стран (в частности, США и Канады) показывает, что процесс реформирования государственного управления по модели электронной демократии неразрывно связан с реорганизацией государственных органов и внедрением технологий инновационного менеджмента, которые должны повысить качество государственных услуг, сделать их конкурентоспособными по сравнению с услугами коммерческого и некоммерческого сектора. Эти шаги известны под названием «нового государственного управления» или «государственного менеджмента»: контроллинг, аудит, расчет целей-затрат-результатов, информатизация, технологии тотального управления качеством и другие элементы методологии стратегических организационных преобразований, успешно применяемые в коммерческом секторе [47].

Рассмотрим также модели электронного правительства, применительно к восточным государствам

Правительством Сингапура поощряется доступ граждан к услугам электронного правительства с домашних или рабочих компьютеров в любое удобное для граждан время. Одной из главных программ электронного правительства является «Электронный гражданин» (e-Citizen), которая предоставляет пакет интегрированных услуг, ранее предоставлявшихся различными правительственными ведомствами. Основным достижением Сингапура является интеграция до того самостоятельных правительственных систем в единый портал, единую точку доступа к правительственным услугам. Услуги, предоставляемые ранее различными Министерствами и ведомствами правительства Сингапура, теперь предоставляются в рамках программы «Электронное правительство» на едином портале правительства.

Широкомасштабное внедрение ИТ во все сферы жизни и все слои общества стало для внутренней политики Сингапура задачей наивысшей приоритетности еще с 1980 года, когда был принят «План национальной компьютеризации» (The National Computerization Plan), действовавший до 1985 года .

Принятые десять лет назад национальный план «ИКТ 21» (InfoCom 21) и «План действий по внедрению электронного правительства» (e-Government
Action Plan) были направлены на расширение практического применения
информационных технологий в каждой сфере деятельности всех
правительственных департаментов и нашел свою реализацию в проекте
«СингапурОДИН»,    посвященном    строительству    государственной инфраструктуры, состоящей из комплекса высокопроизводительных информационных сетей, охватывающей все население страны. Уже к концу 2000 г. активными пользователями «СингапурОДИН» стали 60 тысяч сингапурцев, а по состоянию на январь 2002 г. к услугам этой системы постоянно обращалась половина всех семей страны (при том, что регулярным пользователей Интернета является каждый пятый ее житель).

Логичным продолжением описанных выше программ, в 2003 году стали национальный план «Соединенный Сингапур» (Connected Singapore) и «План действий по внедрению электронного правительства II» (e-Government Action Plan II), цель которых заключается в превращении Сингапура к 2010 году во всемирную столицу информационно-коммуникационных технологий XXI века, экономика которой, благодаря оптимальному использованию современных компьютерно-сетевых возможностей, была бы в высшей степени эффективной и динамичной. На расширение онлайновых форм работы правительственных служб и переход общественных организаций к работе в условиях «новой экономики» запланированы капиталовложения в размере полутора миллиардов сингапурских долларов (около $865 млн.). При этом в качестве ключевых вопросов деятельности электронного правительства определены инвестиции в ведущие сферы технологии, подготовка работников госсектора к работе с новыми информационными средствами и системами, адаптация административной системы к новым экономическим условиям.

План действий включает в себя стратегические цели и стратегические программы электронного правительства. Среди основных стратегических целей развития электронного правительства в Сингапуре в документе названы:

  1. перестройка Правительства согласно принципам цифровой экономики;

 

  1. предоставление интегрированных электронных услуг;
  2. упреждение и отзывчивость по отношению к гражданам и бизнесу;
  3. использование информационных и коммуникационных технологии (ИКТ) для открытия новых возможностей;
  4. поддержка инноваций.

    Всего на данный момент определено шесть стратегических программ достижения вышеперечисленных стратегических целей Сингапура:

  5. Основанная на знаниях рабочая среда: государственные служащие на всех уровнях должны быть ИТ-грамотны и использовать преимущества ИКТ для улучшения рабочих процессов, предоставления услуг и работы в команде.
  6. Электронное предоставление услуг: все правительственные услуги, которые технически могут быть оказаны электронно, или для улучшения качества которых могут быть использованы электронные каналы, должны быть оказаны соответственно.
  7. Технологические эксперименты: они будут способствовать более быстрому приспособлению государственных органов к быстро изменяющимся техническим условиям и снизят вероятность крупных инвестиций в неверные решения.
  8. Улучшение оперативной эффективности: компьютерное оборудование должно быть современным.
  9. Адаптирующаяся, но при этом крепкая ИТ-инфраструктура: быстрая конвергенция телекоммуникаций, радио-технологий и информационных технологий открыла возможности для сетевого правительства с более низкими издержками. Продуманная, хорошо разработанная, надежная и расширяемая инфраструктура является необходимым элементом для поддержки инициатив электронного правительства.

    6. Образование в сфере ИКТ: образовательные программы в сфере ИКТ дают знания не только в изучении компьютерных систем и приложений, но и в использовании ИКТ для улучшения рабочих процессов и доставки правительственных услуг.

    В результате реализации перечисленных программ, сегодня по показателям «компьютерной вооруженности» граждан Сингапур занимает четвертое место в мире. Это и не удивительно, если учесть, что при всей своей «малогабаритности» Сингапур расходует на информационно-технологическое совершенствование государственного управления, бизнеса, образования, здравоохранения, научных исследований, организации досуга и других областей более 400 млн. долларов США в год.

    Высокий уровень внедрения информационных технологий в сингапурскую действительность серьезно облегчает государственным структурам выполнение широкомасштабных контрольных функций, открывая перед ними в этом направлении широчайшие перспективы.

    В отличие от западной модели электронного правительства, открытость деятельности государства для правительства Сингапура не является целью. Это скорее неизбежная уступка, жертва, взамен которой власти получают фактически неограниченную информацию о каждом гражданине, которую могут использовать по своему усмотрению.

    Показателен в данном случае тот факт, что в Сингапуре наибольшее развитие получили онлайновые службы именно тех государственных органов, которые обычно называют «силовыми». И сайт MINDEF является одним из самых высокоразвитых как раз за счет того, что практически все контакты военнообязанных граждан страны с Министерством обороны осуществляются сейчас через Интернет. Таким образом, можно запросить разрешение на выезд из страны более чем на 24 часа, получить это разрешение (или отказ в нем), ознакомиться с программой ближайшей военной переподготовки, инструкциями по самым передовым методикам физического тренинга, направлением на медосмотр и даже по собственному желанию пройти заочное обучение в военной академии.

    База данных MINDEF содержит подробную информацию о каждом «энсмене», начиная от анкетных сведений, включая хронологию его «военной карьеры» и заканчивая медицинской документацией. Причем доступ к этим данным организован в строгом соответствии со степенью их конфиденциальности: скажем, медицинские сведения и информацию о перемещениях «энсмена» в период прохождения службы можно получить только по специальному индивидуальному коду, зато родственники имеют возможность в любой момент узнать о состоянии его здоровья и выяснить местонахождение (естественно, это возможно только в том случае, если гражданин предварительно сообщил им свой личный номер).

    С помощью правительственного портала «Электронный гражданин» каждый гражданин Сингапура может не только получить информацию о том или ином государственном ведомстве, но и совершить цикл жизненно необходимых операций, традиционно требующих больших временных затрат и многократного хождения по официальным инстанциям. Безусловным достоинством электронизации взаимоотношений гражданина с государственными органами является то, что клиенту высокоразвитого правительственного сайта совершенно не нужно знать ни о местонахождении того или иного учреждения, ни о режиме его работы, ни о «физической сущности» той операции, которую ему надлежит выполнить. Да и никаких углубленных компьютерных знаний от него, в принципе, не требуется.

    Еще один пример государства с авторитарными чертами и системой государственной службы, выстроенной по модели рациональной бюрократии, добившегося значительных успехов в сфере электронного правительства – Южная Корея — республика с сильной центральной властью. Глава государства — президент, глава правительства — премьер-министр. Законодательный орган — однопалатное Национальное собрание. Действующая конституция Республики Корея принята на общенациональном референдуме 27 октября 1987 года.

    В силу отсутствия или слабости собственных НИОКР, страна оказалась в сильнейшей технологической зависимости от технически развитых стран (Япония и США) и много лет импортировала технологии. Однако в середине 90-х годов РК поняла, что без создания собственной научно-технической базы не имеет ограниченные перспективы развития. В стране практически с нуля была создана современная научная база, финансирование которой в 2001 году достигло 12 миллиардов долларов, или 2,7% ВВП. Сегодня основная часть инвестиций вкладывается в биотехнологию и медицину, точное приборостроение и электронику. В 2002 году научный экспорт оценивался всего лишь в 50 млн. долл. Однако предполагается, что в 2011 году он достигнет 150 млн. долл. и в дальнейшем будет быстро расти.

    В начале ноября 2002 правительственная администрация и Министерство внутренних дел Южной Кореи завершили реализацию системы электронного правительства. С 1 числа этого месяца начал действовать вебсайт Korean Electronic Government, через который любой южнокореец может получать разнообразную гражданско-процессуальную информацию.

    Сайт Korean Electronic Government использует единую информационную систему, охватывающую все административные учреждения. Через интернет можно послать запросы по основным задачам, таким как выдача справок о регистрации по месту жительства или об официальной стоимости земельных участков, и получить сведения из огромной базы данных, охватывающей порядка 4 тысяч категорий. Кроме того, за счет использования данной системы около 20 документов будут выдаваться в любом административном офисе, что облегчит жизнь многих людей, которым в противном случае пришлось бы совершать длительные поездки для их получения.

    Представители правительственная администрации и Министерства внутренних дел Кореи отмечают, что эта полностью интегрированная интернет-служба является первой подобной системой в мире. Как ожидается, в скором будущем к онлайновой административной системе можно будет обращаться через сотовые телефоны и PDA-устройства, а также появится ее полная английская версия.

    Южная Корея стремится добиться регионального лидерства в развитии электронного правительства.

    Ассоциация стран Юго-Восточной Азии, а также Китая, Японии и Южной Кореи (ASEAN Plus 3) разрабатывает план по организации регионального центра электронного правительства и Южная Корея лоббирует его размещение в Сеуле. Согласно планам южнокорейского правительства, такой центр будет работать в качестве моста между странами ASEAN Plus Three и стимулировать обмен опытом, человеческими ресурсами, технической экспертизой и т.д.

    Современные авторитарные режимы используют достаточно широкую палитру ресурсов, а не только средства принуждения и политические репрессии. Их особенностью является заметное сокращение удельного веса методов идеологической обработки и политического принуждения. Авторитаризм чаще использует экономические стимулы: создание возможностей роста благосостояния для широких слоев общества, проведение эффективной социальной политики. Практическая эффективность ряда авторитарных режимов, с государственной службой, построенной на принципах рациональной бюрократии, (например, в Южной Корее и Сингапуре) позволила им не только решить задачи технологической модернизации, заметно повысить уровень жизни населения, но и привлечь на свою сторону широкие слои общества.

    Системы рациональной бюрократии в рамках авторитарных политических режимов обладают значительными мобилизационными и ориентационными возможностями благодаря способности концентрировать ресурсы на стратегических направлениях развития. Очевидно, что для проведения радикальных общественных реформ необходима власть, обладающая высокой способностью обеспечивать политическую стабильность и общественный порядок, мобилизовывать общественные ресурсы, преодолевать сопротивление политических противников.

    В частности, Сингапур с полным правом занимает свое место в числе мировых лидеров внедрения электронного правительства. Применяемые здесь решения доказывают свою приемлемость и правомочность, несмотря на внешнюю парадоксальность и противоречие принципам западной модели электронного правительства. Более того, Сингапур совершенно реально претендует на роль глобального центра в новой информационной эре.

    Здесь налицо вторая модель разработки и осуществления государственной политики в области электронного правительства – «централизованная модель», при которой формирование политики проводится силами бюрократического аппарата. Не происходит привлечения общественных организаций и учета мнения граждан, и они являются просто потребителями услуг или исполнителями решений чиновников. А с точки зрения критерия «центр-регионы и местная власть», тут, как и в рамках «электронной демократии», наблюдается модель «сверху-вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем они доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики или программ [41].

    Такое сочетание моделей государственной политики имеет полное право на существование в качестве альтернативы электронной демократии и, возможно, может быть с успехом заимствована целым рядом государств.

    1.4 Электронное правительство и цифровая демократия

    Благодаря успешному западному опыту, в последнее время электронное правительство все чаще начинает рассматриваться как реальный путь развития демократических принципов в обществе, что нашло свое отражение в появлении термина «электронная демократия». Богатый опыт истории человечества свидетельствует, что становление и укрепление демократии возможно только при существовании определенных политических условий. До недавнего времени были известны только два пути создания таких условий: внутренние революционные изменения и внешние силовые воздействия. Происходящая сейчас в мире информационная революция открыла третий альтернативный путь. Он состоит в добровольном перераспределении властных полномочий и ряда управленческих функций в пользу общества, которое представлено гражданами, различными сообществами, ассоциациями, частным сектором, бизнесом, государственными учреждениями. Этот третий путь стал возможен благодаря широкому распространению информационных технологий, в первую очередь Интернета, которые предоставили правительствам всех уровней широкие возможности для перехода к новым формам управления и новым принципам взаимодействия со своими гражданами [41].

    При этом хотя понятие e-democracy («электронная демократия») еще не получило единого четкого определения, большинство специалистов сходятся в том, что основная смысловая нагрузка в нем приходится на слово «демократия», и что оно предполагает использование новых информационно-коммуникативных технологий для защиты и развития основных демократических ценностей, прежде всего, участия граждан в процессах принятия решений органами власти, т.е. вовлеченности в политический процесс. Это участие должно быть организовано таким образом, чтобы граждане могли ощутить свою причастность к политике и увидеть результаты своих усилий.

    Возникновение термина «электронная демократия» в контексте электронного правительства во многом является следствием принципа равноправия и всеобщей доступности в использовании, реализованными создателями World Wide Web (WWW) и Интернета. Интернет как новый канал для организации диалога между властью и обществом может стать самым эффективным средством взаимной коммуникации. Прежде чем определить роль преимуществ, предлагаемых Интернетом для реализации диалога с властью, необходимо подчеркнуть важность прогресса в преодолении явления «цифрового расслоения». Поскольку принципиальное неравенство в доступе к государственным информационным ресурсам лишает существенную часть социума права выразить и донести до окружающих свое мнение.

    Немецкие исследователи проблем электронного правительства Д. Фухс и М. Каазе отмечают, что термин «электронная демократия» относится, прежде всего, «к технологическому аспекту в том смысле, что современная демократия изменилась или может измениться посредством сетевого взаимодействия граждан, организаций и институтов через электронную коммуникационную систему. Эти изменения в демократическом процессе в конечном счете следует оценивать по ряду параметров; в частности, они должны обеспечить принятие более эффективных политических решений, и повысить легитимность демократии в смысле приятия и поддержки гражданами демократического режима».

    Возникновение термина «электронная демократия» в контексте электронного правительства во многом является следствием принципа равноправия и всеобщей доступности в использовании, реализованными создателями World Wide Web (WWW) и Интернета. Интернет как новый канал для организации диалога между властью и обществом может стать самым эффективным средством взаимной коммуникации. Прежде чем определить роль преимуществ, предлагаемых Интернетом для реализации диалога с властью, необходимо подчеркнуть важность прогресса в преодолении явления «цифрового расслоения». Поскольку принципиальное неравенство в доступе к государственным информационным ресурсам лишает существенную часть социума права выразить и донести до окружающих свое мнение.

    Пожалуй, наибольший эффект от электронной демократии ощутим на локальном уровне развития электронного правительства, на котором важен прямой диалог властей, граждан и общественных объединений [65]. Технологически реализация «электронного общения» выглядит доступной за счет использования устоявшихся коммуникационных форм в Интернете: чатов, форумов, видеоконференций. Важной проблемой становится эффективное выявление и использование результатов web-дискуссий власти с гражданским сообществом с помощью организации качественного модерирования или, иными словами, управления процессом обсуждения с соблюдением морально-этических норм и нацеленностью на решение практических проблем, в которых власти важно понять мнение граждан. Использование ИКТ для общения с гражданами позволяет властям установить партнерские отношения, вовлечь граждан в процесс наполнения содержанием государственных информационных ресурсов, установлению более гармоничного сосуществования общества и государства. Для этого очень важно, чтобы государство рассматривало свои web-ресурсы как реальный инструмент для взаимодействия с обществом, а не как модное веяние или как инструмент для решения собственных имиджевых проблем [65].

    Не столь очевидно использование ИКТ для организации электронных выборов. Препятствиями здесь являются сложности с аутентификацией электронных пользователей, сложность в обеспечении сохранности личных данных гражданина.

    Помимо сложностей в организации, частое использование электронных референдумов может тормозить процесс принятия государственных решений. Более того, отдельного рассмотрения заслуживает проблема того, какие темы стоит обсуждать в электронных дискуссиях, и насколько сообщество участников дискуссии компетентно в принятии решений.

    Не столь актуальна применимость электронной демократии в государствах с авторитарным режимом правления. Социальные коммуникации властных структур и общества смещены в сторону обмена «от государства к обществу» с плохо выраженной обратной связью.

    Несмотря на заведомую ограниченность применения принципов электронной демократии, важно подчеркнуть, что она является механизмом влияния граждан на политику государства и инициирует процесс реформирования деятельности государства по принципу «снизу вверх»: от граждан к властным структурам. В то время как в реализации механизмов электронного администрирования инициатива принадлежит представителям государственных организаций и близкому к ним экспертному сообществу [65].

    В таблице 3 представлены основные технологические решения, реализуемые определенным процентом от числа всех государств.

     

    Таблица 3 – Технологические решения, реализуемые на уровне национальных электронных правительств

     

    Электронные государственные услуги

    2007

    2008

    2010

    Государственный портал (принцип «одного окна»)

    26

    35

    47

    Доступ к юридическим, политическим документам

    90

    92

    95

    Программа по развитию электронного правительства

    42

    39

    Базы статистических данных

    79

    85

    88

    Доступ к порталу с помощью мобильных и беспроводных средств связи

    4,5

    В таблице 4 представлены основные технологические решения, реализуемые определенным числом государств на национальных порталах.

    Интернет и современные средства телекоммуникации открывают, прежде всего, новые возможности для организации взаимодействия между властью и обществом. Теоретически, широкое использование Интернета позволит сделать шаг от современной представительской демократии к современной «прямой демократии», т.е. к демократии в режиме реального времени» [65].

    Таблица 4 – Электронные услуги, реализуемые на уровне национальных электронных правительств

     

    Электронные государственные услуги

    2009

    2010

    Контактная информация государственных служащих

    159

    164

    Электронные формы для заполнения

    104

    125

    Электронная почта государственных служащих

    167

    168

    Интерактивные платежи с помощью кредитных карт

    32

    44

    Электронные платежные транзакции

    38

    46

    Поддержка мультимедиа

    83

    106

    Концепция формирования электронного правительства с западной точки зрения должна исходить из нескольких основополагающих принципов:

    Повышение осведомленности граждан о деятельности правительственных структур различных уровней. Этот аспект охватывает технологии, обслуживающие предоставление информации о деятельности систем и структур правительства, администрации, выборных представителей, депутатов и т.д. Фактически это информация о деятельности и структуре самого органа власти или правительства, а не об услугах ими предоставляемых. Информация такого рода публикуется, например, на различных правительственных и парламентских веб-сайтах, а механизмы ее доставки могут включать как электронные средства (Интернет, телевидение, телефон, радио), так и неэлектронные (газеты, объявления, препринты и т.д.) [65].

    Основная идея западной стратегии внедрения электронного правительства заключается в том, что электронное правительство выступает как инструмент развития демократии. Поэтому в западной литературе часто термины «электронное правительство» и «электронная демократия» употребляются в качестве синонимов.

    Благодаря успешному западному опыту, в последнее время электронное правительство все чаще начинает рассматриваться как реальный путь развития демократических принципов в обществе, что нашло свое отражение в появлении термина «электронная демократия». Богатый опыт истории человечества свидетельствует, что становление и укрепление демократии возможно только при существовании определенных политических условий. До недавнего времени были известны только два пути создания таких условий: внутренние революционные изменения и внешние силовые воздействия. Происходящая сейчас в мире информационная революция открыла третий альтернативный путь. Он состоит в добровольном перераспределении властных полномочий и ряда управленческих функций в пользу общества, которое представлено гражданами, различными сообществами, ассоциациями, частным сектором, бизнесом, государственными учреждениями. Этот третий путь стал возможен благодаря широкому распространению информационных технологий, в первую очередь Интернета, которые предоставили правительствам всех уровней широкие возможности для перехода к новым формам управления и новым принципам взаимодействия со своими гражданами [41].

    При этом хотя понятие e-democracy («электронная демократия») еще не получило единого четкого определения, большинство специалистов сходятся в том, что основная смысловая нагрузка в нем приходится на слово «демократия», и что оно предполагает использование новых информационно-коммуникативных технологий для защиты и развития основных демократических ценностей, прежде всего, участия граждан в процессах принятия решений органами власти, т.е. вовлеченности в политический процесс. Это участие должно быть организовано таким образом, чтобы граждане могли ощутить свою причастность к политике и увидеть результаты своих усилий.

    Немецкие исследователи проблем электронного правительства Д. Фухс и М. Каазе отмечают, что термин «электронная демократия» относится, прежде всего, «к технологическому аспекту в том смысле, что современная демократия изменилась или может измениться посредством сетевого взаимодействия граждан, организаций и институтов через электронную коммуникационную систему. Эти изменения в демократическом процессе в конечном счете следует оценивать по ряду параметров; в частности, они должны обеспечить принятие более эффективных политических решений, и повысить легитимность демократии в смысле приятия и поддержки гражданами демократического режима».

    Интернет и современные средства телекоммуникации открывают, прежде всего, новые возможности для организации взаимодействия между властью и обществом. Теоретически, широкое использование Интернета позволит сделать шаг от современной представительской демократии к современной «прямой демократии», т.е. к демократии в режиме реального времени».

    Концепция формирования электронного правительства с западной точки зрения должна исходить из нескольких основополагающих принципов:

    – повышение осведомленности граждан о деятельности правительственных структур различных уровней;

    – обеспечение доступности информации и ее доставка до конечных пользователей;

    – поддержка и усиление обратной связи между властями и обществом;

    – обеспечение участия граждан в деятельности государства;

    – непосредственная поддержка демократических процессов. Этот аспект, во-первых, может быть связан с онлайновым высказыванием мнения по специфическим и, как правило, неполитическим вопросам (например, варианты нового флага). Во-вторых, он может включать онлайновую поддержку электоральных процессов, таких как регистрация избирателей, контроль списков голосования.

    Таким образом, система «электронного правительства» в рамках западного подхода ведет фактически к трансформации демократических процедур и сути демократии в обществе.

    Что касается государственной политики, то «электронная демократия» (и в Канаде и в США) представляет собой, с точки зрения критерия «государственные органы власти — гражданское общество», «демократическую модель», при которой применяются механизмы привлечения к разработке и осуществлению государственной политики граждан и общественных организаций при сохранении централизованного управления. Поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества. А с точки зрения критерия «центр-регионы и местная власть», — это явный пример модели «снизу вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются региональные, городские и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере жизнедеятельности [47].

    Анализ опыта западных стран (в частности, США и Канады) показывает, что процесс реформирования государственного управления по модели электронной демократии неразрывно связан с реорганизацией государственных органов и внедрением технологий инновационного менеджмента, которые должны повысить качество государственных услуг, сделать их конкурентоспособными по сравнению с услугами коммерческого и некоммерческого сектора. Эти шаги, как уже говорилось ранее, известны под названием «нового государственного управления» или «государственного менеджмента»: контролинг, аудит, расчет целей-затрат-результатов, информатизация, технологии тотального управления качеством и другие элементы методологии стратегических организационных преобразований, успешно применяемые в коммерческом секторе [47].

    2 Информационно-документационное обеспечение управления деятельности Администрации Казанского сельского поселения

    2.1 Нормативно-правовое обеспечение деятельности администрации Казанского сельского поселения

    Документационное обеспечение управления, как и любая другая сфера деятельности, нуждается, прежде всего, в нормативной регламентации.

    Под нормативной базой документационного обеспечения управленческой деятельности понимается совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, нормативно-технических и методических документов, содержащих нормы документирования информации и организации работы с официальными документами в процессе управленческой деятельности [57].

    Система документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления является частью общегосударственной системы документационного обеспечения управления.

    Yормативная база ДОУ в Российской Федерации (и в том числе нормативная регламентация документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления) представляет собой иерархию следующих групп нормативных документов:

  10. Законодательные акты РФ, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, регламентирующие вопросы ДОУ на федеральном уровне.
  11. Общеотраслевые нормативные документы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти и другими ведомствами:
  12. 091913 0136 5 Электронное правительствоДокументы Федеральной архивной службы России общеотраслевого характера: нормативно-правовые, методические;
  13. Нормативно-технические документы Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии: общероссийские классификаторы технико- экономической и социальной информации и государственные стандарты РФ, касающиеся вопросов ДОУ;
  14. Общеотраслевые нормативные документы иных федеральных органов исполнительной власти и ведомств, отвечающих в стране за упорядочение конкретных общегосударственных систем документации (в том числе унифицированных систем документации): Государственного комитета РФ по статистике, Министерства труда и социального развития РФ (в том числе нормативные документы, устанавливающие нормы времени на работы в области ДОУ) и т. д. [57].
  15. Нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, регламентирующие вопросы ДОУ на региональном уровне, в том числе нормативные документы государственных органов управления архивным делом субъектов РФ.
  16. Нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы ДОУ на муниципальном уровне: устав муниципального образования, нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения), постановления и распоряжения главы муниципального образования, а также распоряжения и приказы иных должностных лиц местного самоуправления [57].
  17. Кроме того, в Российской Федерации в установленном порядке применяются международные акты и стандарты по вопросам ДОУ.
  18. Анализ нормативных правовых актов показывает, что правовые нормы, касающиеся документационного обеспечения управленческой деятельности органов местного самоуправления, «пронизывают» законодательство России как по вертикали (по уровням и видам нормативных правовых актов), так и по горизонтали (по отраслям законодательства). «Горизонталь» весьма широка: нормы документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления содержатся в разнообразных отраслях законодательства РФ [57].
  19. Действующая правовая база документационного обеспечения управленческой деятельности включает такие крупные блоки нормативных правовых актов, как:
  20. законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие общие вопросы работы с информацией, в том числе и документационное обеспечение управленческой деятельности (акты по информационному праву — «информационно-правовые» акты), например, Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24- ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», ряд актов об информационных ресурсах с ограниченным доступом;
  21. акты, посвященные отдельным предметным областям (муниципальное, гражданское, административное, уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое и другое законодательство РФ) и содержащие нормы ДОУ. Например, Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Кодекс законов о труде РФ [57].

    Поскольку делопроизводство является составной частью управления, нормы документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления могут содержаться в актах, устанавливающих нормативные основы современного муниципального управления (рисунок 4).

    Нормативно-правовое обеспечение деятельности администрации Казанского сельского поселения базируется на основе Конституции Российской Федерации, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «и», Уставом Казанского сельского поселения Кавказского района от 19 февраля 2009 г. № 1 [32].

    Конституция РФ (ст. 1) определяет Российское государство как демократическое и закрепляет важнейшие его устои, в том числе право граждан на информацию. Будучи инициативной и самостоятельной, деятельность органов местного самоуправления не является абсолютно независимой и обособленной от деятельности государственных органов[1].

    091913 0136 6 Электронное правительство

    Рисунок 4 – Нормативная база документального обеспечения учреждений в Российской Федерации, в том числе в органах местного самоуправления

    Само создание и важнейшие функции органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Установление общих принципов организации системы местного самоуправления Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «н»). На основе этой нормы принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Каждый субъект РФ регулирует вопросы местного самоуправления в своих конституциях, уставах и в законах о местном самоуправлении [6].

    Классификатор правовых актов (КПА), одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, содержит отдельный раздел «Местное самоуправление», состоящий из следующих подразделов: «Общие положения», «Устав муниципального образования», «Представительные органы местного самоуправления», «Глава муниципального образования. Местная администрация», «Территориальное общественное самоуправление», «Муниципальная служба». Несколько отличается от КПА классификация нормативных правовых документов по тематике «Местное самоуправление» в компьютерной справочно-правовой системе «Гарант». Ее разработчики выделили следующие тематические рубрики: «Общие вопросы», «Территориальные основы местного самоуправления», «Органы и должностные лица местного самоуправления», «Территориальное общественное самоуправление», «Иные формы осуществления местного самоуправления», «Финансово-экономические основы местного самоуправления» [24].

    Эти тематические направления законодательства о местном самоуправлении в настоящее время представлены более чем тремя сотнями нормативных правовых актов федерального уровня.

    Важнейшим из них является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией РФ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в России [6].

    Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в ст. 1 зафиксировано, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ[6].

    Конституция РФ в ст. 3 устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который реализует свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. государственное устройство РФ базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно (путем прямого волеизъявления) и через систему публичной власти, которая осуществляется в формах государственной власти РФ (органы государственной власти), государственной власти субъектов РФ (органы государственной власти субъектов) и местного самоуправления (органы местного самоуправления). Каждый из этих уровней публичной власти организационно обособлен. Специфика местного самоуправления состоит в том, что оно является одновременно элементом государственного устройства и системы управления государством, самостоятельным уровнем публичной власти и элементом самоорганизации граждан [9].

    Исходя их этого Конституция РФ устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые отражают его специфику (ст. 12 Конституции РФ): в Российской Федерации признается местное самоуправление; в Российской Федерации гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ [1]).

    Среди нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, Конституция занимает главенствующее место. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституция обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ[1].

    Конституция РФ провозглашает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, признаваемую и гарантируемую государством (ст. 12). Признание местного самоуправления означает, что государство усматривает в нем определенный институт общества, который не обладает свойствами и функциями государственной власти. И с этой точки зрения гарантирование местного самоуправления следует понимать не просто как пассивное невмешательство государства в решение вопросов местного значения. Гарантированность местного самоуправления государством означает обязанность последнего активно содействовать укреплению данной формы народовластия. Вот почему Конституция РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к кругу вопросов совместного ведения и Российской Федерации, и ее субъектов (п. «и» ч. 1ст. 72) [1].

    Гарантированность местного самоуправления, провозглашенная федеральной Конституцией, получает развитие и посредством становления системы конкретных конституционных гарантий, ст. 12 Конституции РФ определяется, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти[1].

    Основополагающие принципы местного самоуправления как одной из основ конституционного строя получили развитие в ряде других норм Конституции РФ. Так, в федеральной Конституции закрепляется:

  • признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;

    – самостоятельность управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления;

    – самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;

    – право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления [1].

    Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., принятый исходя из данной конституционной нормы, имеет значение своего рода «муниципальной конституции». Он предусматривает закрепление на федеральном уровне общих, единых для всей страны принципов организации местного самоуправления. По сравнению со своим «предшественником» Закон 2003 г. имеет более развитую юридико-техническую основу, содержит определения многих терминов, которые используются и в других нормативных правовых актах, проводит более четкое разделение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации по регулированию вопросов, входящих в сферу местного самоуправления [6].

    Так, согласно ст. 5 Закона 2003 г. к основным полномочиям федеральных органов государственной власти отнесены следующие:

    определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

    правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности’ граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами [6].

    Статьей 6 Закона 2003 г. установлены следующие полномочия органов государственной власти субъектов РФ:

    правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на подведомственной территории в случаях и порядке, установленных анализируемым законом;

    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам их совместного ведения с федеральными органами государственной власти;

    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ [6].

    Кроме того, немалое значение в нормативно-правовом обеспечении деятельности играет Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который распространяет свою деятельность распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также на отношения, связанные с предоставлением государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности по запросам редакций средств массовой информации, в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.

    Данный закон устанавливает, что правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляется также законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении органов местного самоуправления — муниципальными правовыми актами.

    Статья 4 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»определяет, что основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:

    а) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

    б) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

    в) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

    г) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [9].

    В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2000 г. № 1547-р о совершенствовании делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти и усилении исполнительской дисциплины была разработана Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утверждена приказом Росархива от 27 ноября 2000 г. № 68, зарегистрирована в Минюсте России 26.12.2000 № 2508). Она устанавливает общие требования к функционированию служб документационного обеспечения управления, документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в федеральных органах исполнительной власти.

    Помимо нормативных актов федерального и регионального уровней, вопросы документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления могут также регламентировать нормативные акты муниципального уровня.

    Система муниципальных правовых актов впервые установлена в Федеральном законе от 06 октября 2003 г.: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (ст. 43). Закон закрепляет применявшиеся в 1995—2003 гг. наименования и виды актов, издаваемых представительным органом (решения) и главой муниципального образования (постановления и распоряжения) [6].

    Устав Казанского сельского поселения Кавказского района устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Краснодарского края порядок и формы реализации жителями Казанского сельского поселения Кавказского района конституционного права на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления Казанского сельского поселения Кавказского района [32].

    Устав является основным нормативным правовым актом Казанского сельского поселения Кавказского района, которому должны соответствовать все иные нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления Казанского сельского поселения [32].

    Именно устав выступает тем основным документом, осуществляющим непосредственное нормативное регулирование деятельности администрации Казанского поселения [32].

    Правовая основа местного самоуправления поселения определена в ст. 6 Устава, согласно которой правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), Устав Краснодарского края, законы и иные нормативные правовые акты Краснодарского края, настоящий устав, решения, принятые на местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

    Местное самоуправление в поселении согласно ст. 5 Устава — форма осуществления населением своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами Краснодарского края, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [32].

    Основными вопросами, которые решает местная администрация в процессе осуществления своей деятельности, являются согласно ст. 8 Устава:

    – формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

    – установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

    – владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

    – организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

    – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

    – обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

    – создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

    – участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

    – участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

    – обеспечение первичных мер пожарной безопасностив границах населенных пунктов поселения;

    – создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

    – организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;

    – создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

    – сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

    – создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

    – обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

    – создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

    – формирование архивных фондов поселения;

    – организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

    – организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

    – утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

    – организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

    – организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

    – организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

    – создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

    – осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

    – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

    – содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;

    – организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;

    – осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;

    – осуществление муниципального лесного контроля и надзора;

    – создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

    – иные вопросы местного значения поселения, предусмотренные Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6].

    Из анализа положений Федерального закона о местном самоуправлении следует, что акты главы местной администрации, издаваемые в форме постановлений и распоряжений, являются нормативными правовыми актами и входят в систему муниципальных правовых актов, а нормативные правовые акты главы Казанского поселения являются частью комплекса распорядительных документов администрации поселения.

    В соответствии с законами субъектов Российской Федерации уставом муниципального образования определяются не только наименования и виды муниципальных правовых актов, но и полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу. Так, согласно ст. 56 Устава Глава Казанского поселения на основании и во исполнение федерального и областного законодательства, Устава и решений Казанского Совета издает постановления и распоряжения, а также иные распорядительные документы.

    По своим юридическим свойствам постановления и распоряжения главы поселения, в отличие от решений местного представительного органа муниципальной власти, являются не нормативными правовыми актами, а (преимущественно) индивидуальными правовыми актами, то есть носят не общеобязательный, а единичный, индивидуальный характер. Акты главы администрации должны быть нацелены лишь на реализацию норм законодательства, решений местного референдума и актов представительного органа местного самоуправления. Обязательный характер этих актов ограничивается стенами муниципального учреждения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления. С помощью индивидуальных актов обеспечивается также оперативное устранение недостатков в работе муниципальных служащих, применяются меры воздействия на нарушителей дисциплины и т.д.

    Иные должностные лица местного самоуправления (кроме главы муниципального образования и председателя представительного органа) издают, в соответствии с п. 7 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003, распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования [6].

    Устав муниципального образования может быть дополнен актами: о выборах в органы местного самоуправления и об отзыве выборных лиц (если отзыв предусмотрен уставом), о местном референдуме, о порядке реализации нормотворческих инициатив граждан, о порядке принятия, опубликования и вступления в силу нормативных актов органов местного самоуправления, об отдельных органах местного самоуправления (коллегиальных и единоличных), о порядке проведения митингов, демонстраций и иных массовых акций, о порядке рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления, о муниципальной службе, об организации территориального общественного самоуправления, о бюджетном процессе, о бюджете муниципального образования (принимается ежегодно), о местных налогах и сборах, о порядке управления муниципальной собственностью, о порядке регулирования земельных отношений на территории муниципального образования, о муниципальном заказе, о символике муниципального образования [52].

    Кроме вышеперечисленных, нормативную базу документационного обеспечения деятельности местных администраций образуют: организационно- распорядительные документы администрации, регламентирующие деятельность подразделений и работников, занятых ДОУ (организационные документы, устанавливающие структуру аппарата управления, численность и режим работы сотрудников; положения о структурных подразделениях, занятых ДОУ, должностные инструкции работникам); нормативные акты и методические пособия, принимаемые в администрации по вопросам работы с документами (в том числе документация, регламентирующая работу с документами в условиях применения в администрации автоматизированной системы ДОУ); нормативные и методические документы по нормированию и охране труда работников, занятых ДОУ. Среди них особенно важным представляется наличие инструктивных материалов, предназначенных не только для аппарата администрации, но и всей администрации в целом, а также муниципальных учреждений и предприятий. Однако разработка таких инструкций в некоторых местных администрациях затрудняется тем, что различия в уровне финансирования и объеме документооборота в различных подразделениях администрации и муниципальных организациях не позволяют ввести единообразие в документационное обеспечение управленческой деятельности [56].

    2.2 Информационное обеспечение документальной деятельности администрации Казанского сельского поселения

    Всякое управление есть процесс сбора, хранения, обработки и передачи информации для превращения ее в управленческие решения.

    Информационный ресурс имеет сегодня в сфере муниципального управления не меньшую важность, чем материальные, трудовые, энергетические, финансовые и другие ресурсы. В общем смысле под информацией понимается любое сообщение, содержащее какие-либо сведения о предметах, явлениях, событиях и т.д. Различают следующие основные понятия:

    информационные ресурсы — отдельные документы и их массивы в библиотеках, архивах, банках данных, других информационных системах;

    информационная система — организационно упорядоченная совокупность документов, массивов документов и информационных технологий, в т. ч. с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы;

    информационные процессы — процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информацию.

    Информация выступает связующим звеном между объектом и субъектом управления, характеризуя состояние объекта управления в статике и в динамике, обеспечивая подготовку управляющего воздействия и сведения о результатах его реализации. Информация позволяет осуществлять обратную связь и корректировку целей в соответствии с требованиями конкретной ситуации. Она служит «предметом длительного пользования» и не теряет своих свойств в результате неоднократного потребления. Информация в значительной степени обладает свойством саморазвития, т.е. по мере накопления информационных данных получается качественно новая информация. Информация пронизывает все виды деятельности в органах местного самоуправления и обеспечивает восприятие работниками своих организационных ролей, фиксируемых в должностных инструкциях. В конечном счете, от эффективности информационных процессов зависит эффективность работы местной администрации в целом.

    Основные элементы любого информационного процесса — источник, сообщение, канал и получатель:

    источник — это тот, кто создает сообщение и несет ответственность за его полноту и достоверность;

    сообщение — это информация, которую источник передает получателю. В информационной системе сообщения передаются в различных формах (письменной, устной, электронной);

    канал — это средство, с помощью которого сообщение передается от источника к получателю;

    получатель — это тот, кому предназначено сообщение. Информационное обеспечение включает организацию информации на всех этапах ее возникновения, преобразования, передачи и восприятия.

    Информационное обеспечение системы управления — это взаимосвязанная совокупность необходимой информации, форм и способов ее представления и организации в пространстве и во времени, обеспечивающая решение необходимых задач в системе управления.

    Как известно, документирование является основным способом выполнения учреждением своих функций. В соответствии с ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» под документированием управленческой деятельности понимается фиксация на бумаге или других носителях информации содержания управленческих действий.

    Документирование управленческих решений должно основываться на четком определении комплекса документов, необходимых и достаточных для деятельности конкретного учреждения, и оформлении однотипных управленческих ситуаций одинаковыми видами документов. Соблюдение этих принципов создает возможности для унификации и стандартизации документов.

    Состав документации, необходимой для деятельности администрации поселения пределен ее компетенцией и функциями, порядком решения вопросов (едино- начальным или коллегиальным), объемом и характером взаимосвязей с другими организациями. Группы документов с определенным содержанием закрепляются за конкретными функциями, задачами управления.

    При документировании указанных типовых функций управления в деятельности администрации Казанского поселения образуются типовые категории (комплексы) управленческих документов: организационно-распорядительные, плановые, финансовые, учетно-отчетные, информационно-аналитические, кадровые. Специфические комплексы документов администрации поселения создаются в процессе документирования таких функций, как запись актов гражданского состояния, нотариальные действия, учет военнообязанных и др.

    Основные документы, используемые администрацией Казанского поселения являются документами, относящимися к Унифицированной системе организационно- распорядительной документации (УСОРД), — постановлениями, распоряжениями, приказами, решениями, протоколами, актами, письмами и другими документами, включенными в ОК 011-93 «Общероссийский классификатор управленческой документации» (ОКУД) (класс 0200000) [31].

    Организационно-распорядительная документация является главной составной частью управленческой документации. Она реализует функцию организации системы и процессов управления, организационно-правового обеспечения основных задач управления. При этом УСОРД включает только одну из подсистем кадровой документации — документы по организации управления кадрами [46].

    Поскольку кадровая документация — это единый комплекс документов, обслуживающий определенную функцию управления — управление кадрами, — рассматривать одну из подсистем в отрыве от других (например, подсистемы учетной документации по кадрам, относящейся к Унифицированной системе первичной учетной документации (класс 0300000 ОКУД)) в данной диссертационной работе представляется нецелесообразным. К тому же на практике делопроизводство по кадрам ведется отдельно от общего делопроизводства (хотя и в рамках одного структурного подразделения — управления делами), и нормы его ведения устанавливаются федеральным законодательством и нормативными документами указанных в первом параграфе второй главы дипломной работы центральных органов власти, а не инструкциями по делопроизводству в организациях (за исключением вопросов составления приказов по личному составу, ведения личных дел и составления описей дел по личному составу) [46].

    Административная деятельность, как известно, включает три направления, каждое из которых сопровождается созданием: организационных, распорядительных или информационно-справочных документов [37].

    К комплексу организационной (организационно-правовой) документации
    относятся документы, определяющие статус и структуру, порядок и содержание деятельности органов муниципального управления и их составных частей, а также характер действий, составляющих эту деятельность. Как правило, эти документы создаются в момент образования или преобразования того или иного органа муниципального управления и его составных частей, а также при введении нового вида деятельности (появления новой функции управления) или необходимости совершенствования уже существующих [37].

    Функция организации системы и процессов управления — это одна из основных управленческих функций, реализуемых в деятельности администрации Казанского поселения, включающая в себя: создание организации (в т. ч. выбор ее организационно-правовой формы); установление структуры администрации; определение штатной численности и состава (номенклатуры) должностей руководителей, специалистов, технических исполнителей; регламентацию деятельности структурных подразделений и работников; формирование совещательных органов управления; регламентацию деятельности управления; установление режима работы и системы охраны; организацию труда работников и оценку труда работников; реорганизацию; ликвидацию отдельных структурных подразделений и некоторые другие виды работ [37].

    Организационная деятельность администрации выражается в разработке и утверждении комплекса организационно-правовых документов, содержащих правила, нормы, положения, устанавливающие статус организации, ее компетенцию, структуру, штатную численность и должностной состав, функциональное содержание деятельности организации в целом, ее структурных подразделений и работников, их права, обязанности, ответственность и другие аспекты [37].

    К организационно-правовым документам относятся: Регламент работы администрации Казанского поселения, положения о структурных подразделениях, коллегиальных и совещательных органах администрации, регламенты работы коллегиальных и совещательных органов, штатное расписание, инструкции по отдельным видам деятельности, нуждающимся в регламентации (например, Инструкция по делопроизводству), должностные инструкции работникам, правила, памятки и др. [37].

    Организационно-правовые документы содержат положения, строго обязательные для исполнения, они реализуют нормы административного права и являются правовой основой деятельности администрации. Эти документы в обязательном порядке проходят процедуру утверждения Главой Казанского сельского поселения Кавказского района, заместителями Главы Казанского поселения, руководителями структурных подразделений или коллегиальных органов [37].

    Цель разработки организационных документов — наиболее рациональное разделение и кооперация труда между подразделениями администрации и ее работниками.

    Должностной и численный состав администрации с указанием фонда заработной платы закрепляется в штатном расписании. Значение этого документа — не только определение уровня оплаты труда, но и фиксирование структуры организации, нормирование численности работников, регулирование соотношения высших, главных, ведущих, старших и младших муниципальных служащих, контроль за соблюдением уровня административно-управленческих расходов. Этот документ является не только организационным, но и первичным учетным документом, поэтому его форма унифицирована (Форма № Т-3) и входит в Альбом унифицированных форм первичных учетных документов по учету труда и его оплаты, утвержденный постановлением Госкомстата России от 06.04.2001 № 26.

    На все должности, предусмотренные штатным расписанием, разрабатываются должностные инструкции, регламентирующие организационно-правовое положение каждого муниципального служащего, обязанности, права, ответственность, взаимоотношения и взаимозаменяемость. Должностные инструкции вводятся в действие после утверждения их руководителями отделов или их заместителями (если это самостоятельные отделы), либо руководителями управлений, в которые входят отделы. Это отличает индивидуальные должностные инструкции от инструкций для аппарата администрации, утверждение которых оформляется в форме грифа утверждения или путем издания распорядительного документа администрации об их утверждении [37].

    Инструкции по делопроизводству составляются органами муниципальной власти на основе Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, нормативных и методических документов Госстандарта и Росархива, Уставов муниципальных образований.

    Действующая Инструкция по делопроизводству в администрации Казанского поселения, утвержденная распоряжением Главы Казанского сельского поселения Кавказского района поселения от 20 июля 2009 г. № 692, на наш взгляд, имеет ряд недостатков, прежде всего, в структурном построении. Структура инструкции должна отвечать как существу содержания самого делопроизводства, так и отражать специфику деятельности и правового положения администрации поселения. Инструкция по делопроизводству должна развивать (а не слепо копировать) общие принципы работы с документами, закрепленные в Типовой инструкции, применительно в конкретным потребностям администрации поселения. Инструкция по делопроизводству не должна быть перегружена излишними формами, особенно теми, которые установлены другими нормативными пособиями, например, Федерального архивного агентства. В качестве приложений должны быть даны только те формы и образцы, которые устанавливаются данной инструкцией. Также инструкция не должна содержать требований других нормативных документов (например, ГОСТа Р 6.30-2003), а в каждом конкретном случае на них ссылаться, не повторяя содержания.

    Таблица 5 – Структура действующей и предлагаемой инструкции по делопроизводству в администрации Казанского поселения

    Структура действующей Инструкции

    Структура предлагаемого проекта Инструкции

    1

    2

    1 Общие положения

    1 Общие положения

    II Требования к подготовке документов

    2 Подготовка и оформление документов

    1 Подготовка и издание постановлений и распоряжение Главы Казанского сельского поселения Кавказского района

    2.1 Общие требования

    2 Подготовка материалов для рассмотрения в Совете

    2.2 Постановления и распоряжении Главы Казанского сельского поселения

    3 Издание приказов руководителей структурных подразделений администрации Казанского поселения

    2.3 Приказы руководителей структурных подразделений администрации

    Продолжение таблицы 5

    1

    2

    4 Подготовка положений, правил, инструкций

    2.4 Материалы для рассмотрения в Казанском Совете

    5 Требования к оформлению протокола

    2.5 Планы работы администрации, которые закрепляются в Регламенте работы администрации

    III Организация работы с входящими документами

    2.6 Документы заседаний и совещаний

    IV Порядок подготовки исходящих документов

    2.7 Служебные письма, при этом порядок оформления доверенностей нормативно закрепляется в Регламенте работы администрации

    V Организация работы с обращениями граждан

    3 Организация работы с исходящими документами (обработка и передача)

    VI Правила оформления документов

    4 Организация работы с внутренними документами (порядок их прохождения)

    1 Бланки

    5 Организация работы с входящими документами (прием, обработка и распределение)

    2 Оформление реквизитов в процессе подготовки документов

    6 Организация работы с особыми категориями документов

    VII Организация документооборота и исполнения документов

    6.1 Обращения граждан

    1 Организация документооборота

    6.2 Обращения и запросы депутатов

    2 Организация доставки документов

    6.3 Документы, поступающие и передаваемые по каналам факсимильной связи

    3 Прием, обработка и распределение поступающих документов

    6.4 Документы, поступающие и передаваемые по электронной почте

    4 Организация обработки и передачи отправляемых документов

    7 Организация работы с документами в структурных подразделениях

    5 Порядок прохождения внутренних документов

    8 Организация работы исполнителей с документами

    6 Прием и обработка документов, поступающих по каналам электронной почты и факсимильной связи

    9 Контроль исполнения документов и поручения

    7 Учет количества документов

    10 Организация документов в делопроизводстве

    8 Работа исполнителей с документами

    10.1 Составление номенклатур дел

    9 Работы с обращениями и запросами депутатов

    10.2 Формирование и оформление дел

    VIII Поисковая система по документам

    10.3 Организация оперативного хранения документов

    1 Регистрация документов

    11 Порядок передачи дел на хранение в архив

    2 Организация поисковой системы по документам

    11.1 Экспертиза ценности документов

    IX. Контроль исполнения документов

    11.2 Подготовка и передача документов в архив

    Продолжение таблицы 5

    1

    2

    1 Организация контроля исполнения

    12 Использование, изготовление и хранение бланков, а использование, изготовление, хранение печатей и штампов нормативно закрепляется в Регламенте работы администрации

    2 Контроль исполнения документов, поступающих из органов государственной власти

    13 Организация машинописных работ

    Х Организация документов в делопроизводстве 14 Организация копировально-множительных работ
    1 Составление номенклатур дел

    15 Организация, подготовка и проведение заседаний, совещаний, семинаров и других мероприятий, что также закрепляется в Регламенте работы администрации

    2 Формирование и оформление дел
    3 Организация оперативного хранения документов
    XI Порядок передачи документов на хранение в архив
    1 Экспертиза ценности документов
    2 Подготовка и передача документов в архив
    Приложение 1 Образец оформления постановления
    Приложение 2 Образец оформления приказа
    Приложение 3 Образец оформления протокола
    Приложение 4 Образец оформления письма
    Приложение 5 Форма номенклатуры дел структурного подразделения администрации поселения
    Приложение 6 Форма номенклатуры дел администрации Казанского поселения
    Приложение 7 Форма обложки дела постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения
    Приложение 8 Форма листа заверителя дела
    Приложение 9 Форма внутренней описи документов дела
    Приложение 10 Форма описи дел постоянного, временного (свыше 10 лет) хранения и по личному составу структурного подразделения
    Приложение 11 Форма акта о выделении к уничтожению документов, не подлежащих хранению

    Что касается содержания инструкции, то, по нашему мнению, сфера ее действия должна быть ограничена только вопросами общего делопроизводства. Инструкция должна быть дополнена табелем унифицированных бланков и форм документов администрации. Кроме того, инструкцией должны закрепляться конкретные сроки прохождения и исполнения документов.

    Инструкция должна содержать (в разделе «Общие положения») требования к осуществлению проверок состояния делопроизводства как в аппарате администрации, так и в территориальных подразделениях и муниципальных учреждениях. В требования к текстам документов следует включить положение о том, что документы администрации, издающиеся на основе документов органов государственной власти или представительных органов местного самоуправления, должны содержать ссылку на них с указанием наименования документа, его номера, даты и заголовка.

    Очевидно, необходимо создание методических рекомендаций по разработке в органах местного самоуправления инструкций по делопроизводству по аналогии с «Методикой создания инструкций о делопроизводстве в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся» (ВНИИДАД, 1974) или разработка типовой (примерной) инструкции по делопроизводству для органов местного самоуправления. Как минимум, желательно наличие методических указаний или рекомендаций по внедрению Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.

    В процессе подготовки организационно-правовые документы в обязательном порядке проходят процедуру согласования (визирования) со всеми заинтересованными структурными подразделениями администрации, правовым управлением, заместителями Главы администрации или одним из заместителей, курирующим соответствующее направление деятельности администрации.

    По мере необходимости в организационно-правовые документы вносятся изменения (например, в положения о структурных подразделениях в связи с появлением новых функций подразделения или в должностные инструкции работникам администрации и т.д.).

    Организационно-правовые документы, с точки зрения срока действия, относятся к бессрочным и действуют до их отмены или до утверждения новых, в случае такой необходимости. Например, в настоящий момент, в связи с избранием нового Главы поселения, происходит реорганизация деятельности администрации поселения, в связи с чем разрабатываются новые организационно-правовые документы.

    Основное назначение распорядительных документов администрации поселения — регулирование деятельности, позволяющее администрации обеспечивать реализацию поставленных перед ней задач, получать максимальный эффект от своей деятельности и деятельности ее структурных подразделений. От того, насколько эффективно регулируется деятельность администрации, зависят результаты работы [59].

    Глава местной администрации издает распорядительные документы не только по вопросам организации работы местной администрации, но и по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Акты главы местной администрации, издаваемые в форме постановлений и распоряжений, являются нормативными правовыми актами и входят в систему муниципальных правовых актов.

    Муниципальные правовые акты должны отвечать не только общим требованиям законности, обязательным для всех правовых актов, но и требованиям организационно-технического характера, которые предъявляются к данным правовым актам. Правовые акты должны быть изданы полномочными органами в пределах их компетенции, в форме и порядке, предусмотренных для их принятия. Выработка и принятие актов органов местного самоуправления предполагает соблюдение определенных процессуальных правил, которые определяют: на кого возлагается выработка проектов решений; в каком порядке и какими методами они вырабатываются; с кем и каким образом должны быть предварительно обсуждены и согласованы эти проекты и др. Такие единые требования должны быть не только на местном, но и на федеральном и региональном уровне законодательства [61].

    Руководители отраслевых, функциональных органов и структурных подразделений (отделов, управлений и комитетов) администрации поселения по вопросам полномочия этих органов издают приказы. Глава Казанского поселения вправе отменять нормативные правовые акты руководителей органов и структурных подразделений администрации поселения [44].

    Таким образом, в соответствии с действующим законодательством и компетенцией администрации Казанского сельского поселения издаются следующие распорядительные документы: постановления и распоряжения Главы Казанского сельского поселения, постановления и распоряжения заместителей Главы Казанского сельского поседения.

    В форме постановления обычно издаются акты, имеющие нормативное содержание, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанные с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием муниципальной собственности и финансовых ресурсов и т.п. Они рассчитаны на неоднократное применение, но в отличие от решений представительного органа муниципального образования носят не общеобязательный, а единичный, индивидуальный характер [37].

    Распоряжения имеют, как правило, персонифицированный характер и издаются для решения оперативных вопросов.

    Характер конкретных вопросов, отражаемых в распорядительных документах, не нашел своего нормативного закрепления. Вместе с тем, знакомясь с практикой работы администраций, можно определить примерный круг вопросов, отражаемых в распорядительных документах. В частности, постановления и распоряжения Главы Казанского сельского поселения принимаются по наиболее важным вопросам политического, хозяйственного и социально-культурного развития и поселкового самоуправления. Преимущественно путем издания постановлений и распоряжений Главы Казанского поселения вырабатываются практические меры по следующим направлениям: кадровая политика, валютно-финансовое регулирование, управление муниципальной собственностью, крупные инвестиционные проекты и программы, реализация социальной политики, взаимоотношения с общественными организациями, охрана общественного порядка [61].

    Кроме того, решения, фиксируемые в распорядительных документах, направлены на совершенствование организационной структуры, характера, содержания, средств и способов осуществления деятельности администрации, обеспечение организации финансовыми, трудовыми, материальными, информационными и иными ресурсами.

    Этот далеко не полный перечень вопросов может быть дополнен и конкретизирован с учетом практической работы конкретной администрации.

    Кроме постановлений, распоряжений и приказов в местных администрациях могут издаваться и такие распорядительные документы как поручение. Поручения – это вид документов в системе распорядительных документов органов исполнительной власти различных уровней. Они могут издаваться по оперативным вопросам управления поселением, фиксировать конкретные задания разового оперативного характера [61].

    Порядок подготовки распорядительных документов в администрации определяется регламентом работы администрации Казанского поселения. Процедура издания, составления и оформления распорядительных документов подробно отражена в Инструкции по делопроизводству в администрации Казанского поселения.

    Процесс принятия обоснованных управленческих решений основан на сборе и обработке объективной и достоверной информации. Информация о фактическом положении дел в системе управления содержится в различных источниках, но важнейшее место среди них занимают акты, справки, докладные записки, переписка и др. — так называемые «информационно-справочные» документы [37].

    Эти документы выполняют служебную роль по отношению к организационно-правовым и распорядительным документам. Документы этой группы не содержат поручений, не обязывают действовать строго предписанным образом, как распорядительные документы, а содержат сведения, побуждающие принимать определенные решения, — иначе говоря, инициируют управленческие решения, позволяют выбрать тот или иной способ действия.

    Особенность этих документов состоит в том, что, как правило, это документы, идущие снизу вверх по системе управления: от работника к руководителю структурного подразделения администрации, от руководителя подразделения к заместителю Главы администрации Казанского поселения, курирующему данное подразделение. Отдельные разновидности информационных документов, например, переписка, используются для реализации информационных связей между равными, не состоящими в отношениях соподчинения организациями и должностными лицами [41].

    Условно все эти документы можно разделить на две группы: первая группа информационные документы, куда входят переписка (деловые письма, телеграммы, телексы, факсы, телефонограммы, электронные сообщения), докладные (служебные), объяснительные, пояснительные записки, предложения и др., и вторая группа — аналитические документы, куда входят акты, справки, сводки, отзывы, заключения, списки, перечни [42].

    Следует отметить особое, значительное место в документальном массиве администрации Казанского поселения, которое занимает деловая (служебная) переписка. Вся деловая переписка администрации поселения оформляется в виде писем, телеграмм, факсов, телефонограмм и направляется по почтовой, факсимильной или электронной связи.

    Порядок составления и оформления писем подробно отражен в Инструкции по делопроизводству в администрации Казанского поселения. Содержанием переписки могут быть сообщения, уведомления, запросы, соглашения, претензии, напоминания, требования, рекомендации и т.д. Обмен информацией с помощью переписки используется внутри администрации между ее структурными подразделениями крайне редко, чтобы не увеличивать объем документооборота [43].

    Итак, рассмотренные комплексы документации, образуемые в деятельности администрации Казанского поселения, входят в совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих документов администрации, в целом направленных на решение задач, стоящих перед администрацией поселения, и позволяют более эффективно решать проблемы жизнедеятельности поселения и его граждан.

    2.3 Структура документооборота администрации Казанского сельского поселения, особенности применения информационных технологий и средств коммуникации

    Под организацией работы с документами понимается организация документооборота, хранения и использования документов в текущей деятельности учреждения (ГОСТ Р 51141-98 [27]).

    Исполнение отправляемых документов в администрации включает: составление проекта документа, печатание машинописного оригинала (ввод в ПЭВМ и изготовление оригинала на бумажном носителе), согласование и визирование (в необходимых случаях), подписание (утверждение), регистрацию и отправку.

    Подготовка писем в вышестоящие органы возлагается на руководителей подразделений. Проект письма должен визироваться всеми заинтересованными организациями и ведомствами и заместителями Главы администрации по соответствующим отраслям. Эти же подразделения обязаны следить за прохождением писем в вышестоящих органах и принимать меры к получению ответов на вопросы, поставленные в письмах. Письмо считается исполненным после получения письменного или устного ответа из той организации, куда оно направлялось [37].

    Документы, отправляемые администрацией, проходят сортировку, упаковку, оформление почтового отправления и сдачу в отделения связи. Сортировка, обработка и отправка осуществляется экспедицией. Документы, предназначенные для отправки, принимаются от структурных подразделений в экспедиции полностью оформленными, подписанными, зарегистрированными и, если это необходимо, с отметкой о категории почтового отправления (кроме простых отправлений).

    Документы, подлежащие отправке, обрабатываются и отправляются в тот же день или не позднее следующего рабочего дня. В общем отделе администрации Казанского поселения корреспонденция для отправки принимается до 15 часов, а отправляется до 17 часов. Срочная корреспонденция получается и отправляется немедленно.

    В зависимости от отправки подлинника или копии документа на нем, а также на указателе на рассылку проставляется соответствующий штамп. Экземпляр документа и указателя на рассылку, подтверждающие отправку, возвращаются в структурное подразделение [47].

    Законвертованная корреспонденция вносится в реестр и в зависимости от срочности доставки адресатам отправляется фельдсвязью или почтой. На заказную корреспонденцию составляется опись рассылки, в которой сотрудник экспедиции проставляет свою фамилию и дату отправки. Реестры и расписки подшиваются в дела и хранятся в течение года.

    Внутренние документы готовятся, оформляются и исполняются в пределах администрации. Прохождение внутренних документов в администрации на этапах их подготовки и оформления организуется в соответствии с общим порядком обращения отправляемых документов, а на этапе исполнения — поступающих.

    Проекты распорядительных документов после подготовки и согласования их с соответствующими подразделениями передаются в юридическую службу для проверки соответствия содержания документов действующему законодательству, а затем руководству на подпись. Распорядительные документы в обязательном порядке рассылаются во все подразделения, к сфере деятельности которых они относятся.

    Прием и передача поступающих, отправляемых и внутренних документов на всех этапах прохождения осуществляются, как правило, без расписок, но с обязательной отметкой в карточке. Если документ остается в структурном подразделении, то исполнитель обязан сообщить в службу ДОУ номер дела, куда подшит документ.

    В то время как внутренние и исходящие документы создаются при помощи компьютеров и их копии сохраняются в электронном виде, поток входящих документов на сегодняшний день является преимущественно бумажным. Поэтому для включения его в единую информационную систему администрации при наличии системы комплексной автоматизации ДОУ необходима организация работ по сканированию документов.

    Поступающая корреспонденция принимается централизованно — экспедицией. Документы, поступающие в администрацию, проходят прием (первичную экспедиционную обработку), сортировку, первоначальную регистрацию, предварительное рассмотрение, если это необходимо, рассмотрение руководством, завершение регистрации после рассмотрения и затем доставляются исполнителям. Прием документов включает: оформление приема; проверку правильности доставки; проверку целостности конвертов, пакетов; вскрытие конвертов; проверку правильности вложений. Пакеты с отметкой «лично», «конфиденциально» передаются адресатам без вскрытия. При недостаче или повреждении документа составляется акт в трех экземплярах, один из которых остается в службе ДОУ, другой прикладывается к документу, третий отсылается отправителю [46].

    На полученном документе проставляется номер поступления в правом нижнем углу лицевой стороны первого листа документа.

    Сортировка документов заключается в распределении их на две группы: регистрируемых и нерегистрируемых документов. Регистрируемые документы подразделяются на документы, регистрируемые централизованно в службе ДОУ; регистрируемые в структурных подразделениях; документы с пометкой «Лично» и документы в адрес общественных организаций (профком и др.). Нерегистрируемые документы, содержащие сведения для руководства, передаются по назначению, остальные, если требуется, в структурные подразделения [46].

    Сортировке подлежат вновь поступившие документы, а также документы, прошедшие централизованную регистрацию для их доведения до исполнителей. Документы распределяются на потоки, направляемые руководителям, в структурные подразделения и отдельным исполнителям.

    После экспедиционной обработки документы поступают на регистрацию в службу ДОУ или соответствующие структурные подразделения.

    На первом этапе регистрации на документ заводится регистрационная (регистрационно-контрольная) карточка, в которую вносятся общие сведения о документе, известные до его рассмотрения и определения порядка исполнения (вид документа, дата и номер регистрации, автор документа, заголовок и т.д.).

    Предварительному рассмотрению подлежит поток регистрируемых документов. Предварительное рассмотрение проводится с целью распределения поступивших документов на: требующие рассмотрения руководством; направляемые непосредственно в подразделения и ответственным исполнителям. Документы, адресованные руководству администрации или без указания конкретного должностного лица и подразделения, предварительно рассматриваются в службе ДОУ. Предварительное рассмотрение документов осуществляется исходя из оценки их содержания, на основании установленного в администрации распределения обязанностей. В ходе предварительного рассмотрения проверяется повторность обращения корреспондентов [46].

    На рассмотрение руководства администрации передаются документы, содержащие информацию по основным вопросам деятельности администрации. Остальные документы после предварительного рассмотрения в службе ДОУ направляются исполнителям. В администрации Казанского поселения входящая корреспонденция после регистрации в тот же день с 16 до 17 часов (срочная — немедленно) обязательно передается Главе администрации, его заместителям в соответствии с распределением обязанностей.

    Сложившаяся практика прохождения документов через аппарат управления такова, что основная масса входящих и особенно исходящих документов проходит через руководителя учреждения. Процентов 30 рабочего времени Глава администрации тратит на чтение корреспонденции. В большей части его резолюций стоит указание: «Рассмотреть», «Принять к исполнению», «Подготовить ответ» и т. п. Гораздо реже в резолюциях, кроме того, устанавливается срок исполнения и очень уж редко дается конкретное указание: «Решить положительно», «Отказать», «Выделить фонд» и др. Таким образом, при первом рассмотрении документа Глава администрации большей частью не решает вопроса по существу, а лишь дает указание соответствующим сотрудникам разобраться в том или ином вопросе, то есть расходует время на делопроизводственную операцию — разметку документов.

    На чтение прессы Глава администрации тратит меньше рабочего времени, благодаря предварительному подбору необходимой информации из нее референтом Главы. Поэтому целесообразно поручать и разметку документов делопроизводственному персоналу, а резолюции руководителей администрации должны четко определять характер поручений, сроки и ответственных исполнителей.

    После рассмотрения документы передаются для завершения регистрации. Завершение регистрации документов после их рассмотрения состоит во внесении в регистрационно-контрольную карточку сведений о порядке исполнения документов (резолюции): фамилий ответственного исполнителя и других исполнителей, краткого описания поручений и действий по исполнению, срока исполнения.

    Все документы в соответствии с резолюцией передаются исполнителям под расписку. Направление документов на исполнение производится в день их регистрации, срочных документов — немедленно.

    Документы, которые исполняются несколькими подразделениями или исполнителями, передаются им поочередно или одновременно в копиях. Подлинник передается ответственному исполнителю. При необходимости безотлагательного исполнения поступившего документа допускается ознакомление исполнителя с его содержанием до рассмотрения документа у руководства.

    Предназначенные для передачи исполнителям документы помещаются в ячейки распределительного шкафа, закрепленные за определенными структурными подразделениями. Документы в структурные подразделения доставляются ответственными за ведение делопроизводства в них.

    На входящих документах информационного характера ставится дата и подписи ознакомившихся работников. Входящие нормативные и распорядительные документы регистрируются в общем отделе в специальном журнале и рассматриваются лично Главой администрации района, а в его отсутствие — первым заместителем Главы администрации. Ознакомление работников администрации с нормативными и распорядительными (директивными) документами организуется на производственных и др. совещаниях, учебных занятиях. Индивидуальные консультации по этим документам проводят юрист администрации и руководители отделов.

    В государственных и муниципальных органах власти в отличие от коммерческих организаций специфическим видом поступающих документов являются обращения граждан.

    Обращения граждан являются одним из основных видов поступающей в местные органы власти документации. Огромный поток письменных и устных обращений граждан в органы местной власти порождается экономическими, организационными, бюрократическими проблемами, нарушениями правовых норм и содержит важную информацию о состоянии дел на местах, об отношении населения к принимаемым решениям.

    Исполнительные органы местного самоуправления проводят работу по обобщению и анализу обращений граждан, в результате чего выявляются проблемы, требующие решения.

    Обращения бывают как индивидуальными, так и коллективными (их именуют петициями). В Краснодарском крае, в частности, порядок подачи коллективных обращений регулируется специальным законом, в соответствии с которым под петицией понимается коллективное обращение граждан в органы местного самоуправления, поданное в собственных интересах, в интересах других лиц, общества или государства.

    Обращения граждан традиционно делятся на три категории. Предложениями называются обращения граждан, направленные на улучшение и совершенствование экономической, социально-культурной и административной деятельности органов муниципальной власти. Предложение не связано с личностью обращающегося и его рассмотрение не может иметь юридических последствий. Заявления — это обращения граждан к должностному лицу или в учреждение в целях реализации прав или законных интересов, а также в целях сообщения о недостатках в работе, злоупотреблениях. Заявление всегда связано с личным интересом и его подача обязывает должностное лицо тем или иным образом решить поставленный вопрос. Жалобы — это обращения граждан по поводу нарушения их прав и охраняемых законом интересов, содержащие просьбу решить вопрос иным образом. Жалоба также связана с личностью обращающегося, а ее рассмотрение имеет юридические последствия и предполагает издание официального документа по результатам рассмотрения.

    Администрация Казанского поселения строит работу с обращениями граждан в соответствии с требованиями Устава Казанского поселения, Административного регламента исполнения муниципальной функции рассмотрения обращения граждан в администрации Казанского сельского поселения кавказского района (Приложение Б), поступившими в администрацию Казанского поселения, регламента работы администрации, Инструкции по делопроизводству в администрации Казанского поселения.

    Административный регламент исполнения муниципальной функции рассмотрения обращений граждан в администрации Казанского сельского поселения разработан в целях повышения уровня внесудебной защиты конституционных прав и законных интересов граждан, результативности и качества исполнения муниципальной функции рассмотрения обращений граждан и определяет сроки и последовательность действий (административные процедуры) при рассмотрении письменных и устных обращений, а также порядок взаимодействия Казанского сельского поселение Кавказского района с органами государственной власти Российской Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по Кавказскому району при исполнении данной муниципальной функции.

    Исполнение муниципальной функции рассмотрения обращений граждан осуществляется в соответствии с:

    – Конституцией Российской Федерации [1];

    – Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [7];

    – постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)»;

    – Законом Краснодарского края от 28 июня 2007 года № 1270-КЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае»;

    – Уставом Казанского сельского поселения Кавказского района;

    – постановлением администрации муниципального образования Кавказский район от 28 мая 2009 года № 424 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в администрации муниципального образования Кавказский район» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Краснодарского края.

    Действие Регламента распространяется на правоотношения, регулируемые Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

    В администрации Казанского сельского поселения Кавказского района обращения граждан рассматриваются в пределах компетенции.

    Основание для начала административной процедуры поступление в администрацию Казанского сельского поселения Кавказского района письменного обращения.

    Обращение может быть доставлено непосредственно гражданином, его представителем, поступить по почте, телеграф; каналам электронной и факсимильной связи.

    Обращения на имя главы Казанского сельского поселения Кавказского района, его заместителя, поступающие в администрацию Казанского сельского поселения Кавказского района, по почте, курьеров передаются под роспись делопроизводителю в день поступления.

    Все поступающие в администрацию Казанского сельского
    поселение Кавказского района письменные обращения    граждан регистрируются в течение одного дня с даты их поступления. В случае поступления обращений в день, предшествующий праздничным или выходным дням, их регистрация может производиться в рабочий день, следующий за праздничными или выходными днями.

    Регистрация обращений ежегодно начинается с номера I и ведется в хронологическом порядке.

    Основание для начала административной проверки – регистрация письменного обращения.

    На рисунке 6 показана блок-схема обращения гражданина.

    Делопроизводитель, рассматривающий почту, регистрации обращения вносит предложения ответственному с администрации Казанского сельского поселения Кавказского района:

    – о представлении обращения на доклад главе Казанского поселения Кавказского района для принятия решения о ходе paссмотрения. При рассмотрении обращения глава Казанского сельского Кавказского района определяет исполнителей, срок и порядок вопросов обращения, необходимость представления информации в администрацию муниципального образования Кавказский район о его рассмотрения;

    – о направлении обращения на исполнение с сопроводительным письмом за подписью главы Казанского сельского поселения Кавказского района.

    091913 0136 7 Электронное правительство

    Рисунок 6 – Блок-схема обращения гражданина согласно Административному регламенту исполнения муниципальной функции рассмотрения обращений граждан в администрации Казанского сельского поселения

    Решение о направлении письма на рассмотрение исходя исключительно из его содержания, независимо от того на чье имя оно адресовано.

    Письменные обращения, содержащие вопросы, решен не входит в компетенцию администрации Казанского сельского Кавказского района, в течение трех дней со дня регистрации направляется на рассмотрение в соответствующий орган или соответствующему до: лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в с вопросов, с уведомлением граждан, направивших обращение о переадресации обращений.

    Обращения, поступившие в администрацию Казанского сельского поселения Кавказского района по компетенции, рассматриваются в течение 30 дней. Указанный срок исчисляется от даты регистрации обращения делопроизводителем до даты направления ответа заявителю.

    Контроль за рассмотрением обращений граждан осуществляется в целях обеспечения своевременного и качественного исполнения поручений по обращениям граждан, принятия оперативных мер по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, анализа содержания    поступающих обращений, хода и результатов работы с обращениями граждан.

    Контроль за исполнением поручений по обращениям граждан включает:

    – постановку поручений по исполнению обращений граждан на контроль;

    – сбор и обработку информации о ходе рассмотрения обращений;

    – подготовку оперативных запросов исполнителям о ходе и состоянии исполнения поручений по обращениям;

    – подготовку и обобщение данных о содержании и сроках исполнения поручений по обращениям граждан;

    – снятие обращений с контроля.

    Решение о постановке обращения на контроль в администрации Казанского сельского поселения Кавказского района принимается главой.

    Рассмотрение обращения завершается подготовкой ответа и направлением его заявителю.

    Документирование управленческой деятельности администраций в настоящее время осуществляется преимущественно при помощи средств автоматизации — вводно-выводных устройств ЭВМ. Документы создаются и редактируются при помощи программных средств Microsoft Office. Для подготовки текстовых документов обычно используется текстовый редактор MS Word (версии 2003 и выше), для табличных документов — электронные таблицы MS Excel.

    Технология документирования, применяемая в деятельности администрации поселения, широко распространена в современных управленческих и иных структурах и обозначается, по определению А.Н. Соковой, «индивидуальным электронным документированием». Процесс документирования завершается созданием традиционной бумажной формы документа, а ПЭВМ выполняет роль технического средства, позволяющего упростить, ускорить процесс подготовки документов, отказаться от промежуточных бумажных вариантов, исправлений и перепечаток. При индивидуальном электронном документировании должны обязательно использоваться традиционные делопроизводственные правила в части названия и форм создаваемых документов, стандартные правила оформления реквизитов, использования бланка и т. д. [58].

    В целях рационализации документирования деятельности органов местного самоуправления с помощью компьютерных технологий предварительно выполняются следующие виды работ: исходя из функций и задач учреждения, выделяются все документируемые участки работы, составляется классификатор вопросов и участков деятельности, подлежащих документированию; для каждого участка работы составляется максимально полный перечень видов документов; из общего перечня выделяются те виды документов, которые являются наиболее используемыми и имеют типовую структуру текста.

    Далее проводится унификация управленческих документов, которая предполагает: унификацию состава документов организации, то есть отбор и закрепление комплекса документов, необходимых и достаточных для решения управленческих задач, сокращение количества видов и разновидностей документов; унификацию внешних форм (формуляров) документов, то есть разработку единых форм документов и единых правил их составления и оформления; унификацию внутренних форм текстов документов — языка, стиля, структуры (создание трафаретных текстов, применение стандартизированной технологии и принятых условных сокращений).

    Прежде всего, состав необходимой и достаточной для реализации функций и задач исполнительного органа муниципальной власти документации должен быть закреплен в табеле документов (ГСДОУ, п. 2.1.12).

    Табель форм документов по управленческим функциям и структурным подразделениям местной администрации предназначен для упорядочения комплекса документов, отражающих процесс управления. Такой табель, создаваемый на основе классификации управленческих функций и технико-экономической и социальной информации, позволяет более точно установить состав документов, создает предпосылки для сокращения количества форм, применяемых в деятельности управленческого аппарата, дает возможность более эффективно использовать технические средства подготовки и обработки документов, повысить полноту и оперативность поиска необходимой документной информации. Табель строится по функциональному принципу и группирует конкретные формы документов по группам функций, функциям, подфункциям и управленческим ситуациям. В табель включаются также формы документов, утвержденные соответствующими органами межотраслевого управления, и отраслевые формы, не унифицированные в общегосударственном масштабе, но необходимые данной организации для документирования управленческой деятельности.

    Далее делопроизводственный персонал может поставить перед программистами администрации следующие задачи по рационализации процесса документирования: включение в автоматизированную систему унифицированных форм (шаблонов) документов, наиболее используемых в деятельности и имеющих типовую структуру (элементы) текста; включение в автоматизированную систему набора типовых фраз и элементов текстов, используемых в различных документах; установка справочных информационных систем, необходимых для подготовки документов; обучение сотрудников грамотному использованию возможностей текстового редактора MS Word, технико-орфографическим правилам компьютерного набора текстов.

    Унифицированные формы (шаблоны) документов разрабатываются для документирования типовых решений, создания типовых документов. В них типовая часть текста заранее введена в компьютер, а изменяющаяся часть текста (поля формы) дополнительно заполняется. Шаблоны могут содержать «скрытые» подсказки для заполнения переменной информации, которые видны только на экране при подготовке документа и не выводятся на печать. Представляется целесообразным наличие шаблонов распорядительных документов, протоколов, документов по основной деятельности, документационному обеспечению и других. При подготовке шаблонов должны учитываться требования государственных стандартов и общегосударственных альбомов унифицированных форм.

    Возможно также создание библиотеки из наиболее часто повторяющихся типовых фраз и элементов текста, которые используются в различных документах. Это облегчает набор текста документа при помощи команды «Автотекст».

    Шаблоны документов и наборы типовых текстов и фраз, подготовленные один раз и установленные на компьютеры сотрудников, занимающихся составлением и оформлением документов, позволяют значительно ускорить процесс подготовки документов и улучшить их качество. Формы применяемых документов должны совершенствоваться в сторону упрощения. Кроме того, предпочтительно создание простых документов — содержащих один вопрос или тему, в целях упрощения их обработки, контроля исполнения, поиска и хранения.

    Автоматизированная подготовка часто повторяющихся текстов документов на базе «банка текстовых заготовок» регламентирована ГСДОУ (п. 4.3.2), согласно которой в банк включаются унифицированные формы и тексты документов, постоянные части текстов, названия должностей, фамилии и адреса постоянных авторов и корреспондентов, юридические текстовые формулы, придающие документам правовой характер, формализованные описания структур и содержания документов и другое. То есть при использовании автоматизированной технологии подготовки документов создаются базы данных (корреспондентов, форм документов, трафаретных текстов и текстовых заготовок и др.). Из этого следует, что в администрациях должны быть разработаны и внедрены автоматизированные справочники по делопроизводству (классификаторы, номенклатура дел, перечни). Журналы и номенклатуру дел можно вести в табличном редакторе MS Excel. Еще удобнее это делать в базе данных MS Access. Особенно удобно вести в MS Access картотеку сотрудников, адресную книгу.

    Для подготовки документов целесообразно установить необходимые готовые справочные информационные системы (в дополнение к имеющимся правовым информационным системам), например, «Информационно-справочная система архивной отрасли».

    И, наконец, сотрудники должны быть обучены с самого начала применять пусть минимальное количество возможностей текстового редактора MS Word, но грамотно, обучены технико-орфографическим правилам компьютерного набора текстов.

    Полноценному обеспечению документирования управленческой деятельности исполнительных органов местного самоуправления способствуют: разработка табеля и альбома унифицированных форм документов, введение единых фирменных бланков администрации (общего бланка организации, бланка письма организации, бланков конкретных видов документов организации, бланков конкретных видов документов должностных лиц), внедрение ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» в деятельность работников управленческого аппарата [29].

    Одним из путей внедрения ГОСТ Р 6.30-2003 является выделение подробных правил подготовки и оформления документов из Инструкции по работе с документами в отдельный нормативно-методический документ — инструкцию по документированию, в которой подробнее, с большим количеством типовых форм и примеров, описывается порядок составления документов. Цели создания такого нормативного документа в учреждении: обеспечение единых правил оформления реквизитов документов и вариантности их расположения, правил использования, хранения, учета и уничтожения бланков документов, правил оформления документов, передаваемых по каналам электросвязи, обеспечение информационно-справочными материалами по документированию [29].

    Прочное место в формулярах управленческих документов заняли такие реквизиты, как «заголовок к тексту» и «отметка об исполнителе», значение которых для осуществления документных коммуникаций очевидно.

    Широкое распространение получил и реквизит «идентификатор электронной копии документа», что свидетельствует о применении компьютерных технологий как в процессе документирования информации, так и при создании базы данных.

    В Инструкции по делопроизводству исполнительного органа муниципальной власти важно четко урегулировать все стадии процесса подготовки управленческих документов (особенно, правовых актов — постановлений и распоряжений). Целесообразно разработать технологические инструкции (схемы, оперограммы и т.п.), в которых в наглядной графической форме определить последовательность подготовки проектов наиболее распространенных документов, их согласования, подписания и утверждения.

    В Инструкции должны быть четко сформулированы пункты, отражающие конкретные указания к отдельным реквизитам документов: индексу, дате, заголовку, печати, подписи (подписям), служебным отметкам — порядок их расположения применительно к постановлениям и распоряжениям Главы Казанского поселения.

    Четкому нормативному закреплению также подлежат: порядок разработки, учета, хранения и использования бланков администрации, порядок издания отдельных видов документов, формы и порядок внутреннего (визирование) и внешнего согласования проекта документа (в целях повышения качества подготавливаемых документов, исключения возможности появления «случайных» виз на документах рекомендуется централизованная организация визирования и согласования документов службой ДОУ), порядок удостоверения документа — подписание (распределение права подписи различных документов между руководителями), утверждение (перечень утверждаемых документов с указанием формы их утверждения — распорядительным документом или грифом утверждения), проставление оттиска печати (виды применяемых печатей и штампов, порядок использования, учета и хранения печатей, перечень заверяемых печатью документов), составление резолюции или указания по исполнению документов, порядок снятия копий с документов и их оформления, размножения документов. При этом исходят из общего требования, что гербовая печать ставится на документах, если это предусматривается нормативным актом, и во всех случаях, когда документ удостоверяет права физических и юридических лиц, расходование денежных средств и материальных ценностях (обязательно на уставах, положениях, правилах, доверенностях, договорах, удостоверениях). Печать круглая (не гербовая) ставится на заверяемых копиях документов, выписках, справках о месте работы, зарплате, архивных справках.

    Таким образом, в целях упорядочения процесса документирования рекомендуется разрабатывать и включать в инструкцию по работе с документами или табель форм документов перечни документов, подлежащих утверждению руководителем или распорядительным документом администрации, подлежащих обязательному визированию определенными должностными лицами администрации (внутреннему согласованию), и документов, на которых ставятся определенные виды печатей администрации.

    Электронные копии документов органов местного самоуправления могут объединяться в полнотекстовые базы данных.

    2.4 Анализ информационных потоков организации

    Наука управления и многолетняя практика выработали ряд требований к организации документооборота. Главное из них состоит в том, чтобы прохождение документов было оперативным и осуществлялось наиболее коротким путем с минимальными затратами труда и времени. Однако на практике маршрут движения документов не всегда является прямоточным, коротким и оправданным.

    Средствами достижения оперативности документооборота служат целенаправленное регулирование движения документов в аппарате и передача данных о документе вместо его представления. Упорядочению документооборота способствует также разработка схем движения и обработки основных групп и видов документов, при создании которых существенную помощь может оказать четкое распределение обязанностей между должностными лицами. Схемы документооборота различны по своему содержанию и графическому исполнению, но их общее назначение состоит в том, чтобы наглядно и достаточно кратко зафиксировать наиболее целесообразный порядок работы с документами. В схемах отражаются этапы прохождения документов, инстанции и должностные лица, участвующие в работе с ними, операции с документами; иногда указывается ориентировочное время на выполнение операций. Если это документы, создаваемые самой администрацией, то в схеме указывается, в каких случаях и где документ создается, кем подписывается и утверждается, с кем согласовывается, куда и кем передается и исполняется и т. д.

    Общая схема документооборота администрации поселения представлена на рисунке 7.

    091913 0136 8 Электронное правительство

    Схема показывает, что прошедшие экспедиционную обработку входящие документы поступают из приемной в общий отдел, где регистрационные реквизиты документов вносятся в базу данных ЭВМ.

    Документы, переданные на рассмотрение руководству, возвращаются затем в общий отдел, работники которого вводят в ЭВМ резолюции, исполнителей и при необходимости отметки о постановке документа на контроль. После этой обработки документы передаются исполнителям, причем все этапы прохождения документов фиксируются специалистами общего отдела в электронной регистрационной форме. Исполненные документы с отметкой «в дело» и исходящие документы передаются в общий отдел для регистрации. Затем первые экземпляры исходящих документов передаются в приемную для экспедиционной обработки, а вторые экземпляры (возможно, вместе с документами-запросами) исходящих документов и исполненные документы формируются общим отделом в дела. Сведения о номерах дел, в которые подшиты исполненные документы, и количестве листов в них вводятся в ЭВМ.

    Работа с полученной и созданной документацией сопровождается в администрации решением задач по ее учету, регистрации, контролю исполнения, в процессе выполнения которых проводится поиск и систематизация документов и содержащейся в них информации. Реализация указанных задач по обработке документации осуществляется с помощью информационно-поисковой системы (ИПС).

    ИПС по управленческим документам администрации — это массив сведений о документах, а также правила и средства использования этого массива. Сведения о документах фиксируются в журналах, традиционных (ручных) и автоматизированных картотеках.

    ИПС, основанная на применении журналов и соответствующая журнальная форма регистрации и контроля исполнения документов, могут использоваться только в администрациях с небольшим штатом работников при ограниченном объеме документооборота (до одной тысячи документов всех видов в год). Картотечная система регистрации и контроля исполнения документов обладает известными преимуществами по сравнению с журнальной даже при использовании традиционных (ручных) картотек.

    В администрации Казанского поселения, как и во многих других сельских администрациях, ИПС основана на автоматизированных средствах обработки информации, внедренных в 2005 году. Автоматизированные картотеки позволяют осуществлять накопление, хранение и корректировку информации о документах, давать ответы на запросы, вести контроль, регулирование, координацию работы с документами в администрации.

    Обработка информации при автоматизированной технологии регистрации и контроля исполнения документов осуществляется с помощью банка данных, включающего комплекс баз данных — автоматизированных картотек.

    Автоматизированная технология регистрации и контроля исполнения документов позволяет непосредственно на рабочих местах: наладить полный учет всех созданных и полученных документов; ускорить всесторонний анализ количественного и тематического состава документов; осуществлять многоаспектный поиск информации; оперативно устанавливать местонахождение документов; отслеживать изменения в ходе исполнения заданий и документов; получать сведения о предпринимавшихся ранее действиях по решению поставленных задач; осуществлять предварительный и промежуточный контроль за исполнением документов; ускорить анализ загруженности сотрудников и состояния исполнительской дисциплины.

    Исходя из состава и назначения обрабатываемой информации о документах автоматизированные картотеки подразделяются на две группы: регистрационно- контрольные картотеки и справочные картотеки. Картотеки первой группы содержат карточки на поступившие и созданные документы. Они формируются в хронологической последовательности поступления документов на регистрацию или постановки на контроль, предполагают оперативное отслеживание работы с документом (место нахождения, срок и состояние исполнения и т.д.). Картотеки второй группы могут включать сведения из различных источников по определенным направлениям деятельности, вопросам, объектам (картотеки работников, организаций и т.д.) и не связаны с конкретным сроком исполнения.

    Служба ДОУ администрации определяет состав и построение регистрационно-контрольных и справочных картотек, используемых в качестве информационно-поискового аппарата к документам администрации. К примерному комплексу картотек для администрации могут быть отнесены следующие регистрационно-контрольные картотеки: распорядительных документов по основной деятельности, распорядительных документов по кадрам, поступающих документов, отправляемых документов, внутренних документов, хозяйственных договоров, обращений граждан, приема граждан, запросов органов государственной власти и управления. Справочные картотеки: доверенностей, трудовых договоров (контрактов), работников, мероприятий, организаций-партнеров, учета публикаций в периодических изданиях

    Автоматизированные картотеки обеспечивают пользователей информацией обо всех зарегистрированных и контролируемых документах. Поиск информации о документах может производиться в местах их регистрации, контроля исполнения и с автоматизированных рабочих мест непосредственных пользователей.

    Ввод информации в автоматизированные картотеки осуществляется непосредственно с документов в соответствии с принятыми формами карточек. Получение результатов обработки информации на экране дисплея и в печатном виде осуществляется в соответствии с принятыми формами представления сообщений и обобщающих сводок. Применение при ведении картотек классификаторов позволяет ускорить формирование информационной базы и проведение поиска в ней.

    Форма единой регистрационно-контрольной карточки рекомендована в материалах Унифицированной системы организационно-распорядительной документации (УСОРД) и Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.

    Работа с картотеками предполагает не только их формирование, т.е. включение в них новых карточек, но и ведение — внесение в карточки дополнительных сведений и изменений, отражающих ход рассмотрения и исполнения документов, исключение карточек из картотек. Поддержание картотек в актуальном, достоверном состоянии, установление правил доступа к картотекам и порядка обновления информационных массивов требуют установления круга лиц, ответственных за работу с картотеками.

    Ввод сведений о документе в автоматизированную картотеку осуществляется путем заполнения представленной на экране дисплея формы карточки. Такое представление информации позволяет получать бумажную копию в привычном виде, легко преодолеть психологический барьер при переходе от традиционной технологии к автоматизированной. Распечатка карточки используется для передачи исполнителю вместе с документом и для ведения вспомогательных (страховых) картотек.

    Служба ДОУ осуществляет справочную работу по всем поступающим и созданным в администрации документам. Структурные подразделения ведут справочную работу по документам, поступившим в их адрес и отправляемым за подписью их руководителей, а также по документам, находящимся на исполнении. Справочная работа по документам администрации ведется по месту регистрации и контроля исполнения документов.

    Выходная информация при работе с картотеками представляется в форме, адекватной запросу пользователя. Пользователю могут выдаваться карточки, содержащиеся в картотеках; сообщения — ответы на запросы; обобщающие ведомости-отчеты, содержащие информацию, сгруппированную по определенным признакам. Выходная информация рассчитана на передачу: работникам службы ДОУ (сводки о зарегистрированных и поставленных на контроль документах, ходе и результатах их исполнения); исполнителям (ответы на запросы, напоминания о приближении срока исполнения документа, сообщения об истечении срока исполнения и т.д.); руководителям администрации и структурных подразделений (сводки об объеме документооборота, тематике документов, справки о выполнении заданий, о состоянии исполнительской дисциплины). Выходные сообщения выдаются с заданной периодичностью (ежедневно, еженедельно, ежемесячно и т.д.) и по запросам пользователей. При ведении автоматизированных картотек выходные ведомости могут выдаваться на экран дисплея и на печать. Обобщающие сведения могут группироваться в выходных ведомостях по различным признакам и их сочетаниям: по администрации в целом и по отдельным подразделениям; по исполнителям; по корреспондентам; по видам документов; по стадиям исполнения документов (выполненные, невыполненные, просроченные); по вопросам. Выходные формы в зависимости от назначения могут иметь различные названия (например, напоминания о приближении сроков исполнения документов; уведомления об истечении сроков исполнения документов; справки о состоянии исполнительской дисциплины в структурных подразделениях; справки об исполнении различных видов документов и т.д.). Типовая форма выходной ведомости определена в УСОРД.

    Применение при ведении картотек классификаторов (номенклатуры дел, классификаторов видов документов, корреспондентов, исполнителей, подразделений, регионов и т.д.) позволяет ускорить формирование информационной базы и проведение поиска в ней, обеспечивает идентификацию каждого объекта, выявление полного перечня классифицируемых объектов и их взаимосвязей. В комплекс классификаторов, используемых при решении задач регистрации и контроля исполнения документов могут входить: классификаторы для различных групп документов (распорядительных документов, договоров, доверенностей и т.д.) и дел (номенклатура дел администрации); классификаторы организационных структур (организаций, подразделений, должностных лиц и т.д., которые выступают в качестве корреспондентов, авторов документов, ответственных за совершение определенных действий); классификаторы информации по кадрам (должностей, форм оплаты, видов отпусков и т.д.).

    Ведение классификаторов предусматривает создание контрольных экземпляров, внесение в них изменений и дополнений.

    Система ведения классификаторов создается параллельно с разработкой самих классификаторов и предусматривает: ведение эталонных экземпляров классификаторов, внесение в них изменений и дополнений, создание страховых и рабочих копий; закрепление ответственного лица за ведение конкретного классификатора; оповещение абонентов классификаторов обо всех изменениях.

    Классификаторы подлежат обязательному утверждению лицом, ответственным за документационное обеспечение администрации.

    При создании классификаторов для решения задач регистрации и контроля исполнения документов должны учитываться общероссийские классификаторы, а также уже действующие в администрации классификаторы.

    Регистрация документов — это фиксация факта создания или поступления документа путем проставления на нем индекса (номера) с последующей записью сведений о документе в соответствующей регистрационной форме (карточке, журнале). Регистрация документов служит для включения сведений о документах в информационно-поисковую систему и придания юридической силы создаваемым документам.

    Регистрации подлежат все документы, требующие учета исполнения и использования в справочных целях (распорядительные, плановые, отчетные, договорные, переписка и др.), как создаваемые в администрации, так и поступающие из других организаций и от частных лиц независимо от особенностей применяемых при их создании носителей и способов записи информации (машинописные, машиночитаемые и т.д.). Кроме того, в каждой администрации должен быть утвержденный руководителем перечень документов, не подлежащих регистрации службой ДОУ.

    Регистрация производится в пределах следующих групп документов, установленных в зависимости от их вида, автора и содержания: распорядительных документов по основной деятельности; распорядительных документов по кадрам; поступающих документов; отправляемых документов; внутренних документов; хозяйственных договоров; доверенностей; трудовых договоров (контрактов); обращений граждан; запросов органов государственной власти и управления.

    Регистрация документов осуществляется централизованно, в службе ДОУ, и децентрализовано — в структурных подразделениях, работающих с соответствующими видами документации.

    Основным принципом регистрации документов является однократность, исключающая повторный ввод первичных сведений о документе и присвоение ему нового индекса при передаче из одного подразделения в другое.

    Поступающие документы регистрируются в день поступления, создаваемые — в день подписания или утверждения. Документы, поступившие в конце рабочего дня (после 17 часов), регистрируются на следующий день.

    Индекс (регистрационный номер) служит главным учетным и поисковым признаком документа. Он указывает на принадлежность документа к конкретной классификационной группе и на порядковый номер в этой группе. Нумерация документов в пределах классификационных групп ведется раздельно в течение одного делопроизводственного года.

    Индекс распорядительных документов состоит из порядкового номера, который присваивается в пределах каждого вида документов (постановлений, распоряжений и др.). Индексы распорядительных документов могут дополняться соответствующими буквенными символами. Например, индекс приказа по кадрам включает букву «к».

    Индексами протоколов, актов и других внутренних документов, выделенных в самостоятельные классификационные группы, являются порядковые номера в пределах этих групп. Например: протокол № 2 заседания Аттестационной комиссии; акт № 2 Ревизионной комиссии. Все остальные внутренние документы (докладные записки, предложения, справки и др.), не выделенные в самостоятельные регистрационные группы, имеют общую порядковую нумерацию.

    Индекс поступившего и отправляемого документа состоит из индекса структурного подразделения, номера дела по номенклатуре дел и порядкового номера документа (в рамках массива поступающих или отправляемых документов). Например, индекс поступившего письма состоит из следующих элементов: 04-15/125, где 04 — индекс структурного подразделения администрации, 15 — номер дела по номенклатуре дел структурного подразделения, 125 — порядковый регистрационный номер письма (в рамках поступающих документов).

    На документах, составленных совместно с другими организациями (договоры, решения и др.), указывается единая дата (самая поздняя дата подписания документа) и проставляются порядковые регистрационные номера, присвоенные документу каждой организацией-составителем, через косую черту в порядке указания авторов на документе (слева направо). Например: 465/162/298.

    Прохождение подготовленных в администрации проектов нормативных документов осуществляется с сопроводительными письмами. Сопроводительные письма регистрируются в картотеке внутренних документов администрации. Сведения о подписанных или утвержденных нормативных документах вносятся в соответствующие картотеки (распорядительных документов по основной деятельности, распорядительных документов по кадрам, хозяйственных договоров и т.д.).

    Типовая процедура контроля исполнения документов с применением ЭВМ для обработки информации разработана в диссертации А.Е. Кравченко. Автор предложил методические рекомендации по организации контроля исполнения документов в исполнительно-распорядительных органах местной власти, включающие перечень и описание форм входных и итоговых документов, классификаторы фиксируемых сведений и оперограммы выполняемых процедур.

    Контроль и проверка фактического исполнения документов является одним из основополагающих принципов организационной деятельности исполнительных органов муниципальной власти и составляют особый предмет исследования. Мы остановимся на контроле за сроками исполнения, который возлагается на делопроизводственный персонал.

    Контроль исполнения документов имеет целью обеспечение своевременного и качественного исполнения поручений, зафиксированных в документах. Контролю подлежит исполнение, прохождение и наличие всех зарегистрированных документов, требующих принятия решения или выпуска поручения. Категории документов, подлежащих контролю, закрепляются в специальном перечне, утверждаемом руководством администрации.

    Предметом контроля являются содержащиеся в документах задания, поручения, решения, просьбы, предложения. Контролируемые задания и поручения отражаются также в резолюциях к документам. Устные поручения руководителей администрации и структурных подразделений также могут ставиться на контроль. поручения Главы администрации Казанского поселения работникам регистрируются в специальном журнале, передаются и контролируются делопроизводителем-секретарем.

    Контроль исполнения документов включает постановку на контроль, проверку своевременного доведения документа до исполнителя, учет и обобщение результатов исполнения, информирование о результатах руководства администрации.

    Задачи регистрации и контроля исполнения документов неразрывно связаны между собой и решаются с помощью общих для них средств информационно- поисковой системы по управленческим документам администрации.

    Контроль исполнения документов осуществляют руководители администрации и структурных подразделений, служба ДОУ или специальная контрольная служба, ответственные за контроль в структурных подразделениях и ответственные исполнители.

    Руководство администрации и структурных подразделений организует работу по контролю исполнения документов; утверждает планы осуществления контроля (мероприятий) за их реализацией; определяет состав рабочих групп для проверки фактического выполнения документов; информирует о работе с документами органы государственной власти и управления.

    Контроль исполнения организационно-распорядительных документов администрации осуществляется в службе ДОУ или в специальной контрольной службе. Контроль исполнения документов других систем документации (плановой, снабженческой, финансовой и т.д.) ведется по поручению руководителей в соответствующих структурных подразделениях ответственными за ДОУ.

    Руководители структурных подразделений администрации организуют исполнение документов, взятых на контроль службой ДОУ или контрольной службой, а также документов, поступивших непосредственно в адрес структурных подразделений. Контроль за исполнением документов возлагается на заместителя руководителя структурного подразделения или специально назначенное должностное лицо.

    В администрации Казанского поселения создана так называемая группа контроля (имеющая даже свой бланк), в которую входят управляющий делами, инспектор по организационно-контрольной работе и один сотрудник из каждого отдела, ответственный за работу с документами. Ответственность за нарушение сроков исполнения документов возлагается непосредственно на руководителей структурных подразделений. В случае задержки исполнения документа группа контроля принимает меры для выяснения и устранения причин задержки обеспечения своевременного исполнения документов.

    Инспектор по организационно-контрольной работе администрации района контролирует исполнение наиболее важных входящих, исходящих и внутренних документов. Он непосредственно проверяет и регулирует ход исполнения документов с момента их постановки на контроль, посылает исполнителям напоминания, учитывает и анализирует результаты исполнения контролируемых документов в установленные сроки. В папку «Дело по контролю» вкладываются все планы, справки, предложения, отчёты исполнителей, заключения ответственных за исполнение дела руководителя отдела и заместителя Главы по соответствующему вопросу с резолюцией Главы администрации о снятии документа с контроля либо о постановке на дополнительный контроль.

    В целом контроль исполнения включает ряд последовательно осуществляемых процедур: постановку документов на контроль; регулирование и проверку своевременного доведения документов до исполнителей; координацию хода исполнения; снятие исполненных документов с контроля; учет, обобщение и анализ результатов исполнения документов, информирование руководства, накопление информации об исполнении документов и ведение справочно-информационной работы.

    При постановке документа на контроль на левом поле документа напротив реквизита «заголовок к тексту» проставляется условное обозначение (буква «К») или штамп («Контроль»). Постановка документов на контроль осуществляется путем записи в регистрационно-контрольные карточки необходимых сведений о документах. Основным источником сведений, необходимых для ведения контроля (контрольных реквизитов), является резолюция на документе, в которой должны быть указаны: содержание задания, срок исполнения, исполнители, автор и дата резолюции. При отсутствии резолюции контрольные реквизиты выделяются из текста самого документа (содержание задания, срок, исполнители).

    Сроки промежуточного контроля (контрольные даты для напоминания или доклада о ходе исполнения) определяются на основе резолюции руководителя (например, «докладывать еженедельно») или по усмотрению контрольной службы с учетом общей продолжительности установленного срока исполнения.

    Если документ пересылается на исполнение в подведомственную организацию, с последующим информированием о результатах рассмотрения, вместе с документом пересылаются две распечатки регистрационной карточки. После исполнения один экземпляр карточки возвращается с указанием даты и содержания исполнения.

    Проверка хода исполнения осуществляется до истечения сроков исполнения (предварительный контроль) в следующем порядке: задания последующих лет — не реже одного раза в год; задания последующих месяцев текущего года — не реже одного раза в месяц; задания текущего месяца — каждые десять дней и за пять дней до истечения срока.

    Систематизация и отбор карточек для предупредительного контроля и фиксации хода исполнения осуществляется ежедневно. Контроль хода исполнения документа производится путем запроса ответственного исполнителя по телефону. При необходимости служба контроля может запросить письменный промежуточный отчет о ходе исполнения документа. Все стадии исполнения документа фиксируются в регистрационно-контрольной карточке.

    Документ считается исполненным и снимается с контроля после выполнения поручений и сообщения их результатов руководству, контрольной службе, заинтересованным заинтересованным организациям и лицам. В карточке делается отметка об исполнении: краткая запись о решении вопроса по существу; дата фактического исполнения и номер документа, который фиксирует исполнение. При недокументированном решении вопроса исполнитель сообщает результат исполнения («сообщено по телефону» и т.д.).

    В администрации Кавказского поселения документы снимаются с контроля только после поступления от исполнителей справок или докладных записок о принятых мерах. Справки подписываются руководителем подразделения. Справка об исполнении документа может производиться на свободном от текста месте, за исключением левого поля и оборотной стороны листа. Отметка о снятии с контроля производится инспектором по организационно-контрольной работе по указаниям руководителей отделов. Постановления и распоряжения Главы администрации снимаются с контроля Главой администрации по представлению справки об их выполнении и заключения руководителя группы контроля.

    После завершения исполнения документа и записи всех необходимых данных в регистрационно-контрольную форму автоматизированной системы изготавливается распечатка полностью заполненной карточки, которая используется в страховых картотеках на бумажном носителе, а затем подлежит передаче на хранение в архив одновременно с документами.

    Остановимся на технологии контроля за исполнением распорядительных документов вышестоящих органов в администрации Кавказского поселения, который осуществляют заместители Главы администрации в соответствии с распределением обязанностей, а по их поручению — руководители подразделений. Организационно-техническую работу по контролю за директивными документами, в том числе распорядительных документов Главы администрации, осуществляет инспектор общего отдела, ведающий вопросами контроля. Постановления и распоряжения, которые ставятся на контроль, должны содержать указания о сроках исполнения, наименования организаций и лиц, на которых возлагаются ответственность за исполнение и порядок контроля. Поручения Главы администрации, направленные на исполнение директивных документов, ставятся на контроль инспектором общего отдела, который оформляет контрольные карточки, а затем (в тот же день) передает документ исполнителям. Исполнитель в указанные сроки готовит информацию о ходе исполнения или об итогах исполнения поручений, представляет ее вместе с директивным документом Главе администрации. После утверждения Главой администрации, информация сдается в общий отдел для отпечатывания, подписки и отправления соответствующему адресату. После исполнения все директивные документы вышестоящих органов хранятся в общем отделе. Распорядительный документ вышестоящего органа снимается с контроля в администрации только после снятия его с контроля этим органом.

    Сроки исполнения фиксируются в тексте документа или в резолюции к документу. Сроки исполнения документов исчисляются в календарных днях с даты поступления для поступающих документов, с даты подписания (утверждения) — для внутренних и отправляемых документов. Срок исполнения исчисляется с момента поступления документа в администрацию, а не с момента получения его исполнителем. Срок исполнения документов может быть связан с определенными событиями, действиями (например: «подготовить к заседанию Комиссии»).

    Сроки исполнения документов могут быть индивидуальными и типовыми. Индивидуальные сроки устанавливаются руководством администрации и структурных подразделений исходя из срока, установленного организацией, направившей документ, или сроков, установленных законодательством. При отсутствии срока исполнения в документе или резолюции исполнение осуществляется в типовые сроки. Типовые сроки исполнения документов устанавливаются актами органов государственной власти и управления. В случае, когда срок исполнения нигде не указан, документ должен быть исполнен не более, чем в месячный срок.

    Для детализации объемов работы, сроков, состава исполнителей при выполнении сложных долгосрочных документов устанавливаются промежуточные даты контроля, разрабатываются графики или планы поэтапного контроля исполнения документов.

    Изменение или продление сроков исполнения документов допускается с письменного разрешения установивших их руководителей. Приостановить исполнение документа имеет право только руководитель, подписавший документ. Сроки исполнения документов вышестоящих государственных органов могут изменяться только этими органами. Изменения сроков фиксируются в регистрационно-контрольной карточке. Продление срока оформляется не менее чем за 2-3 дня до даты окончания исполнения. Документы, по которым срок исполнения своевременно не был продлен, считаются неисполненными в срок.

    При необходимости изменения срока выполнения задания исполнитель не позднее чем за три дня до истечения срока исполнения представляет на имя лица, установившего этот срок, мотивированную просьбу о продлении исполнения задания с указанием нового срока. Если новый срок превышает один месяц, то контрольная служба имеет право запросить у исполнителя промежуточную информацию о ходе выполнения поручения.

    Контрольная служба и сотрудники, ответственные за контроль исполнения документов в подразделениях, проводят обобщение и анализ данных о ходе и результатах исполнения документов. Анализ исполнения документов проводится на основе данных регистрационно-контрольных картотек. Полученные сведения доводятся до руководства администрации, руководителей структурных подразделений, исполнителей.

    Обобщенные сведения о ходе исполнения документов включаются в сводки (ведомости): о поставленных на контроль документах; об исполненных документах (в срок, с нарушением срока, с корректировкой срока); о неисполненных документах.

    Сведения о контролируемых документах могут группироваться в сводках по различным критериям: по срокам исполнения, по структурным подразделениям-исполнителям, по авторам документов, по ходу и характеру исполнения и т.д.

    Обобщающие сводки о ходе исполнения документов готовятся с установленной периодичностью (неделя, месяц, квартал, полугодие, год) и по запросам руководства администрации и структурных подразделений.

    Итак, практика деятельности администраций по контроль за сроками исполнения довольно разнообразна: в одних — установлено четкое разграничение обязанностей по контролю за сроками исполнения различных видов документов, в других, наоборот, функции контроля за сроком исполнения всех видов документов возложены на одно конкретное лицо или службу.

    В то же время основные принципы организации контроля едины для всех учреждений. Общие требования к рациональной организации контроля исполнения документов в аппарате управления сформулированы в диссертационном исследовании Е.В. Предейн: контроль исполнения всех задач, планов, управленческих решений, требующих контроля, разумная централизация процессов контроля, максимальная приближенность контрольной службы к руководителю, наделение контрольной службы соответствующими правами для регулирования хода исполнения, закрепленными в положении о службе и должностных инструкциях ее работников, применение средств автоматизации (в зависимости от объема контролируемых решений) и др. Кроме того, желательно разрабатывать перечень документов, исполняемых в соответствии с типовыми / индивидуальными сроками исполнения, и перечень документов, подлежащих обязательному контролю, с указанием сроков исполнения.

    Дела и документы муниципальных архивов, а также информация о них выдаются муниципальным служащим, а в ряде случаев и посетителям. Поэтому создание необходимых условий для сохранения и повседневного использования документов является одной из важнейших задач делопроизводства в исполнительных органах муниципальной власти.

    Методическое руководство работой по формированию, оформлению и хранению дел в администрации и контроль за соблюдением установленных в этой области правил возлагаются на службу ДОУ и архивный отдел администрации, а сами правила приводятся в соответствующих разделах Инструкции по делопроизводству или в специальных инструкциях.

    Группировка исполненных документов в дела, систематизация и учет дел, определение сроков их хранения осуществляются в администрации в соответствии с номенклатурой дел — систематизированным перечнем наименований дел, заводимых в администрации, с указанием сроков хранения. Номенклатура дел составляется в целях обоснованного распределения документов и формирования дел, обеспечения поиска документов и учета дел. Она является классификационным справочником и используется при построении информационно-поисковой системы.

    Номенклатура дел структурного подразделения администрации, временного рабочего органа (комиссии, совета и т.п.) или общественной организации составляется лицом, ответственным за документационное обеспечение, с привлечением ведущих специалистов, согласовывается со службой ДОУ, архивом администрации и экспертной комиссией подразделения (при ее наличии) и подписывается руководителем подразделения (временного рабочего органа, общественной организации и т.д.).

    Номенклатура дел администрации (сводная) составляется службой ДОУ по установленной форме на основании номенклатур дел структурных подразделений, разработанных по аналогичной форме. Схема построения номенклатуры дел основана на структурном принципе и состоит из разделов, соответствующих функциональным подразделениям администрации.

    Номенклатура дел администрации визируется заведующим архивом администрации, подписывается руководителем службы ДОУ и после одобрения экспертной комиссией администрации направляется на согласование с экспертно- проверочной комиссией государственного архивного учреждения, после чего утверждается руководителем администрации.

    По окончании календарного года служба ДОУ в конце номенклатуры дел делает итоговую запись о количестве заведенных дел (томов), отдельно постоянного и временного хранения. Сведения, содержащиеся в итоговой записи номенклатуры дел администрации, в обязательном порядке сообщаются государственной архивной службе, о чем в номенклатуре делается отметка с указанием должности лица, сделавшего отметку, и расшифровки его подписи.

    Для упрощения ведения и корректировки номенклатура дел администрации может вводиться в память ПЭВМ.

    Для организации и проведения работ по экспертизе ценности управленческих документов и подготовки их к передаче на архивное хранение в администрации создается постоянно действующая экспертная комиссия.

    Экспертиза ценности документов в администрации проводится: в делопроизводстве: при составлении номенклатур дел; при формировании дел и проверке правильности отнесения документов к делам; при подготовке дел к последующему хранению; в архивной службе администрации: в процессе подготовки дел к передаче на государственное хранение.

    Создаваемая в администрации экспертная комиссия является совещательным органом. Ее решения вступают в силу после утверждения их главой администрации. ЭК администрации работает в постоянном контакте с ЭПК государственного архива и получает от ЭПК необходимые организационно-методические указания.

    Функции и права ЭК, а также организация ее работы определяются положением об этой комиссии, разрабатываемым на основании соответствующего типового положения, утвержденного Росархивом.

    ЭК создается распоряжением главы администрации из числа наиболее квалифицированных работников в количестве не менее трех человек. В состав ЭК в обязательном порядке включается руководитель архива. Председателем ЭК назначается один из руководящих работников администрации.

    ЭК проводит заседания в соответствии с планом работы и по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Решения комиссии принимаются большинством голосов. Заседание ЭК протоколируется, протоколы подписывают председатель и секретарь комиссии и утверждает один из руководителей администрации.

    В случае каких-либо затруднений к экспертизе ценности отдельных категорий документов в качестве консультантов привлекаются работники соответствующих учреждений Росархива.

    Экспертиза ценности документов постоянного и временного хранения в делопроизводстве администрации осуществляется ежегодно. Ее проводят работники службы ДОУ совместно с ЭК администрации и ЭК структурных подразделений под непосредственным методическим руководством архива администрации. При проведении экспертизы ценности документов производится: отбор документов постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения для передачи в архив администрации; отбор документов с временными сроками хранения и подлежащих дальнейшему хранению; выделение к уничтожению дел за предыдущие годы, сроки хранения которых истекли.

    Отбор документов постоянного хранения проводится на основании Перечня документов с указанием сроков их хранения путем полистного просмотра дел. Не допускается отбор документов для хранения и выделения к уничтожению только на основании заголовков дел. При полистном просмотре дел постоянного хранения подлежат изъятию дублетные экземпляры документов, черновики, неоформленные копии документов и документы с временными сроками хранения.

    Дела с отметкой «ЭПК» подвергаются также полистному просмотру с целью определения и выделения их из состава документов, подлежащих постоянному хранению. Дела с пометкой «ЭПК», содержащие документы постоянного хранения, подлежат переформированию. Выделенные из их состава документы постоянного хранения присоединяются к однородным делам и оформляются в самостоятельные дела.

    Одновременно с отбором документов постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения для передачи в архив администрации проводится отбор дел и документов временного (до 10 лет) хранения, с истекшими сроками хранения. При этом учитываются такие отметки в номенклатуре дел, как «до минования надобности», «при условии проведения (завершения) ревизии» и т.п.

    По результатам экспертизы ценности документов в организации составляются описи дел постоянного, временного (свыше 10 лет) хранения и по личному составу, а также акты о выделении дел к уничтожению.

    Отбор документов к уничтожению за соответствующий период и составление акта о выделении их к уничтожению производятся после составления годовых разделов сводных описей дел постоянного хранения за этот же период. Указанные описи и акты рассматриваются на заседании ЭК администрации одновременно. Одобренные комиссией акты утверждаются руководителем только после утверждения ЭПК государственного архива описей дел постоянного хранения; после этого администрация имеет право уничтожать дела, включенные в данные акты.

    Формирование дел — это группировка исполненных документов в дела в соответствии с номенклатурой дел (ГОСТ Р 51141-98). Дела в администрации формируются децентрализованно, т.е. в структурных подразделениях. Формированием дел занимаются лица, ответственные за делопроизводство. Контроль за правильным формированием дел в администрации осуществляется службой ДОУ.

    Предложения, заявления и жалобы граждан по вопросам работы администрации и все документы по их рассмотрению и исполнению группируются отдельно от заявлений граждан по личным вопросам. Обращения граждан и документы, связанные с их разрешением, располагаются в деле в хронологическом или алфавитном порядке. Каждое обращение и документы по его рассмотрению и разрешению составляют в деле самостоятельную группу. Повторные предложения, заявления и жалобы или дополнительные документы по обращениям подшиваются к данной группе документов.

    Дела администрации подлежат оформлению при их заведении и по завершении года. Оформление дел включает комплекс работ по их технической обработке и проводится сотрудниками, ответственными за документационное обеспечение, при методической помощи и под контролем архива.

    В зависимости от сроков хранения проводится полное или частичное оформление дел. Полному оформлению подлежат дела постоянного, временного (свыше 10 лет) хранения и по личному составу. Полное оформление дела предусматривает: подшивку или переплет дела; нумерацию листов в деле; составление заверительной надписи дела; составление, в необходимых случаях, внутренней описи документов дела; внесение необходимых уточнений в реквизиты обложки дела (уточнение индекса и заголовка дела, даты дела и др.).

    Дела временного (до 10 лет включительно) хранения подлежат частичному оформлению; при этом дела допускается хранить в скоросшивателях, не проводить пересистематизацию документов в деле, листы не нумеровать, заверительные надписи не составлять.

    На завершенные дела постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения, прошедшие экспертизу ценности в администрации ежегодно составляются описи. Отдельная опись представляет собой перечень дел с самостоятельной валовой (порядковой) законченной нумерацией, составленный по установленной форме.

    Описи на дела постоянного хранения составляются ежегодно в каждом структурном подразделении администрации под непосредственным методическим руководством архива.

    По этим описям документы сдаются в архив. Описи, подготовленные структурными подразделениями, служат основой для подготовки сводной описи администрации, которую готовит архив и по которой он сдает дела на государственное хранение.

    Заведенные в администрации дела хранятся централизованно службой ДОУ или в структурных подразделениях администрации.

    Подготовка документов к сдаче в архивный отдел администрации включает: проведение экспертизы ценности документов; оформление дел; составление описей дел; составление актов о выделении к уничтожению документов и дел.

    С момента заведения и до передачи в архив администрации дела хранятся по месту их формирования. Руководители структурных подразделений и сотрудники, отвечающие за делопроизводство, несут ответственность за сохранность документов и дел. Дела находятся в рабочих комнатах и специально отведенных для этой цели помещениях, располагаются в запирающихся шкафах, обеспечивающих их полную сохранность, предохраняющих документы от пыли и воздействия солнечного света. В целях повышения оперативности поиска документов дела располагаются в соответствии с номенклатурой дел. Номенклатура дел или выписка из нее помещается на внутренней стороне шкафа. На корешках обложек дел указываются индексы по номенклатуре дел.

    Выдача дел другим подразделениям или сторонним организациям производится с разрешения руководства. На выданное дело заводится карта-заместитель дела. Сторонним организациям дела выдаются по актам.

    Изъятие документов из дел постоянного хранения допускается в исключительных случаях и производится с разрешения руководителя с обязательным оставлением в деле заверенной копии документа и акта о причинах выдачи подлинника.

    В процессе деятельности администраций образуется значительное количество ценных документальных материалов, отражающих развитие различных отраслей хозяйства и культуры муниципальных образований и представляющих большую историческую ценность. Документы, образовавшиеся и образующиеся в деятельности администрации, имеющие историческое, научное, социальное, экономическое, политическое, художественное или иное культурное значение, входят в состав государственной части Архивного фонда РФ.

    Администрации осуществляют временное хранение документов государственной части Архивного фонда РФ в создаваемых ими архивных отделах: архивных документов органов местного самоуправления в течение 5 лет; записей актов гражданского состояния, документов по личному составу, записей нотариальных действий и судебных дел, похозяйственных книг в течение 75 лет; научной, технологической и патентной документации в течение 10 лет; конструкторской документации в течение 15 лет; проектной документации по капитальному строительству в течение 25 лет; кинодокументов, фотодокументов и видеофонограмм не более 3 лет со времени изготовления; фотодокументов в течение 3 лет; документов на машинных носителях в течение 5 лет.

    В архив администрации передаются дела постоянного, временного (свыше 10 лет) хранения и по личному составу. Их передача производится только по описям.

    Дела временного (до 10 лет включительно) хранения передаче в архив, как правило, не подлежат: они хранятся централизованно службой ДОУ и по истечении сроков хранения подлежат уничтожению в установленном порядке. В архив они могут быть переданы только в исключительных случаях по решению руководителя. Передача их может осуществляться по усмотрению архивной службы по номенклатурам дел.

    Дела передаются в архив через год после завершения их в делопроизводстве. Передача дел в архив администрации осуществляется по графику, составленному архивом, согласованному с руководителями структурных подразделений. Прием каждого дела производится заведующим архивом в присутствии работника структурного подразделения. При этом на обоих экземплярах описи против каждого дела, включенного в нее, делается отметка о наличии дела. В конце каждого экземпляра описи указываются цифрами и прописью количество фактически принятых в архив дел, номера отсутствующих дел, дата приема-передачи дел, а также подписи заведующего архивом и лица, передавшего дела. Вместе с делами в архив передаются регистрационные картотеки на документы. Заголовок каждой картотеки включается в опись.

    Муниципальные архивы обеспечивают право юридических и физических лиц на получение ретроспективной информации путем информирования о хранящихся архивных фондах и архивных документах, выдачи в установленном порядке заверенных копий и выписок из документов, справок социально-правового характера, представления документов или их копий для изучения в архивах, организации выставок, публикации документов и справочников о составе и содержании документов архива.

    Завершая исследование технологий документационного обеспечения деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, следует отметить, что внедрение современных информационно- коммуникационных технологий может в кратчайшие сроки и при минимальных затратах значительно повысить производительность труда отдельных муниципальных служащих и органов местного самоуправления в целом. Автоматизированным может быть в целом управление муниципальным образованием или только документационное обеспечение управленческой деятельности муниципального органа власти.

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 1.47MB/0.00447 sec

WordPress: 24.96MB | MySQL:122 | 4,574sec