Федеральное вмешательство в зарубежных странах » Буквы.Ру Научно-популярный портал<script async custom-element="amp-auto-ads" src="https://cdn.ampproject.org/v0/amp-auto-ads-0.1.js"> </script>

Федеральное вмешательство в зарубежных странах

<

091913 0125 1 Федеральное вмешательство в зарубежных странах Одной из важнейших проблем современной системы зарубежного федерализма является политико-юридическая модель взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации. От того, насколько четко урегулированы эти взаимоотношения в конституционно-правовой сфере, зависит эффективность функционирования высших органов государственной власти внутри страны, а иногда и позиции данного государства на международной арене. На современном этапе государственно-правового развития многим зарубежным федерациям приходится сталкиваться со сложными внутриполитическими и международно-правовыми проблемами (проблемы прав человека, терроризма, беженцев и т.п.), вызванными в ряде случаев недостаточной степенью урегулированности взаимоотношений федерации с ее составными частями — субъектами. Особенно это касается развивающихся стран Азии, Африки, Латинской Америки, где степень развития демократических институтов и демократических форм государственной жизни значительно отстает от аналогичных институтов западноевропейских федераций, США, Канады и других.

Проблема взаимоотношений федерации и ее субъектов всегда представляла определенную сложность с точки зрения анализа всей системы этих взаимоотношений, их динамики развития, факторов, определяющих их на современном этапе и в перспективе. Для большинства зарубежных федераций эта проблема находится в центре политических отношений, отражая очень часто не только степень прочности и стабильности территориального устройства данного государства, но и готовность его основных государственно-правовых институтов гарантировать эту стабильность, а в случае возникающей опасности его распада на составные части, применить любые меры для ликвидации такой опасности. Поэтому не только с теоретической, но и с практической точек зрения, проблема взаимоотношений федерации и ее субъектов является одной из основных, поскольку касается не только перспектив развития данного государства, но и перспектив его самостоятельного существования в качестве единой территориальной общности.

Совершенно очевидно, что нарастание противоречий в федерально-субъектных взаимоотношениях чревато не только обострением внутриполитической обстановки в самой федерации, но может принимать и специфический международно-правовой характер, поскольку привлекает внимание мировой общественности и международных правозащитных организаций из-за возрастающего объема жалоб на нарушение гражданских прав и свобод, появление беженцев и вынужденных переселенцев, вынужденную отмену или перенос очередных выборов и другие негативные последствия, которые способны серьезно дискредитировать демократические государственные институты и оказать отрицательное влияние на существующий государственный режим.

Термин «федеральное вмешательство» в современной конституционно-правовой науке применяется в двух значениях. В широком смысле это понятие трактуется как «любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны». Так, иногда в качестве средства федерального вмешательства в России рассматривается создание федеральных округов и назначение в них представителей президента. Однако в основном такая точка зрения высказывается не правоведами, а политологами. В узком, собственно юридическом, значении федеральное вмешательство рассматривается как установленный специальными конституционными нормами институт, имеющий определенные основания применения и цели, основной из которых является защита конституционного строя путем принуждения органов власти либо должностных лиц субъектов федерации к исполнению возложенных на них конституционных обязанностей.1

Институт федерального вмешательства появился практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства, так как на стадии формирования и развития «новоявленные» федерации неизбежно сталкивались с проблемами во взаимоотношениях со своими субъектами, касающимися прежде всего разграничения предметов ведения и полномочий. Эти противоречия разрешались различными способами: от согласительных процедур и последующего закрепления их результатов в федеральных конституциях до неизбежных «силовых» мер по отношению к субъектам федерации для предотвращения различного рода сепаратистских тенденций и попыток выхода (сецессии) субъектов федерации из ее состава. Необходимость закрепления мер федерального вмешательства в дела субъектов федерации обусловлена самой природой федеративного государства. Любая федерация, хотя и состоит из субъектов, имеющих определенную политическую и экономическую самостоятельность по отношению к федеральному центру и во взаимоотношениях между собой, тем не менее, представляет собой единое целостное государство. Правовой институт федерального вмешательства является важным элементом государственно-правового механизма практически всех федераций мира. Возможность его использования федеральными органами власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъектов федерации считается вполне приемлемой и в настоящее время признана международным сообществом как одна из эффективных форм контроля федерации за деятельностью субъектов.

Федеральное вмешательство может выражаться в чрезвычайных методах управления субъектом федерации, особом режиме регулирования отношений между органами власти федерации и ее субъекта, определенном ограничении прав и свобод граждан.

Институт федерального вмешательства является одним из элементов сбалансированной системы организации федеративного государства. Сущность рассматриваемого института, как представляется, связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация как суверенное государство должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения. Такое право является, по нашему мнению, одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектов — государственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств.1

Содержание института федерального вмешательства определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления механизмов государственной интеграции, объединяющей субъекты федерации. В этом смысле институт федерального вмешательства фактически является признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве2.

С юридической точки зрения федеральное вмешательство является следствие нарушения конституции государства, федерального законодательства или иных правовых актов. Причем основное значение вмешательства с этой позиции – восстановление законности в сфере федеративных отношений. Очевидно, что данный подход слишком «статичен», он не учитывает «внутренней подвижности» и постоянного изменения баланса сил в любом государстве, а особенно в федеративном.3

Трактовка федерального вмешательства с позиции бюджетного федерализма затрагивает лишь «техническую» сторону взаимоотношений центра и регионов. Этот подход менее статичен, однако он не учитывает некоторые другие факторы, имеющие первостепенное значение. Фактически, самоцелью в данном случае выступает социально-экономическое развитие и экономический рост. Вместе с этим данный подход не учитывает такие важнейшие для любого государства проблемы как сохранение территориальной целостности, обеспечение государственной безопасности и т.д.1

Учитывая вышесказанное, выводится следующее определение. Федеральное вмешательство представляет собой инструмент региональной политики федеративного государства, направленный на решение конкретных ситуаций, сложившихся в сфере федеративных отношений или непосредственно в субъектах федерации, действующий согласно правовым актам или политической традиции. Использование этого инструмента может быть направленно как на защиту и поддержание текущей ситуации, так и на усиление политического, экономического и иного влияния федерального центра во взаимоотношениях с субъектами федерации.

Данное определение, учитывает правовую и иную трактовку федерального вмешательства, подчеркивает конфликтную природу взаимоотношений между федеральным центром и регионами, обусловленную постоянным противоборством между центром и регионами.

Институт федерального вмешательства является важнейшим способом федерального принуждения необходимым для установления и осуществления прямого контроля федерального центра за политикой, проводимой субъектами федерации. Основы федерального принуждения лежат в принципах несопоставимости экономического, политического, военного и иного потенциала федерации в целом и ее отдельного субъекта.

Среди других способов контроля федерации за деятельностью субъектов кроме федерального вмешательства можно отметить введение чрезвычайного положения и президентского правления. По вопросу соотношения чрезвычайного положения и института федерального вмешательства среди отечественных авторов нет единой точки зрения. А.Н. Домрин считает, что федеральное принуждение является видом государственно-правового института чрезвычайного положения в его мягкой по характеру и региональной по типу форме. И.А.Умнова находит определенное сходство института президентского правления и режима чрезвычайного положения. В.Е. Чиркин склонен рассматривать вмешательство в дела субъекта федерации как особую процедуру, отличную от объявления чрезвычайного положения. А.А. Кондрашев указывает, что, по его мнению, федеральное принуждение (вмешательство) и по характеру, и по системе используемых мер, не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения1.

Различные точки зрения на эту проблему, видимо, объясняются тем, что по конституциям некоторых федераций федеральное принуждение прямо отнесено к разновидностям чрезвычайного положения, а в других случаях — это отдельные виды системы взаимоотношений федерации с ее субъектами. И в этом смысле каждый из авторов вполне обоснованно определяет свою позицию, исходя из различных характеристик и организационно-правовых особенностей институтов федерального вмешательства и чрезвычайного положения. Многое в характеристике института федерального вмешательства зависит от региональных типов или моделей федерального вмешательства, определяемого целым рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. Поэтому федеральное вмешательство может принимать как различные формы, так и сочетание этих форм, но при всем этом различии федеральное принуждение (федеральное вмешательство) — особый, специфический способ взаимоотношений федеральных органов власти с органами власти субъектов федерации, возникающий в связи с неисполнением последними своих конституционных обязанностей. В связи с этим следует согласиться с точкой зрения И.Н.Барцица, который считает, что сведение всего многообразия форм федерального вмешательства к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления является недостаточно полным, поскольку в действительности перечень механизмов федерального вмешательства значительно шире, и включает помимо названных мер еще и такие, как перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, роспуск законодательных органов власти, меры финансового воздействия, отмену незаконного решения законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов федерации и др. 1

Поэтому, по мнению И.Н.Барцица, характеристика института федерального вмешательства в дела субъектов федерации представляет интерес не только как составляющие его некие теоретические конструкции, но и как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационно мер по защите принципов федеративного устройства государства.

Введение чрезвычайного положения в зарубежных федерациях часто практикуется в развивающихся странах Азии, Африки и Латинской Америки, как на территории всей страны, так и в одном или сразу нескольких субъектах. В качестве причин введения чрезвычайного положения в этих странах можно назвать возникновение общественных беспорядков, сепаратистского движения, технологических и природных бедствий (Индия, Малайзия, Пакистан, Коморские острова, Мексика, Венесуэла и др.).

Особой формой чрезвычайного положения в ряде зарубежных федераций можно считать введение президентского правления, которое осуществляется в результате принятия президентом страны специального декрета по совету, а фактически по указанию правительства. Президентское правление, а на практике «кабинетское правление», чаще всего вводится в парламентарных республиках, таких как Индия, где за период действия Конституции 1949 года было осуществлено более 100 случаев введения в различных штатах президентского правления1.

Введение президентского правления может быть осуществлено на срок до 6 месяцев, в течение которых обстоятельства, вызвавшие введение президентского правления, должны быть устранены и конституционные органы власти (законодательное собрание и правительство) должны быть возвращены к нормальному функционированию или переизбраны.

Близкий к этому институт федерального принуждения предусмотрен Основным законом ФРГ 1949 года2. Федеральное принуждение по отношению к немецким землям может быть осуществлено по инициативе федерального правительства. При этом предусмотрены такие меры, как роспуск парламента земли, отстранение правительства земли и назначение с согласия земли, а при отсутствии или невозможности получения такого согласия, с согласия нижней палаты федерального парламента — Бундестага — федерального комиссара с передачей ему основных полномочий по управлению землей.

В отличие от многочисленных случаев введения президентского правления в Индии, случаев применения федерального принуждения в ФРГ до настоящего времени не было, что объясняется отсутствием чрезвычайных обстоятельств для осуществления таких мер.

И, наконец, крайней формой чрезвычайного положения является институт федеральной интервенции в дела субъектов федерации, предусмотренный конституциями или специальным законодательством латиноамериканских федераций – Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и Мексики, а также конституцией такого африканского государства, как Эфиопия3. Федеральная интервенция является наиболее жесткой и действенной формой федерального принуждения.

Различные формы федерального принуждения являются составной частью системы зарубежного федерализма, без которых эта система была бы обречена на нестабильность вне зависимости от того, применяются ли эти формы принуждения на практике или просто зафиксированы в текстах основных законов (конституций), или в других актах законодательного характера как гипотетическая возможность.

Совершенно очевидно, что система федерального принуждения устанавливает особые взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации. В условиях федерального принуждения эти взаимоотношения характеризуются принципами неравноправия и прямого подчинения субъектов решениям центрального правительства. Субъекты федерации практически лишены каких-либо законных оснований противостоять таким решениям, поскольку в теории это означает нарушение конституционных норм, а на практике приводит к открытому конфликту со всей системой центрального государственного механизма.

Весь перечисленный выше комплекс чрезвычайных мер направлен на обеспечение единства федеративного государства и недопущение его территориального развала. Вместе с тем, очевидно, что такие способы защиты федерализма, которые на практике оборачиваются прямым отступление от демократических форм политической жизни и сопровождаются серьезными ограничениями конституционных прав и свобод граждан, не могут носить длительный и постоянный характер, иначе это чревато необратимыми последствиями для дальнейшего сохранения демократического государственного режима.

В самом институте федерального принуждения заключено серьезное противоречие. Оно заключается в стремлении субъектов федерации к большей степени самостоятельности и в стремлении федерального центра к недопущению этой самостоятельности из-за боязни потери контроля не только над отдельными субъектами федерации, но и над страной в целом. Это противоречие, как правило, разрешается в пользу федерации, что еще раз подчеркивает серьезное искажение принципа равенства федерации и ее субъектов, на котором традиционно базировались зарубежные федерации.

Федеральное вмешательство –– это особый метод управления субъектами федерации, объективно предполагающий на этот период полное изменение взаимоотношений федерального центра и субъектов. Этот метод включает в себя, в первую очередь, принуждение, часто оформляемое в виде силового решения возникших противоречий между федерацией и ее субъектами. Естественно, что само принуждение, как проявление власти всей федерации по отношению к ее составной части, не может базироваться на равенстве между ними, тем более в условиях чрезвычайных ситуаций, когда федеральное принуждение резко увеличивает компетенцию органов исполнительной власти федерации на территории субъекта, подвергшегося федеральному принуждению; расширяет полномочия главы государства в сфере управления данным субъектом, а его непосредственного представителя (федерального комиссара) превращает во временного руководителя субъекта федерации, часто наделяя его полудиктаторскими полномочиями.

Следует отметить, что институт федерального принуждения различается в странах со стабильной демократической системой и в странах, где такая стабильность относительна. Если в первом случае факты федерального принуждения представляют собой, скорее, редкое исключение из правила, вообще не используются или носят характер конституционной декларации, то в развивающихся федерациях (страны Азии, Африки, Латинской Америки) принцип федерального вмешательства фактически образует основу управления субъектами со стороны федерального центра, поскольку в этих странах насчитываются сотни случаев федерального вмешательства, а ряд субъектов указанных федераций перманентно пребывает в состоянии федерального вмешательства.

В условиях стабильных демократических режимов (США, ФРГ, Швейцария, Бельгия, Канада) меры федерального вмешательства дискутируются, применяются достаточно сдержанно (если применяются вовсе) и, как правило, при определяющей позиции судов по конституционным вопросам (Верховного суда или специальных конституционных судов). Например, в США, случаев прямого федерального вмешательства во внутренние дела штатов с применением вооруженных сил и смещением их правительств фактически не было (за исключением периода Гражданской войны).

В случаях же, когда такое вмешательство имело место (Швейцария, Канада), это не приводило к внутрифедеральным вооруженным столкновениям и распаду федерации, а скорее наоборот, вызывало в общественном мнении откровенное сомнение относительно его целесообразности и результативности и на практике приводило к укреплению позиций центральной власти и всей системы федерализма.

Что касается развивающихся стран, там практика федерального вмешательства, выражающаяся во введении прямого президентского правления в том или ином штате (Индия, Пакистан, Нигерия) или федеральной интервенции (Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла, Эфиопия) редко заканчивалась режимом стабильности, усилением центральных органов власти, и укреплением самой системы федерализма. Скорее наоборот, федеральная интервенция подчеркивала слабость центральных органов власти, их неспособность решить внутрифедеральный конфликт путем переговоров и консультаций.

Вместе с тем, несмотря на антидемократический характер любого федерального принуждения, в том числе и таких его форм, как введение президентского правления и прямая федеральная интервенция, этот институт признается зарубежными исследователями в качестве необходимого и эффективно функционирующего, хотя введение чрезвычайного положения не одобряется как метод реализации властных полномочий на любом уровне и любым государственным органом1.

В зарубежной юридической литературе управление государством в режиме чрезвычайного положения всегда рассматривалось как прелюдия к предстоящему распаду и ликвидации данного государства. Во всех случаях введения чрезвычайного положения в любых его формах демократический государственный режим теряет многие свои принципы и его возвращение в прежнее состояние всегда связано с определенными трудностями.

Обычно последствия федерального принуждения наносят серьезный ущерб функционированию гражданского общества в стране или вообще ликвидируют определенные его элементы. Такие последствия могут сформировать суперцентрализованную административную модель государственного управления, когда за фасадом формально федеративного государства будет скрываться откровенно унитарное государство с чертами авторитарного государственного режима.

Совершенно очевидно, что модель государственного управления, построенная на принципах периодического федерального вмешательства, может быть чрезвычайно эффективной лишь на короткий кризисный период времени и абсолютно лишена долговременной политико-государственной перспективы. Она не может способствовать дальнейшему развитию гражданского общества, повышению правового и политического сознания населения, укреплению системы государственных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления. Такая система управления постепенно теряет внутренние импульсы своего развития, направляя все усилия на консервацию существующих федеративных отношений и расширение объема деятельности репрессивных государственных органов. Такое положение чревато консервацией кризисных ситуаций в федеративных государствах, когда институты чрезвычайного положения и федеральной интервенции принимают перманентную форму и государство уже не может обойтись без жесткой вертикальной централизации. Осуществление такой централизации невозможно без ограничения деятельности властных структур регионального уровня за счет введения управления непосредственно из федерального центра. Поэтому, с теоретической точки зрения, федеральное вмешательство, являясь прямым порождением системы федерализма и одновременно его неотъемлемой чертой, входит в логическое противоречие с принципом равенства федерации и ее субъектов, а также с принципами построения и функционирования современного демократического и правового государства.

Ликвидация института федерального вмешательства в современных условиях зарубежных стран невозможна, т.к. это может поставить под вопрос само существование системы федерализма при возникновении чрезвычайных ситуаций, вызванных требованием сецессии или серьезными политическими внутригосударственными конфликтами. Сторонники и противники расширения сферы федерального принуждения подходят к проблемам разрешения внутрифедеральных конфликтов, проблеме ликвидации или уменьшения кризисных явлений в системе федерализма с противоположных позиций. Такие диаметрально противоположные подходы к данной проблеме отражают две противоположные тенденции в мировом общественно-политическом развитии — тенденцию к дальнейшему демократическому развитию и тенденцию к свертыванию демократических форм государственной жизни и переходу к авторитарным методам управления государством. Победа той или иной тенденции зависит от конкретно складывающейся расстановки внутриполитических сил и от общих особенностей современного международного развития.

Несмотря на противоположные тенденции в развитии федерализма в зарубежных странах институт федерального вмешательства и его крайняя форма — федеральная интервенция — продолжает оставаться важнейшим правовым институтом, содержание которого во многом зависит от характера и принципов деятельности самой федерации, существующего в данной стране государственного режима и других факторов. Ведь федеративное устройство предполагает не только обеспечение экономического и политического единства союзного государства, но и гарантии существования такого единства путем использования различных механизмов, в том числе и механизма федерального вмешательства.

Можно утверждать, что институт федерального вмешательства является
неотъемлемым признаком федералистских отношений. Значение этого
института в конституционных системах зарубежных федераций подчеркивается тем обстоятельством, что субъектом инициативы осуществления федерального вмешательства, как правило, выступают органы общефедеральной исполнительной власти или глава государства, хотя такое решение обычно требует последующего утверждения общефедеральным законодательным органом власти.

Объем использования и характер федерального вмешательства зависят от политической природы власти и социальной ориентации данного государства.

Широкое использование института федерального вмешательства — прямой показатель перехода от обычных методов управления к чрезвычайным. Практика применения института федерального вмешательства в зарубежных странах показывает, что для стабилизации положения и ликвидации причин федерального вмешательства оно должно дополняться целой системой мер организационно-политического и социально-экономического характера, допустимых и предусмотренных действующей конституцией федеративного государства, но ни в коем случае не ограничиваться только карательно-репрессивными мерами. Такое понимание природы и характера последствий федерального вмешательства присуще большинству исследователей в зарубежных демократических странах.

Совершенно очевидно, что институт федерального вмешательства (интервенции) в зарубежных странах сохранится и в обозримом будущем как необходимый инструмент разрешения внутрифедеральных конфликтов, как серьезная гарантия реализации единой общефедеральной политики внутри страны и на международной арене. Вместе с тем, поскольку федеральное вмешательство является по своей сущности формой чрезвычайных отношений федерального центра и субъектов федерации, когда эти отношения претерпевают качественные изменения, при разрешении конфликтных ситуаций переходя из стадии мирного согласования к стадии прямого подчинения субъекта воле федерального центра, необходимо очень осторожно подходить к его осуществлению. На частоту осуществления федерального вмешательства в значительной степени оказывают влияние факторы социально-экономического и политического характера, вытекающие из нестабильности внутриполитической обстановки, сепаратистские настроения в отдельных субъектах федерации, вызванные недовольством политикой федерального центра.

Очень часто к этим основным причинам добавляются проблемы межнациональных и религиозных отношений (Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия, Эфиопия и др.). И если эти проблемы существуют на фоне политических и экономических ошибок правительств субъектов федерации, то совершенно очевидно, что количество фактов федерального вмешательства будет увеличиваться.

В этих условиях, возрастает роль международно-правовых гарантий защиты гражданских прав и свобод, предотвращения возможностей возникновения внутрифедеральных вооруженных конфликтов, в том числе на межнациональной и религиозной основе, а, следовательно, должна возрастать и ответственность самого государства за возможные негативные последствия федерального вмешательства.

Серьезное воздействие на развитие федералистских отношений в зарубежных странах и разрешение конфликтов, связанных с федеральным вмешательством, оказывает институт конституционного правосудия. Зарубежные федеральные конституции включают в себя нормы, разграничивающие полномочия между двумя уровнями управления -федерацией и входящими в ее состав субъектами. Следует отметить, что абсолютное большинство конфликтов между федерацией и ее субъектами возникает и разрешается именно в этой области взаимоотношений, поскольку они напрямую связаны с нарушениями компетенционных норм, устанавливаемых основным законом страны — конституцией. Чаще всего это касается споров о правомерности разграничения и реального осуществления полномочий самой федерации и ее субъектов, вторжения одного уровня управления в компетенцию другого уровня, присвоения и реализации «чужих» полномочий и т.п.

Возникновение споров по поводу разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, взаимные обвинения в нарушении компетенционных норм и, в связи с этим, частые обращения в органы конституционной юстиции — явление, присущее всем демократическим федеративным государствам на современном этапе. Только авторитарный государственный режим не нуждается в подобного рода обращениях в судебные органы. Это обстоятельство подчеркивают и зарубежные юристы. В частности, немецкий исследователь Р.Бернхардт прямо указывает: «Федеративное государственное устройство без определенного конфликта в действительности может иметь место, пожалуй, лишь в условиях диктаторского режима…»1. Поэтому совершенно очевидно, что при наличии частых конфликтов между федерацией и ее субъектами необходим эффективный правовой механизм справедливого разрешения таких конфликтов, каким в демократическом государстве и является конституционное правосудие. Опыт многих федеративных государств (США, Канады, ФРГ, Швейцарии и др.) подтверждает тот факт, что судебное рассмотрение и разрешение споров компетенционного характера стало неотъемлемым признаком демократической политической системы.

Конституционное правосудие призвано выступать в роли единственного арбитра в спорах между федерацией и ее субъектами, и это определяет его роль в общей системе отношений «федерация — субъекты». При этом оно должно исходить из верховенства федеральной конституции, закрепляемых ею принципов разделения властей при сохранении баланса интересов федерации и ее субъектов, принципа территориальной целостности единого федеративного государства при определенной самостоятельности составляющих ее субъектов.

При разрешении подобного рода споров часто возникают сложности, вытекающие из различия правовых, социально-экономических и политических условий, в которых приходится действовать органам конституционного правосудия. Многое зависит и от конституционных положений, регулирующих роль и полномочия органов конституционного правосудия. Органы конституционного правосудия в определенной степени испытывают на себе влияние общих для всех федеративных государств унитаристской и федералистской тенденций. Поэтому позиции и решения органов конституционного правосудия по проблемам взаимоотношений «федерация субъекты» могут довольно существенно изменяться.

В большинстве федеративных государств действуют или американская, или европейская модель института конституционного правосудия. Основное различие между ними заключается в том, что согласно американской модели конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции при решении конкретных уголовных и гражданских дел (инцидентный контроль), а согласно европейской модели конституционное правосудие осуществляют специальные конституционные суды.

С различными модификациями американская модель действует в Швейцарии, Аргентине, Бразилии, Мексике, Канаде, Индии, Малайзии, Пакистане, Австралии. Европейская модель – в ФРГ, Бельгии, России. В последнее время во многих, особенно развивающихся странах, модель института конституционного правосудия стала принимать смешанный, гибридный характер, откровенно отходя от классической американской или европейской модели.

Независимо от специфических особенностей организации и функционирования конституционного правосудия, во всех федерациях, где действует американская или смешанная модель в их различных модификациях, решающая роль в осуществлении конституционного правосудия, в том числе и в сфере федеративных отношений, принадлежит высшей судебной инстанции, обычно представленной Верховным судом федерации. Только Верховному суду федерации принадлежит право окончательного решения вопроса о конституционности того или иного нормативного акта. При этом его решения носят обязательный характер для всех судов — как федеральных, так и субъектов федерации. Никакой судебный орган не может оспаривать решения по конституционности нормативных актов, принятые Верховным судом страны1.

Во всех федеративных государствах, где присутствует двухуровневая система конституционного правосудия (федеральные суды и суды субъектов федерации) именно федеральный Верховный суд обладает основными юрисдикциоиными полномочиями в сфере отношений «федерация — субъекты». Ему принадлежит исключительное право решать дела о спорах между федерацией и ее субъектами, а также между отдельными субъектами. Никакой другой судебный орган в федерации не обладает такими полномочиями.

Как показывает опыт многих зарубежных федераций, прямых споров между федерацией и ее субъектами, т.е. двусторонних споров, носящих «чисто федеральный характер», на практике немного. Значительно чаще вопросы, прямо затрагивающие федеративные отношения, в том числе соблюдение центром и субъектами компетенционных норм, принципов верховенства федерального закона и т.п., решаются обычно в делах о проверке конституционности нормативных актов федерации и ее субъектов в порядке реализации конкретного конституционного контроля.

<

При американской модели конституционного правосудия такими полномочиями обладают либо все суды общей юрисдикции, либо Верховный суд федерации и высшие суды субъектов федерации. Однако при этой модели существует множество вариантов признания неконституционными актов разного уровня. Например, право судов штатов в США принимать к своему рассмотрению дела, прямо основанные на федеральном законодательстве, вытекает из принципа верховенства федерального права, предусмотренного статьей VI Конституции США. Суды штатов, таким образом, обязаны толковать федеральные законы и объявлять их недействительными, если они не соответствуют общефедеральной конституции. В свою очередь, решения федеральных судов и судов штатов по конституционным вопросам могут быть пересмотрены Верховным судом при рассмотрении апелляций на эти решения. Поэтому вполне закономерно, что именно апелляционная юрисдикция выступает в роли основного средства реализации Верховным судом своего решающего положения в регулировании федеративных отношений. При этом предусматривается, что предмет обжалуемого решения должен подпадать под юрисдикцию всей федерации, т.е. в самом иске обязательно должен наличествовать «федеральный вопрос».1

В других странах существуют определенные отличия в этом отношении. Например, в Бразилии суды штатов имеют полномочия рассматривать дела только о неконституционности законов и нормативных актов штатов и муниципий, которые не соответствуют конституциям штатов2. Поэтому, в отличие от США, в Бразилии суды общей юрисдикции в субъектах федерации не обладают полномочиями рассматривать и решать вопросы соответствия федеральных законов федеральной конституции.

Из вышеизложенного видно, что система судов общей юрисдикции, в полномочия которых входит осуществление конституционного правосудия, основана на иерархическом принципе институционной подчиненности, что означает процедуру обжалования решений по конституционным вопросам, включая и вопросы федеральной интервенции, принимаемых нижестоящими судами, в вышестоящие, вплоть до федерального Верховного суда, решения которого являются окончательными и обязательными для всех судов.

Общая концепция федерального вмешательства полностью исключает возможность вмешательства субъекта в дела федерального центра или какую-либо процедуру, аналогичную этому. В связи с этим иск субъекта федерации, подвергшегося федерального вмешательства, может предполагать в качестве ответчика только структуры федерального центра. Полномочия высших судебных органов субъекта федерации не включают в себя решение вопросов о конституционности действий федерального центра в отношении субъекта федерации, в том числе и о федеральном вмешательстве. Это обстоятельство дает серьезное преимущество федеральному Верховному суду в вопросах конституционности того или иного решения федерального центра о федеральном вмешательстве, поскольку судебная система субъектов федерации лишена каких-либо полномочий в этом отношении.

Конституционное правосудие субъектов федерации неправомочно ставить под сомнение нормотворческую деятельность федерального центра по осуществлению федерального вмешательства. Разумеется, изъятие из полномочий судов субъектов федерации столь важной сферы федеральных отношений не способствует эффективному разрешению споров «федерация -субъекты», в том числе и по проблемам федерального вмешательства. Хотя и здесь можно отметить некоторые особенности.

В частности, например, в соответствии со статьей 103 Конституции Мексики 1917 года судебные власти страны уполномочены рассматривать все споры: а) возникающие в связи с решениями или действиями органов власти, нарушающими конституционные права человека; б) возникающие в связи с решениями или действиями федеральных органов власти, нарушающими или ограничивающими суверенитет штатов; в) возникающие в связи с решениями или действиями органов власти штатов, нарушающими компетенцию федеральных органов власти1.

Из этих норм вытекает необходимость защиты компетенции федеральных органов власти и субъектов федерации от взаимных нарушений и посягательств. В Мексике разработана и широко применяется процедура ампаро, которая является институтом конституционного контроля и направлена на защиту принципа верховенства федеральной конституции. Основной целью процедуры ампаро является защита конституционных прав граждан, юридических лиц и режима разграничения компетенции между органами власти штатов и федерации. Эта процедура направлена на защиту конституции в силу гарантии законности, закрепленной в статье 16 Основного закона Мексики.

Следует подчеркнуть, что при защите от посягательств со стороны любой из трех ветвей публичной власти конституционных гарантий, установленных данной нормой, обеспечивается и соблюдение установленного в стране конституционного правопорядка.

Российский исследователь А.А.Клишас констатирует, что мексиканская процедура ампаро направлена не только на защиту положений Основного закона, но и всего законодательства в целом, что придает ей характер уникального контрольно-судебного механизма обеспечения конституционности и режима законности2. Следует отметить, что в качестве субъектов, уполномоченных выступать в процедуре ампаро как заявители, статья 106
Конституции Мексики определяет орган власти штата, компетенция которого была нарушена актом органа федеральной власти, что повлекло за собой причинение личного (нарушена компетенция именно этого органа) прямого ущерба.

В качестве заявителя могут выступать федеральные органы власти в случае, если их компетенция нарушена актом органа власти субъекта федерации, что влечет за собой причинение личного прямого ущерба. Таким образом, конституционная процедура ампаро может выступать в роли действенного механизма судебной защиты нарушенных федеральным органом власти прав и компетенции субъекта федерации — отдельного штата, что может способствовать справедливому разрешению федерально-субъектных споров. В. Еремян рассматривает процедуру ампаро как один из важнейших факторов сохранения в стране политической стабильности и защиты действующей Конституции.1

Что касается европейской модели конституционного правосудия, то оно выделено из общего правосудия и осуществляется специализированными судебными органами в странах с континентальной системой права или системой, находящейся под ее влиянием (Австрия, Бельгия, ФРГ, Танзания), где специализированными органами конституционного правосудия являются конституционные суды. В некоторых из этих стран конституционное правосудие осуществляется только федеральным конституционным судом при отсутствии в субъектах федерации собственных конституционных судов (Австрия, Бельгия, Танзания),

В других странах (например, ФРГ) конституционное правосудие, как правило, осуществляется федеральным конституционным судом и конституционными судами или другими судебными органами, которые учреждены и функционируют в субъектах федерации. В последнем случае наблюдается двухуровневый конституционный контроль с присущими ему специфическими особенностями.

Характерно, что в одних странах принцип верховенства федерального права применяется органами конституционного правосудия к конфликтам, имеющим характер конкурирующего законодательства, как, например, в Индии, а в других странах не только в сфере конкурирующего законодательства, но и в сфере исключительных полномочий федерации и субъектов, как, например, в США, ФРГ, Австралии и др.

Вместе с тем, принцип верховенства федерального права может применяться не только в случаях прямого противоречия между федеральным законом и законом субъекта федерации, но и в случаях их несоответствия. При этом несоответствие может заключаться в том, что закон субъекта федерации может тормозить или осложнять применение федерального закона, или препятствовать принятию нового федерального закона, когда федеральный центр намерен сам урегулировать данные отношения. Во всех подобных случаях превалирует принцип верховенства федерального закона, а закон субъекта федерации признается недействительным.

В некоторых федерациях (например, Канада) принцип верховенства федерального закона может толковаться судами в более ограничительном масштабе, чем в Австралии, Индии или США. Его применение распространяется только на случаи четко выраженного противоречия между федеральным и провинциальным законодательством. Такое узкое толкование принципа верховенства федерального закона преследует цель в полном объеме сохранить полномочия провинций, например, когда этот принцип применяется только к положениям провинциального закона, явно противоречащего федеральному, не затрагивая при этом провинциального закона в целом. Такой подход характерен и для других федераций англосаксонского права (например, Малайзии), где закон штата является недействительным в той части, в какой он несовместим с законом федерации, и применительно к данному закону принцип верховенства действует только до тех пор, пока остается в силе федеральный закон. Если федеральный закон отменяется, то провинциальный закон, объявленный ранее несовместимым с федеральным законом, вновь вступает в силу. Иными словами, в данном случае принцип верховенства не может вызвать отмену провинциального закона, а лишь может признать его недействующим. Таким образом, толкование судами принципа верховенства федерального закона может иметь различный масштаб и неодинаковое значение для сохранения баланса между полномочиями федерации и ее субъектов, что крайне важно в условиях осуществления федерального вмешательства, а также оценки его политических и правовых последствий.1

Очевидно, что широкое толкование принципа верховенства федерального закона способствует расширению полномочий федерации и общей централизации государственного управления, а узкое ведет к сохранению полномочий субъектов и обеспечивает верховенство их законодательства в сфере их исключительной компетенции.

При любом – расширительном или узком – толковании принципа верховенства федерального закона, формулируемые доктрины представляют собой важные источники права федеративных государств, которые, впрочем, не следует переоценивать. Разумеется, они играют серьезную роль в современном регулировании и дальнейшем развитии федеративных отношений, в том числе и в совершенствовании института федерального вмешательства. Но при этом необходимо учитывать, что сам институт конституционного правосудия является только правовым средством защиты, сохранения и гарантированного функционирования федеративной системы.

Основная роль в решении проблем федеративного устройства государства по-прежнему принадлежит социально-экономическим и политическим механизмам, которые могут иметь различные формы и масштабы применения. При этом легитимность этих механизмов, юридические основания их применения и их последствия могут устанавливаться органами конституционного правосудия. В этом смысле решения, принимаемые указанными органами, в том числе и по вопросам федерального вмешательства, могут оказать существенное воздействие на всю систему взаимоотношений «федеральный центр — субъекты». Если социально-экономические и политические средства решения проблем, возникающих в сфере федеративных отношений, могут носить несистематизированный характер, в основном диктуемый конкретными обстоятельствами, то правовые средства, используемые органами конституционного правосудия при решении конфликтов компетенционного характера, являются более стабильными, основанными на принципе верховенства федерального закона.

 

 

2. ВИДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

 

2.1. Отмена актов субъекта федерации

 

Отмена акта всегда влечет возникновение правового урона для издавшего незаконный акт органа или должностного лица в виде необходимости совершения определенных юридических действий (возврата имущества, возмещения ущерба, принесение извинений, возможность подвергнутся санкциям иных отраслей права — дисциплинарным, административным, уголовным).

Конституционные нормы, закрепляющие основания федерального вмешательства в дела субъектов федерации, как правило, весьма лаконичны. Они преимущественно сводятся к обязательствам со стороны центральных органов власти «охранять штаты от вторжения или насилия извне», представлять защиту «в случае восстания или внутреннего беспорядка» (Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г. ст. 122), гарантировать, чтобы конституционное устройство в землях ФРГ соответствовало бы «принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона» (ст. 28 Конституции ФРГ 1949 г); «гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне», обеспечить «поддержание или восстановление законных властей, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» (ст. 6 Конституции Аргентины 1853 г.).

Более развернутую формулировку содержит действующая Конституция Швейцарии 1874 г. Она предоставляет федеральным органам власти широкие полномочия по принятию мер, « направленных на «поддержание авторитета союзной конституции и обеспечение гарантий, ‘данной кантональным конституциям, а также обеспечение выполнения кантонами обязанностей в отношении Союза» (ст. 85 (8)). Кроме того, поскольку «статья 2 конституции относит обеспечение «внешней независимости отечества, поддержание мира и порядка внутри страны, охрану свободы и прав членов Союза и повышение их общего благосостояния» к сфере ведения федерации, вмешательство союзных властей во внутренние дела кантонов признается допустимым в случае начала «внутренних беспорядков или если опасность грозит со стороны другого кантона, а также при возникновении (или угрозе возникновения) внешней опасности».

Целостность конституционной системы Федерации призваны обеспечить определенные правовые и организационные механизмы, которые в своей совокупности образуют институт федерального вмешательства. Эти механизмы образуют три уровня:

– первый из них предполагает наличие законов и других правовых актов, регулирующих деятельность органов власти субъектов Российской Федерации, их служащих, определяющих их права и обязанности. В том случае, когда государство не обладает законодательно определенным перечнем необходимых правовых механизмов подобного рода, при их применении на практике можно утверждать, что подобное использование носит внеправовой характер. Если же государство неспособно применить меры по установлению правопорядка и законности, речь идет о значительно более опасных категориях: об угрозе самому существованию этого государства.

В таких случаях, даже понимая весь внеправовой характер применяемых средств, возможность осуждения международным сообществом, государство должно использовать восходящую к Цицерону и Макиавелли доктрину государственной необходимости (raison d’etat), утверждающую: «самоограничение власти правом не может доходить до того, чтобы государство принесло в жертву этому принципу собственное существование»

– вторым элементом является организационно-правовой механизм. Он включает комплекс финансово-материальных, организационных и юридических мер и условий, содействующих обеспечению соблюдения федеральных предписаний. В систему юридических условий включается деятельность органов власти субъектов Федерации, призванных обеспечить реализацию законов и подзаконных актов, наделенных нормотворческими полномочиями по изданию нормативных актов, конкретизирующих положения законов и подзаконных актов. К гарантиям обеспечения единства правового пространства страны относится и наличие систем органов контроля и надзора за соблюдением и исполнением действующего законодательства;

– третьей группой элементов является совокупность организационно-правовых условий, обеспечивающих неотвратимость юридической ответственности органов государственной власти и управления, всех должностных лиц и государственных служащих за нарушение требований федерального законодательства. Применение мер ответственности не только ориентирует должностных лиц на надлежащее выполнение своих обязанностей, на выявление нарушений правовых норм, но и включает в себя меры воздействия на нарушителей в целях пресечения и устранения допущенных недостатков, наказания виновных и устранения причин, способствовавших нарушениям.

Соблюдение мер компетенции, безусловно, особенно важно во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами (центральной властью и государственно-автономным образованием). Так, например, раздел 10 статьи I Конституции США устанавливает в качестве гарантий целостности запреты штатам осуществлять некоторые полномочий: ни один штата не вправе, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, содержать в мирное время войска и военные корабли. Согласно части 4 статьи 127 Конституции Итальянской Республики закон области может быть отменен Конституционным судом, в случае, если не «превышает компетенцию области».

Основаниями для применения мер федерального вмешательства являются происходящие на той или иной территории, в частности, в федеративных государствах на территории того или иного субъекта федерации, процессы, которые наглядно убеждают в неспособности и невозможности местных органов власти адекватно и собственными средствами разрешить назревшие противоречия на условиях, отвечающих общегосударственным интересам. Именно данные основания являются причиной для применения мер федерального вмешательства и возможного применения ограничительных мер в сфере прав человека и гражданина.

Представляет также интерес учрежденный Конституцией ФРГ институт, определяемый как «состояние законодательной необходимости». Значение этого института состоит, в том, что он, с одной стороны, обеспечивает своевременно общество и государство изданием необходимых законов, с другой, препятствует подмене законов актами исполнительной власти. Конституция ФРГ Очевидно, что приоритетными должны быть меры политико-правового и финансово-экономического характера, направленные на обеспечение целостности федеративного государства, а потом уже могут применяться формы более жесткого воздействия. Неустойчивость и нестабильность власти, систематическое отсутствие четких законодательных требований и их соблюдение, как на местах, так и в центре, приводят к тому, что противоречия в федеративных отношениях и методы их разрешения носят чрезвычайный репрессивный характер.

Ответственность субъекта федерации за нарушение федеральной конституции и федерального законодательства надлежит определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это — ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти субъектов федерации требований федеральной конституции и федерального законодательства в отношении них должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер федеративной ответственности является то обстоятельство, что они могут применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.1

Если проанализировать конкретные средства федерального принуждения, входящие в институт федерального вмешательства, то не все из них могут быть отнесены к мерам ответственности. Так, например, в соответствии со ст. 37 Основного закона ФРГ федерация вправе давать обязательные для исполнения указания органам власти земель по вопросам исполнения федеральных законов, а также посылать специального уполномоченного для информирования федерации о соблюдении органами власти земли федерального законодательства5. В связи с этим специфической особенность германского федерализма является достаточно» разветвленная система контроля федерации за положением дел в субъектах (землях), сходная с контрольными и надзорными функциями, принадлежащими центральным органам власти в унитарных государствах, и нехарактерная в целом для федеративной системы государственного устройства. Этим меры с полным основанием можно отнести к формам административно-управленческого контроля федерального правительства за органами исполнительной власти земель, причем этот контроль возможен как с точки зрения законности, так и целесообразности. Аналогичные формы воздействия, а по мнению СВ. Королева, меры административного контроля, применяются в таких федерациях, как Индия и Пакистан1.

Понятия федерального вмешательства и конституционной ответственности можно рассматривать как целое и его часть, то есть федеральное вмешательство включает в себя как меры ответственности, так и иные властные санкции, являющиеся специфическими формами контроля и предупреждения конституционных правонарушений.

В таком случае элементами процедур наложения и несения конституционно-правовой ответственности являются: 1) понимание того, какая модель поведения субъекта конституционно-правовых отношений является должной и обязательной; 2) оценка компетентными органами поведения субъекта конституционно-правовых отношений как неправомерного; 3) применение конституционно-правовых санкций к субъекту конституционного правонарушения.

Отмена, приостановление действия акта или признание его недействительным как мера конституционно-правовой ответственности используется в большинстве федеративных государств мира и заключается в издании федеральным органом (Президентом, главой правительства, федеральным судом) специального акта, которым приостанавливается либо отменяется или признается недействительным действие закона или другого правового акта органа государственной власти субъекта. Данная мера ответственности имеет общую природу и содержание – восстановление нарушенного правового состояния путем временной или окончательной утраты юридической силы определенного акта.

Но в рамках этой единой меры можно разграничить три разновидности -– отмена акта, приостановление его действия и признание его недействительным. Что касается судебного признания акта недействительным, то тут каких-либо проблем не возникает. Можно лишь отметить, что эта мера состоит в ликвидации нарушения «буквы закона» путем лишения юридической силы правового акта по правилам судопроизводства особым государственным органом, выведенным из системы исполнительных органов власти и осуществляющим специфическую «третью» власть — судебную власть.

Основанием для применения указанной меры конституционной
ответственности выступает исключительно конституционное правонарушение, то есть факт издания органом власти субъекта Федерации акта, несоответствующего федеральному закону, принятому в пределах ведения Федерации. Признание недействительным акта органа государственной власти субъекта Федерации осуществляется в большинстве случаев по обращениям органов власти Федерации в высшие судебные инстанции страны (Верховный Суд США, Верховный Суд Российской Федерации и др.).

Перераспределение предметов ведения, находящихся в ведении
субъекта федерации, в пользу органов государственной власти (федерации заключается во временном переходе законодательных (правотворческих) и исполнительных полномочий органов государственной власти субъекта к ведению федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Как правило, в зарубежных федеративных государствах, союзный парламент получает право законодательствования по вопросам, входящим в перечни совместной и исключительной компетенции субъекта Федерации, президент и правительство имеют возможность осуществлять исполнительно- распорядительную деятельность, составляющую прерогативу органов власти субъектов федерации.

Данная мера, например, прямо установлена ст. 357 Конституции Индии и предусматривает осуществление законодательных полномочии союзным парламентом после издания президентом страны прокламации о признании конституционного механизма штата несостоятельным1. Согласно Федеральному конституционному закону Австрийской Республики, если земли, которые обязаны принимать меры, необходимые для выполнения государственных договоров (статья 16) или при реализации правовых актов в рамках европейской интеграции (статья 23-г), своевременно не выполняет эту обязанность, то полномочия по принятию таких мер, в частности, издание необходимых законов, переходят к федерации.

Но в некоторых случаях данная мера может применяться и по другим основаниям.

Так, в Основном законе Федеративной Республики Германия прямо предусмотрена возможность перераспределения конкурирующих предметов ведения в пользу федерации (пункт 2 статьи 72 Основного Закона). Согласно указанной норме Основного Закона ФРГ федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, но факта конституционного правонарушения еще не установлено.

В этом случае имеет место презумпция нарушения нормы конституционного права и применяется предельно упрощенная процедура применения меры ответственности с целью предоставить максимум полномочий федеральным органам. Основной закон ФРГ (статья 28 часть 1) провозглашает, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ.

Правильная классификация имеющихся противоречий, выявление причин их возникновения способствуют политически адекватному и юридически корректному их разрешению.

Отношения органов государственной власти различных уровней федерации строятся на сложном сочетании принципов координации, согласования и строгой иерархии, субординации. Принцип субординации в деятельности органов государственной власти и управления федерации и ее субъектов осуществляется посредством двух взаимосвязанных методов:

во-первых, метода управления, то есть направления прямого распоряжения органам власти субъектов федерации по вопросам, отнесенным к ведению федерации;

во-вторых, метода контроля за правотворческой деятельностью, который осуществляется специально определенными федеральными органами, прежде всего судебными, через отмену и приостановление действия актов, принятых органами власти субъектов федерации.

Если контроль за нормоустанавливающей деятельностью руководителей исполнительных органов власти и управления осуществляется как судебными органами, так и вышестоящими органами исполнительной власти, то контроль за правотворческой деятельностью органов субъектов федерации — это именно судебный контроль за соответствием конституций, уставов и иных нормативно-правовых актов, субъектов федерации федеральной конституции и федеральному законодательству.

Издание субъектами федерации, их органами государственной власти и управления нормативно-правового акта, противоречащего федеральной конституции и федеральному законодательству — это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения в результате злоупотребления правом издавать нормативно-властные решения. Следовательно, подобное правонарушение должно повлечь за собой привлечение к ответственности лиц, его совершивших. Последствия для самого акта должны состоять в его отмене, а в отношении должностных лиц и органа, издавшего этот акт, — в привлечении их к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Ряд авторов придерживается точки зрения, что в отмене незаконного решения следует усматривать не меру ответственности, а «один из способов правового воздействия, юридическую корректировку в целях стабилизации системы правопорядка»1. Так, М.А. Краснов, Д.Т. Шон считают, что отмена незаконного решения, акта, противоречащего федеральному законодательству, не является актом конституционной ответственности на том основании, что здесь нет ограничения или ущемления материального или юридического характера для субъекта, издавшего отменяемый или приостанавливаемый акт2.

Однако следует считать более юридически выдержанным признание решения об отмене актов органов власти и управления видом юридической ответственности в целом, а в данном случае—видом федеративной ответственности. Это заключение основывается на понимании, что отмена или приостановление действия акта по причине его противоречия федеральному законодательству есть негативная государственно-правовая оценка деятельности субъектов, издавших данный документ. А в том случае, если за этой негативной оценкой последует применение санкций, можно утверждать о законченности структуры данного вида ответственности. Подобной точки зрения придерживаются Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская3.

Контроль за выполнением федеральных законов землями в ФРГ помимо федерального конституционного суда осуществляет федеральное правительство. В том случае, если обнаруженные федеральным правительством нарушения при исполнении землями федеральных законов не будут устранены землями, то по предложению федерального правительства или правительства земли бундесрат решает, нарушила ли земля норму права.

Конституция Индии предоставляет право федеральным органам исполнительной власти давать распоряжения, которые правительство Индии сочтет необходимыми, любому штату (п. 1 ст. 257). Причем исполнительная власть каждого штата должна осуществляться таким образом, чтобы не чинить препятствий или не наносить ущерба осуществлению исполнительной власти федерации. Правительство Швейцарии — Союзный Совет — обладает правом наблюдать за теми отраслями кантонального управления, которые подчинены его контролю (п. 13 ст. 102 Конституции Швейцарии).

 

 

2.2. Прекращение деятельности органов власти субъекта федерации

 

В некоторых федерациях (например, в Индии) такие меры
ответственности, как приостановление деятельности законодательного органа власти субъекта на определенный срок и отстранение от должности главы правительства субъекта (отставка правительства в целом), используемые, как правило, только в качестве реакции на совершенное правонарушение, из-за несовершенства законодательства применяются и при отсутствии правонарушений. Д.Д. Басу, известный индийский юрист, отмечает, что зачастую эти меры применялись федеральным правительством в тех случаях, когда происходили неудачи в формировании правительства или когда правительство штата было сформировано из числа представителей оппозиционной по отношению к федеральному правительству партии, в случаях невозможности создать эффективное управление,,, неспособности создания стабильных правительств и др1. В этих случаях речь не идет о применении мер конституционной ответственности, это скорее \/ специфические меры предупреждения дестабилизации конституционной системы, способ организованного воздействия федерации на систему власти в субъектах. В таких ситуациях, указанные формы принудительного воздействия на органы государственной власти субъектов выступают своеобразной разновидностью властно-организационных санкций, хотя их применение в этом качестве нетипично для большинства зарубежных федераций.

В Федеративной Республике Германия базовым конституционным положением ложением, обусловливающим возможность использования федерацией мер федеральной интервенции в отношении земель, является ст. 37 Основного Закона ФРГ: «1. Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, то Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. 2. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям»1.

Здесь речь идет о таких нарушениях, как необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе бундесрата. Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск парламента земли (ландтага), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Допускается обращение в Федеральный конституционный суд. Следует отметить, что крайние меры, например, отстранение правительства земли, роспуск ландтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в ФРГ. Но само их присутствие в Конституции и федеральном законодательстве оказывает значительное политическое и правовое воздействие на участников федеративных правоотношений.

Законодательное регулирование административных процедур является безусловным признаком демократического и правового государства. Многие зарубежные государства имеют существенный исторический и правовой опыт такого регулирования. Учет такого опыта в части важнейших институтов регулирования административных процедур для России важен еще и потому, чтобы в результате отечественных законоустановлений был создан действующий правовой институт административной процедуры.

Конституции таких федеративных государств, как ФРГ (ч.ч. 3, 5 ст. 84) и Австрия (ч.ч. 3, 4 ст. 16), предоставляют федерации право при невыполнении субъектами федерации своих обязанностей в области законотворчества временно отбирать полномочия по принятию конкретных законов. В этом случае принимается федеральный нормативно-правовой акт, который теряет силу при принятии субъектом федерации требуемого документа.

Федеральному правительству ФРГ специальным федеральным законом могут быть предоставлены полномочия давать конкретные указания по выполнению федеральных законов, которые передаются высшим ведомствам земли. Однако в тех случаях, которые федеральное правительство сочтет»срочными», оно действует напрямую. Выполнение указаний федерального правительства возлагается на высшие ведомства земель. В соответствии с п. 2 ст. 72 Основного закона ФРГ федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, но факта конституционного правонарушения еще установлено не было.

Статья 155 Конституции Испании предусматривает, что если автономное сообщество не выполняет обязательства, установленные Конституцией или другими законами, Правительство может с согласия сената принять необходимые меры для выполнения автономным сообществом в принудительном порядке.

Достаточно подробно определяет процедуры и механизмы федерального вмешательства (федеральной интервенции) законодательство ряда латиноамериканских государств. Ст. 34 Конституции Бразилии содержит исчерпывающий перечень целей, при достижении которых допускается федеральная интервенция в отношении штатов и федерального округа:

  • поддержание национальной целостности;
  • отражение нападения извне или одной федеральной единицы на другую;
  • прекращение серьезных нарушений публичного порядка;

    —    гарантирование свободного осуществления любой из властей
    федеральной единицы;

  • реорганизация финансовой системы федеральной единицы;
  • принятие мер для исполнения федерального закона по приказу или решению суда;

    —    обеспечение соблюдения основных конституционных принципов:
    республиканской формы правления, представительной системы и
    демократического режима, прав человека, муниципальной автономии,
    прямой или косвенной отчетности публичной администрации.

    Круг субъектов, полномочных выступать с инициативой федеральной интервенции, определен на конституционном уровне (ст. 36 Конституции Бразилии).

    От института передачи одним исполнительным органом другому осуществление части своих полномочий следует отличать делегирование полномочий (функций), которое является весьма распространенной формой вторичного распределения или перераспределения полномочий между государственными органами. В отличие от первого института второй распространяется не только на отношения между органами исполнительной власти, но и на отношения между законодательными исполнительными органами. В соответствии с конституционными нормами во многих странах парламенты могут делегировать отдельные законодательные функции правительству или, как в США, президенту страны. Конституция Российской Федерации не предусматривает делегирования полномочий в какой-либо форме, хотя само понятие «делегирование» полномочий употребляется часто, в большинстве случаев неверно.

    Делегирование полномочий в системе государственной власти — это основанный на соглашении (договоре) юридический акт, согласно которому один государственный орган временно и на определенных условиях передает другому государственному органу отдельные свои конституционные либо законные полномочия или часть полномочий при сохранении контроля за их осуществлением. Передать другому осуществление своего права или полномочия может только его легитимированный носитель; никто не в состоянии передать другому больше прав (полномочий), чем сам имеет, никто не вправе передавать другому полномочие, которого у него нет. Опираясь на теоретический и практический опыт делегирования полномочий, их передаче от одного государственного органа к другому, можно указать на некоторые специфические признаки института делегирования полномочий (функций):

    1. В системе органов государственной власти делегирование олномочий может иметь место только в том случае, если такая возможность прямо предусматривается Конституций и законами государства. Ни один государственный орган не может передать другому органы; любые свои полномочия на любых условиях, а только те полномочия и только на тех условиях, которые предусмотрены Конституцией и законами. .

    2.    Акты делегирования полномочий должны строго соответствовать
    установленной конституцией и законами схеме разделения властей, разграничения полномочий между государственными органами различных видов и уровней. Они действительны в рамках этой схемы и должны содействовать ее наиболее полной и эффективной реализации.

  1. Делегирование полномочий есть акт, который имеет конвенциальную основу, может быть интерпретирован как вид публично-правового договора, согласно которому орган — легитимированный носитель полномочий — соглашается на определенный срок и на определенных условиях передать его другому органу, а последний берет на себя обязательство своими действиями осуществлять делегированное полномочие при соблюдении этих условий. Переданное органу полномочие не может быть, в свою очередь, делегировано им какому-либо третьему органу (недопустимость субделегирования).
  2. Конституция и законодательство устанавливают пределы делегирования полномочий, закрепляют перечень полномочий, которые принципиально не могут быть делегированы (профильные полномочия органа, полномочия, связанные с защитой прав и свобод граждан и т.д.) Полномочия, которые являются предметом делегирования, должны быть четко определены в соглашении о делегировании, они могут подвергаться только буквальному, а не расширительному или ограничительному толкованию.

    5.    Государственный орган, которому передаются полномочия, несет
    ответственность за их осуществление перед легитимированным носителем
    полномочия. По условиям соглашения вместе с делегированным
    полномочием органу, взявшему на себя дополнительную ответственность и риск, представляются ресурсы и информация, необходимые для осуществления делегированного полномочия.

    6. Осуществление делегированного полномочия (или полномочий) происходит под полным юридическим контролем его легитимированного носителя. Это полномочие сохраняется за ним в качестве элемента его правоспособности и он несет ответственность за его осуществление. Легитимированному носителю полномочия принадлежит право досрочно прекратить отношения с органом, которому передано полномочие, если последний не выполняет своих обязательств по соглашению, злоупотребляет делегированным полномочием, пользуется им в ущерб государственным интересам.

    Превышение полномочий руководителями субъектов Федерации выражается также во вмешательстве в исполнение федеральных функций, прямом или косвенном переподчинении федеральных структур, расположенных на территории субъекта Федерации. Особенностью данного вида правонарушения является то, что, как правило, подобные нарушения не носят документальный характер и направлены на выведение своих действий из сферы контроля федеральных и судебных властей.

    Меры конституционно-правовой ответственности должностных лиц, депутатов, судей следует отличать от дисциплинарной ответственности указанных категорий лиц. Разграничение конституционно-правовой ответственности от дисциплинарной может проводиться по целому ряду критериев, главными из которых следует признать: орган, налагающий взыскание (меры дисциплинарной ответственности налагаются вышестоящим органом, меры конституционно-правовой ответственности налагаются вне линии начальник — подчиненный); характер основания применения (дисциплинарная ответственность налагается при нарушении трудовой, учебной дисциплины, меры конституционной ответственности – за совершение конституционного правонарушения).

    Роспуск законодательных (представительных) органов власти и назначение новых выборов.

    Можно предложить следующую процедуру принятия решения о роспуске представительного органа субъекта Федерации.

    1    этап. Неоднократная отмена соответствующими судебными органами
    актов, принятых органом представительной власти субъекта Федерации.

  3. этап. Официальное уведомление представительного органа о возможности его роспуска.
  4. этап. Принятие решения о роспуске органа с одновременным назначением даты проведения новых (внеочередных) выборов депутатов представительного органа субъекта Федерации.

    Возможность роспуска парламента субъекта Федерации допускается в Австрии, Аргентине, Бразилии, Германии, Мексике, Венесуэле, некоторых других федерациях.

     

    2.3. Прямое федеральное правление субъекта федерации

     

    Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации является по своей сущности формой чрезвычайных отношений федерального центра и субъектов федерации. Иными словами, традиционная, устанавливаемая конституцией система отношений «центр — субъекты», на этот период претерпевает качественные изменения, переходя из стадии мирного согласования при разрешении конфликтных ситуаций к стадии прямого подчинения субъекта воли федерального центра.

    Формы и модели федерального вмешательства могут быть различны. Среди наиболее часто практикуемых в зарубежных федерациях можно отметить следующие: введение чрезвычайного или особого положения в субъекте федерации или сразу в нескольких субъектах; введение президентского правления; реализация федерального принуждения по отношению к субъектам федерации; институт федеральной интервенции в дела субъектов федерации. Все эти формы взаимоотношений чрезвычайного характера в качестве основных целей имеют обеспечение единства федеративного государства и восстановление необходимого общественного порядка, как в отдельных субъектах, так и в федерации в целом. Эти основные цели должны нормализовать и сбалансировать конституционную систему федеративных отношений, и привести ее в первоначальное состояние.

    Федеральное принуждение может осуществляться в жестком виде приостановкой деятельности органов государственной власти субъектов) и в мягком (без приостановки их деятельности, но с четким согласованием позиций федерального центра и субъектов по спорным вопросам) режимах. В последнем случае сам элемент принуждения отступает на второй план, уступая место методу равноправного согласования позиций по конфликтным вопросам.

    Выбор той или иной формы федеративных отношений зависит от целого ряда факторов исторического, социально-экономического и политического характера, национальных, религиозных и других причин внутриполитического и внешнеполитического направления. На выбор формы федерального вмешательства прямо оказывает влияние характер установленного в стране государственного режима. При демократической форме государственного режима федеральное вмешательство, как правило, осуществляется в мягкой, переговорной манере, хотя не исключаются и методы жесткого давления на субъект федерации со стороны центральных органов власти. В условиях авторитарного государственного режима переговорная форма разрешения конфликта минимизируется, а на первый план выступают силовые методы, часто практикуемые при реализации федеральной интервенции.

    При этом снижается роль и влияние органов конституционного правосудия. Если условия демократического режима допускают обращение конфликтующих сторон в Верховный суд федерации, то авторитарный государственный режим не предусматривает возможности судебного разбирательства конфликта, в том числе и по компетенционным проблемам.

    В последнем случае отсутствие у субъекта федерации общефедеральной судебной защиты серьезно осложняет его положение в противостоянии с федеральным центром. Одновременно с этим центральное правительство получает фактически неограниченные судебной властью полномочия по осуществлению федеральной интервенции в самой жесткой форме.

    На выбор форм федерального вмешательства оказывают влияние и исторические традиции формирования и функционирования зарубежных федераций. Если в процессе возникновения ныне уже старых по времени существования федераций федеральное вмешательство принимало зачастую форму вооруженных столкновений (Гражданская война в США 1861 – 1865 гг., военное подавление мятежных швейцарских кантонов в XIX веке и т.д.), то в современный период в западноевропейских странах вооруженные способы федерального вмешательства уже не используются, хотя законодательно такая возможность не исключается и не запрещена.

    Очень часто к этим основным причинам добавляются проблемы межнациональных и религиозных отношений (Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия, Эфиопия и др.). И если эти проблемы возникают на фоне политических и экономических промахов правительств субъектов федерации, то количество фактов федерального вмешательства увеличивается.

    В качестве существенного фактора, оказывающего влияние на систему взаимоотношений «центр – субъекты федерации» следует отметить внутриполитическую нестабильность многих, особенно развивающихся, федеративных государств. Эта нестабильность может быть вызвана разными причинами, среди которых – время от времени меняющаяся расстановка внутриполитических сил, особенно когда в результате всеобщих выборов в субъектах федерации к власти приходят политические партии или группировки, оппозиционные общефедеральному президенту и правительству. В этом случае, политическое противостояние прямо отражается на позициях и положении данного субъекта федерации, что может выражаться в прямом давлении федерального центра на правительство субъекта федерации, в первую очередь, посредством процедуры федерального вмешательства. Вполне естественно, что в таких условиях федеральное вмешательство может быть использовано в прямой политической борьбе, иногда в качестве назидательной меры «неудобным» или «беспокойным» субъектам федерации.

    Если классифицировать модели федерального вмешательства, то можно выделить несколько вариантов, отличающихся друг от друга системой законодательного регулирования, основаниями реализации и формами осуществления. Поскольку эти модели могут и, чаще всего, дополняются введением чрезвычайного положения или другого вида особого положения, сама модель чрезвычайного положения не будет рассматриваться в качестве особого вида федерального принуждения, тем более что чрезвычайное положение может вводиться не только в федеративных, но и в унитарных государствах и может быть вызвано не только социально-экономическими или политическими причинами, но и стихийными бедствиями, а также эпидемиями и эпизоотиями.

    Основными моделями федерального вмешательства на современном этапе являются: а) европейская модель федерального принуждения (ФРГ, Швейцария, Австрия, Бельгия); б) североамериканская модель федерального вмешательства, близкая к европейской модели, но со своими особенностями (США, Канада); в) модель президентского правления (Индия, Малайзия, Пакистан, Нигерия и др.), которую можно отнести к азиатско-африканской модели федерального вмешательства; г) латиноамериканская модель федеральной интервенции (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика). Все отмеченные выше модели, особенно применительно к демократическим государствам, обладают общими чертами и различаются лишь степенью воздействия федерального центра на субъекты федерации.

    Общим является то, что на этот период существенно меняются взаимоотношения федерации с ее субъектами, а также взаимоотношения и между самими субъектами, поскольку субъект федерации, подвергшийся федеральному принуждению, уже находится в неравном по сравнению с другими субъектами положении, так как на его территории может быть введено чрезвычайное положение, изменена общая система управления и осуществлены другие экстраординарные меры, выделяющие этот субъект из общей системы федеративных отношений в данном государстве.

    Отмеченные выше модели носят региональный характер, обусловленный историческим развитием конкретного государства, существующими в современный период политическими, национальными, религиозными и другими проблемами. В этом отношении модели федерального вмешательства могут быть более разнообразными, отражающими особенности каждой федерации, которая, разумеется, не является точной копией другой федерации. Поэтому и федеральное вмешательство в странах, отнесенных по нашей классификации к одной федеральной модели, может на практике серьезно отличаться как по своему характеру, так и по юридическим и политическим последствиям.

    Перечисленные модели различаются степенью применения насильственных средств со стороны федерального центра. Следовательно, в одних моделях федерального вмешательства (афро-азиатские и латиноамериканские федерации) на первый план выступают методы прямого принуждения субъектов федерации к выполнению воли центрального правительства, методы беспрекословного обязывания, подкрепляемые часто применением вооруженных сил, с негативными последствиями в виде пролонгации такого вмешательства (интервенции) и ограничением гражданских прав и свобод.

    Другие модели характеризуются, в первую очередь, системой консультационных и согласительных процедур, предотвращающих уже на ранней стадии необходимость принятия жестких мер (европейская и североамериканская модели). В данном случае федеральное принуждение носит, скорее, условно-предупредительный характер и предусматривает возможность, нежели необходимость, применения принудительных мер в отношении субъектов федерации. Система согласительных процедур, принятая в этих моделях, практически исключает на современном этапе прямое федеральное вмешательство.

    Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо отметить, что федеральное вмешательство остается важнейшим принципом функционирования федеративной системы, инструментом, с помощью которого на практике реализуется политическое и юридическое верховенство федерации над ее субъектами, инструментом разрешения федерально-субъектных взаимоотношений и средством обеспечения суверенной воли федерального центра.

    Европейская модель федерального принуждения отличается от других видов федерального вмешательства особой формой ее осуществления. Это, прежде всего, «мягкий» вариант взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации. Возможность его применения предусмотрена в ФРГ и Австрии по отношению к землям, в Бельгии — по отношению к провинциям, в Швейцарии — по отношению к кантонам. Следует отметить, что федерализм в указанных странах как форма государственного устройства рассматривается в качестве одного из основополагающих принципов, обеспечивающих режим демократии и свободы личности, функционирование социального, правового и демократического государства.

    В этих странах федерализм строится на децентрализации государственного управления, когда субъекты федерации обладают значительной самостоятельностью по отношению к самой федерации, имея собственную систему органов государственной власти и управления, прямо и непосредственно не подчиненных центру. При этом европейский федерализм предусматривает максимальное сохранение и уважение региональной специфики в развитии субъектов федерации и ответственности, в первую очередь, субъектов за этот процесс.

    Европейская модель федерализма строится на определенной схеме распределения компетенции в сфере законодательства, управления и правосудия между федерацией и ее субъектами при определенном соподчинении федерации и субъектов на основе координации и согласования общих интересов. Эта координация интересов осуществляется как по горизонтальной линии (между самими субъектами федерации – землями, провинциями и кантонами), так и по вертикальной (между федерацией и ее субъектами) на основе принципов кооперативного федерализма. Так, например, статья 44 Конституции Швейцарии 2000 года предусматривает, что: «1. Конфедерация и кантоны оказывают взаимную поддержку при выполнении своих задач и взаимодействуют друг с другом. 2. Они проявляют друг к другу уважение и оказывают содействие. Они оказывают друг другу административную и правовую помощь. 3. Спорные вопросы между кантонами или между кантонами и Конфедерацией урегулируются по возможности путем переговоров и посредничества»1.

    Наиболее четко принцип федерального принуждения зафиксирован в Основном законе ФРГ 1949 года. Объясняется это особенностями германского федерализма, имеющего довольно длительную историю развития. Начиная с существования Северогерманского Союза, затем Германской Империи и, наконец, в соответствии с нормами республиканской Веймарской Конституции 1919 года, Германия существовала в форме федеративного государства.

    В отличие от кайзеровской Германии Веймарская Республика, являясь федеративным государством, представляла собой уже более централизованную систему государственного управления, поскольку была значительно расширена сфера законодательных полномочий федерального центра, а также была введена обязанность федерации по надзору за деятельностью исполнительных органов власти федеральных земель. Федеральный парламент (Рейхстаг) получил право решением двух третей состава депутатов ликвидировать федеральные земли по различным основаниям, в том числе и в связи с нарушением федерального законодательства, чем он неоднократно и воспользовался, сократив число земель в Веймарской Республике с 25 до 17. Кроме того, статья 48 Веймарской Конституции «зачастую называвшаяся «могильщицей» Веймарской Республики, предоставляла федеральному президенту общее право на принятие мер, необходимых для устранения причин, ведущих к нарушению общественного порядка и общественной безопасности»1. Эти конституционные положения фактически открывали дорогу для осуществления неограниченного вмешательства в дела субъектов федерации -германских земель на основании сохранения общественного порядка и общественной безопасности. На практике это приводило к необоснованному давлению на органы государственной власти федеральных земель, усиливая контроль за ними со стороны федеральной исполнительной власти. Впоследствии, после прихода к власти фашистской партии, федеративное устройство германского государства было надолго ликвидировано насильственным образом.

    В Основном законе 1949 года указывается: «Изменения настоящего Основного закона, затрагивающие разделение федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, закрепленные статьями с 1 по 20 (перечень основных прав и свобод), не допускается»2. Одной из важнейших особенностей германской федерации является признание ее субъектов — земель — в качестве государств. Прежде всего, все федеральные земли обладают собственными конституциями, которые принимаются и вступают в силу, а также изменяются без какого-либо утверждения со стороны федерации, но которые должны соответствовать основным принципам, закрепляемым общефедеральной конституцией.

    Каждый субъект федерации — земля — имеет собственную систему государственных органов власти, управления и правосудия. В каждой земле на основе демократического избирательного права формируется однопалатный парламент — ландтаг (в Баварии — двухпалатный), каждый парламент формирует земельное правительство, премьер-министр которого выступает в качестве главы исполнительной власти. Все государственные органы земель обладают установленным кругом полномочий, осуществляемых в полном объеме, а собственная конституция и законы земли образуют основу ее правовой системы. Земли имеют самостоятельный бюджет, обладают правом заключать друг с другом государственные договоры, а с согласия федерального правительства — заключать договоры экономического и культурного характера с иностранными государствами. Бавария даже обладает собственным гражданством.

    Все субъекты федерации равны в отношениях между собой и с федерацией. Интересы земель на федеральном уровне представлены пропорционально численности населения голосами министров правительств земель в Бундесрате, выполняющем роль традиционной верхней палаты федерального государства и прямо представляющим интересы германских земель. Члены Бундесрата, в отличие от депутатов Бундестага, которые не связаны никакими поручениями или указаниями и осуществляют свою деятельность на основе так называемого «свободного мандата», подотчетны указаниям правительств соответствующих федеральных земель и действуют на основе императивного мандата. Вместе с тем, Бундесрат не следует понимать, как вторую палату парламента, поскольку это не земельный, а именно федеральный государственный орган, который по своей сущности должен представлять интересы федеральных земель и выполнять роль противовеса общефедеральному парламенту – Бундестагу.1

    Помимо мер федерального принуждения, осуществляемых по инициативе федерального правительства, любая земля может потребовать, в исключительных случаях, для сохранения или восстановления общественного порядка или безопасности данной земли направления сил и подразделений федеральной пограничной охраны для оказания необходимой помощи полицейским формированиям земли, если земля без оказания такой помощи не может выполнить стоящие перед ней задачи.

    Политическая история и практика ФРГ не знает случаев применения института федерального принуждения в отношении какой-либо земли для выполнения ее обязательств перед федерацией, хотя случаи административной и полицейской помощи субъектам федерации в результате стихийных бедствий имели место в соответствии с положениями Основного закона. Во многом положения Основного закона ФРГ 1949 года были дополнены в 1968 году правовыми установлениями, получившими название «чрезвычайной конституции» страны.

    При осуществлении различных типов чрезвычайного положения в ФРГ и при разрешении спорных вопросов во взаимоотношениях федерации и ее субъектов чрезвычайно важное значение имеет позиция федерального Конституционного суда ФРГ и органов конституционной юстиции федеральных земель. В данном случае федеральный Конституционный суд выступает в качестве стража и толкователя Основного закона. Кроме того, он выступает в качестве верховного арбитра в конституционных спорах между федеральными государственными органами, между федерацией и ее субъектами — землями, а также между самими землями.1

    Федеральный Конституционный суд фактически выступает в роли гаранта соблюдения принципов германского кооперативного федерализма, гаранта баланса конституционных прав и интересов как самой федерации, так и входящих в ее состав субъектов.

    Что касается таких федеративных европейских государств как Австрия, Бельгия и Швейцария, то нормы их конституций, касающиеся вопросов федерального принуждения, выражены не столь четко, как в Основном законе ФРГ, тем не менее, различные установления по вопросам федерального вмешательства в дела субъектов федерации представлены. В этих странах сохранению федеративной формы государственного устройства способствует практика осуществления «кооперативного федерализма», которая предполагает поддержание в рамках конституций разделение государственной власти между федеральной властью и властью субъектов федерации (в Австрии — земель, в Бельгии — провинций, в Швейцарии — кантонов), установление механизма взаимного сбалансирования властей, создание и поддержание условий для кооперации и координации во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами по вопросам их компетенции и разрешения компетенционных споров с участием, прежде всего, Конституционного суда и верхней палаты парламента, а также постоянные конференции, совещания и другие формы совместной деятельности федерального правительства и руководящих органов государственной администрации субъектов федерации. Причем Конституционный суд, как правило, наделен правом отмены решений органов государственной власти, в том числе и по проблемам федерально-субъектных отношений.

    Многие вопросы федерально-субъектных отношений должны решаться в соответствии с конституционными положениями на основе взаимных консультаций и предварительных соглашений. Так, например, Конституция Австрии прямо предусматривает, что перед заключением государственных договоров, которые требуют осуществления мер по их исполнению со стороны субъекта федерации или иным образом затрагивают сферу самостоятельной компетенции земель, федерация должна предоставить землям возможность выразить по этому поводу свою позицию1. А Конституция Бельгии 1831 года с поправками 1993 года в специальной главе «Об Арбитражном суде, предупреждении и урегулировании конфликтов» предусматривает, что при осуществлении своих полномочий федеральное государство и субъекты федерации должны действовать сообща во избежание конфликтов интересов, сохраняя верность федерации, а специальная процедура, направленная на предупреждение и урегулирование конфликтов интересов между федерацией и ее субъектами, регулируется специальным законом2. Конституция Швейцарской Конфедерации 2000 года в разделе 3 «Конфедерация, кантоны и общины» в качестве основных рассматривает принципы взаимной поддержки и взаимодействия Конфедерации и кантонов, а спорные вопросы должны быть урегулированы, по возможности, путем переговоров и посредничества1.

    Вместе с тем, указанными конституциями предусмотрен и иной характер разрешения споров и конфликтов между федерацией и ее субъектами. Этот способ базируется на принципе контроля и надзора со стороны федерального правительства за деятельностью государственных органов субъектов федерации по комплексу вопросов, устанавливаемых конституциями. Например, нормами статьи 14а Конституции Австрии предусмотрено, что федерация уполномочена на то, чтобы осуществлять надзор за соблюдением принятых ею предписаний по тем вопросам, которые отнесены к исполнительной деятельности земель2. А статья 49 Конституции Швейцарской Конфедерации декларирует, что Конфедерация следит за соблюдением федерального права кантонами, а в случае расхождения норм федерального и кантонального права, применяются нормы федерального права3, хотя при этом в статье 46 говорится о том, что Конфедерация предоставляет кантонам возможно большую свободу в действиях и учитывает особенности кантонов4. Система федерального принуждения в соответствии с нормами этих конституций предусматривает в качестве главных оснований его применения невыполнение субъектом федерации федеральных законов и обязательств перед федеральным правительством. Конституция Австрии в данном случае прямо предусматривает, что земли (статья 16) обязаны принимать меры, входящие в сферу их собственной компетенции, необходимые для выполнения государственных договоров; если земля своевременно не выполняет эту обязанность, компетенция по принятию таких мер, в частности, издание необходимых законов, переходит к федерации. После того, как необходимые меры будут приняты землей, меры, принятые федерацией согласно данному положению, например, изданный в связи с этим закон, теряют силу1.

    Равным образом при выполнении договоров с иностранными государствами федерация обладает правом надзора по вопросам, входящим в сферу собственной компетенции земель. Конституция Австрии (статья 100)2 предусматривает возможность досрочного роспуска парламента земли (Ландтага) федеральным президентом по представлению федерального правительства и с согласия федерального совета (верхней палаты Федерального собрания). При этом согласие федерального совета должно быть дано в присутствии половины членов и большинством в две трети поданных голосов. В голосовании не могут участвовать представители той земли, Ландтаг которой должен быть распущен.

    В случае роспуска Ландтага в течение трех недель должны быть назначены в соответствии с положениями Конституции земли новые выборы; вновь избранный Ландтаг должен быть созван в течение четырех недель после выборов. Следует отметить, что федеральная конституция Австрии возлагает на армию, помимо чисто военных функций, защиту конституционных учреждений и обеспечение условий их деятельности, а также демократических свобод граждан; общее поддержание порядка и безопасности внутри страны; оказание помощи при стихийных бедствиях и катастрофах, значительных по своему масштабу (статья 79)3. Это означает, что подобные основания могут послужить причиной осуществления федерального принуждения со стороны федерального правительства по отношению к той или иной земле, в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций. Кроме того, армия может быть использована федеральным президентом для исполнения решений Конституционного суда страны. Исполнение осуществляется уполномоченными по его указанию и в соответствии с его усмотрением органами федерации или земель, включая федеральную армию4.

    Разрешение споров в сфере компетенции между различными органами бельгийской федерации отнесено конституцией к компетенции общефедерального Арбитражного суда, состав, компетенция и порядок деятельности которого определяются специальным законом. По конституции в суд может обратиться любой установленный законом орган, заинтересованные граждане, а также судебные органы. Конституция в дополнение к этим нормам предусматривает установление на уровне федерации и ее субъектов различных процедур, направленных на предупреждение и урегулирование федерально-субъектных конфликтов и споров.

    Статья 162 Конституции Бельгии, устанавливая общие принципы деятельности провинциальных и коммунальных учреждений, прямо предусматривает, что одним из важнейших принципов является вмешательство органов государственного надзора или федеральной законодательной власти в
    целях недопущения нарушения закона или нанесения ущерба общегосударственным интересам.1

    Федеральное принуждение в Швейцарии базируется на общей обязанности Конфедерации по защите конституционного порядка кантонов. В этом случае конституция страны предусматривает принятие специальных мер в случае нарушения порядка в каком-либо кантоне или при наличии угрозы его нарушения, если соответствующий кантон не может сделать это сам или с помощью других кантонов. Конфедерация по тексту конституции (статья 53) осуществляет защиту территориального состава и общей целостности территории кантона2. Интересно отметить, что конституция страны не дает развернутого определения способов защиты и самого юридического определения конституционного порядка кантонов. Поэтому возможно довольно расширительное толкование этого понятия с включением сюда различных категорий и сфер общественно-политической и государственной жизни отдельных кантонов.

    В более узком понимании конституционный порядок означает систему управления, устанавливаемую в кантоне на основе демократической конституции, свободно и самостоятельно принимаемой каждым кантоном и одобряемой на референдуме большинством избирателей данного субъекта федерации. В статье 81 общефедеральной конституции прямо предусматривается, что эффективная реализация кантональной конституции должна быть гарантирована самой Конфедерацией, но только в случае непротиворечия такой конституции общефедеральному праву.

    Важнейшим институтом непосредственной демократии в Швейцарии является референдум, проведение которого во многом предотвращает практику осуществления федерального принуждения, так как способствует разрешению возможных федерально-кантональных конфликтов уже на предварительной стадии. Швейцарский референдум уже давно превратился в неотъемлемый элемент политической жизни страны и используется на регулярной основе. Достаточно сказать, что три из каждых пяти референдумов, проведенных за последние 130 лет в мире, были проведены в Швейцарии. Ни в одной другой стране мира референдум не использовался так часто для решения вопросов общегосударственного значения. Необходимо подчеркнуть, что референдум в Швейцарии используется как на федеральном, так и на уровне каждого из субъектов — кантонов. Это позволяет избирательному корпусу от имени всего народа решать наиболее важные вопросы как общефедерального, гак и регионального (кантонального) характера.1

     

    Если давать общую характеристику североамериканской модели федерального принуждения, то здесь на первый план выступают принципы кооперативного федерализма, которые прямо предусматривают сбалансированное разделение полномочий между субъектами федерации (штатами — США, провинциями — Канада) и федеральным центром.

    Кооперативный федерализм нацелен на то, чтобы максимально избежать вмешательства в функции друг друга и при этом максимально обеспечить взаимодействие и сотрудничество субъектов и федерации, особенно при разрешении спорных и конфликтных вопросов. Такие теоретические посылки и их практическое применение обеспечивают сравнительно бесконфликтное развитие североамериканских федераций, способствуя стабилизации и единству государственной власти в общефедеральном масштабе, разрешению спорных федерально-субъектных отношений на начальном этапе их возникновения путем предварительных консультаций и политической кооперации.

    Вместе с тем, как в самом построении американского и канадского федерализма, так и в принципах и практике осуществления федерального принуждения, в этих странах, можно отметить существенные различия, обусловленные историческими и общественно-политическими факторами, диктующими необходимость сепаратного рассмотрения моделей федерального принуждения (американской и канадской).

    Что касается американской модели федерального принуждения, то она базируется на специфических особенностях американского федерализма, который является одним из старейших в мире и который во многом послужил образцом для последующих федеральных систем. Первоначально американская федерация возникла как конфедерация 13 суверенных, самостоятельных штатов на договорной основе. Впоследствии, конфедерация превратилась с современное федеративное государство, при утрате штатами своего суверенитета, но при сохранении определенной степени самостоятельности от федерального центра.

     

    Конституция США закрепляет приоритет федеральных властей, и в случае противоречия конституции или закона штата федеральным правовым нормам действуют последние. Федеральные законы и решения Верховного суда США составляют неотъемлемую часть действующего законодательства каждого американского штата. Каждый субъект федерации — штат — имеет свою собственную систему государственных органов (законодательных, исполнительных н судебных), действующих на основе принципа «разделения властей» и системы «сдержек и противовесов», имеет свое гражданство, при одновременном обладании гражданством федерации, свою территорию, которую нельзя изменять без согласия самого штата. Республиканская форма правления в штате гарантируется федеральной конституцией.

    Конституция штата не может противоречить основным принципам общефедеральной конституции. Штат не вправе изменять свою систему органов государственной власти, отходить от демократических принципов государственного управления, от принципов господства права. В этом смысле каждый штат представляет собой как бы «Америку в миниатюре», институционально представляя собой мини президентскую республику. Этому способствует и четкое закрепление Конституцией США предметов ведения, являющихся исключительной компетенцией федеральных органов власти. Все остальные предметы ведения относятся к компетенции штатов1.

    К ведению штатов обычно относится: принятие собственной конституции и законов штата, уголовное и гражданское законодательство, формирование собственных законодательных и исполнительных органов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, участие в выборах президента США и палат общенационального Конгресса, регулирование внутренней торговли, организация здравоохранения и образования, дорожное строительство, установление местных налогов, организация судебной системы штата, охрана общественного порядка, установление системы местного самоуправления, создание и использование собственной национальной гвардии. К сфере совпадающих полномочий федерации и штатов относится: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельности банков и другие. Конституция США запрещает штатам заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, без согласия Конгресса облагать пошлинами или сборами ввоз или вывоз товаров, содержать в мирное время войска или военные суда и т.д.2

    Для разрешения возникающих спорных вопросов по федерально-штатным отношениям могут быть использованы судебные механизмы, в первую очередь, полномочия Верховного суда США, который выступает в качестве единственной и последней инстанции в решении таких споров. Органы исполнительной власти федерации и штатов часто сами формируют совместные административные органы по различным вопросам, в том числе и по вопросам унифицированного принятия и применения федерального законодательства и законодательства субъектов федерации. Для этого с начала XX века в стране проводятся общенациональные и региональные конференции губернаторов штатов и других высших должностных лиц. На подобных конференциях рассматриваются и разрешаются вопросы конфликтного характера, намечается общая согласованная политика федерации и штатов, направленная, прежде всего, на объединение общих усилий, а не на их разъединение.

    Вместе с тем, разграничение полномочий между федерацией и штатами, система взаимного баланса властей и координация совместных усилий не препятствуют осуществлению вмешательства центральных органов власти в дела субъектов федерации. Такое право на федеральное вмешательство закреплено разделом 4 статьи IV Конституции США, которая гарантирует любому штату защиту от нападения извне, а также по просьбе законодательной ассамблеи или исполнительной власти (когда законодательная ассамблея не может быть созвана) – от беспорядков, сопровождающихся насилием.

    Конституционный институт федерального вмешательства в США является одним из старейших в американской правовой системе. Это обстоятельство позволяет относить американскую модель федерального вмешательства к разряду наиболее разработанных и профессионально осуществляемых правительством, как республиканцев, так и демократов.

    Как правило, федеральное вмешательство в прерогативы американских штатов имело позитивное значение с точки зрения стабилизации обстановки, прекращения беспорядков и волнений. Немалое значение имело и то обстоятельство, что процесс федерального вмешательства, его юридические и политические последствия всегда находились под контролем законодательного органа власти — Конгресса США.1

    Вопросы, связанные с проблемой федерального вмешательства в Канаде, непосредственно исходят из специфики канадского федерализма, которая характеризуется самой широкой автономией провинций. В свое время доминион Канады был создан на основе федеративной формы государственного устройства, предусматривающей предоставление субъектам федерации — провинциям — довольно значительного самоуправления в целом ряде государственных сфер.

    В соответствии со статьей 92 Акта о Британской Северной Америке 1867 года в компетенцию канадских провинций входили следующие направления государственной деятельности: прямое налогообложение, местное законодательство, займы и кредиты из средств провинций, природные ресурсы, учреждение и управление муниципалитетами, имущественные и другие гражданские отношения в провинциях и т.д.2

    В сферу компетенции провинций входила и такая важнейшая область деятельности, как просвещение. А статья 95 упомянутого Акта устанавливала совместную компетенцию федерации и провинций в таких важнейших сферах, как сельское хозяйство и иммиграция.

    Для канадского федерализма с начала его образования и до настоящего периода, как и для других зарубежных федераций, характерно противоборство двух тенденций — централизации и децентрализации. От «классического» федерализма начала XX века, который характеризовался тщательным соблюдением принципов невмешательства федеральных властей в дела провинций при максимальном использовании федеральных полномочий при разрешении спорных вопросов, Канада перешла к федерализму «кооперативного» типа, который предусматривает, что центральные, провинциальные и местные органы власти, формально сохраняя различную юрисдикцию в решении одних и тех же вопросов, поддерживают между общефедеральным правительством и нижестоящими уровнями управления тесный контакт, взаимодействие и согласованную кооперацию. И в этом случае «кооперативный» федерализм обеспечивает такие условия, при которых «любое изменение законодательства есть результат совместно принятого решения». «Кооперативный» федерализм в Канаде дополняется системой «исполнительного» федерализма, отличительной чертой которого являются регулярные конференции премьер-министра с премьерами всех канадских провинций, где обсуждаются крупные вопросы федерально-провинциальных отношений и федеративного взаимодействия1

    В рамках канадской федерации была установлена и успешно продолжает развиваться система «двойного» управления, которая характеризуется наличием наряду с сильным центральным правительством относительно самостоятельного и достаточно независимого уровня власти субъектов федерации — провинций. В результате таких взаимоотношений в Канаде сформировался новый политико-правовой институт, получивший название «федерально-провинциальная конференция», которой в настоящее время играет существенную роль в разрешении федерально-провинциальных конфликтов и оказывает значительное влияние на функционирование современного канадского федерализма. Конференции с участием премьер-министра Канады и премьеров всех десяти канадских провинций в настоящее время представляют собой своеобразную институциональную особенность не только канадского федерализма, но и всей действующей конституционной системы.

    Решение возникающих в канадской федерации противоречий осуществляется в настоящее время на основе переговорного процесса, что способствует сохранению относительной стабильности в этом федеративном государстве. Тем не менее, не все вопросы федерально-провинциальных отношений в Канаде удается разрешить на основе консультаций и консенсуса. В отдельных провинциях может быть создана чрезвычайная ситуация, которая потребует кардинальных мер со стороны федерального центра по осуществлению федерального вмешательства, что фактически означает введение чрезвычайного режима на территории одной или нескольких провинций. Основным законом, который устанавливает основания, процедуру и последствия введения, продления и прекращения действия чрезвычайного режима, является специальный федеральный Закон о чрезвычайном режиме 1988 года. Режим федерального вмешательства или чрезвычайного положения может быть прекращен автоматически по истечении срока его действия. Одновременно с окончанием действия данного режима прекращается действие всех приказов и инструкций, принятых в связи с его введением.

    Осуществить процедуру отмены режима федерального вмешательства может либо Генерал-губернатор, который вводил его своей прокламацией, либо общефедеральный парламент. В случае отмены данного режима Генерал-губернатором необходимо принятие им соответствующей прокламации, которая вступает в силу с момента ее подписания и не требует утверждения со стороны парламента. Чрезвычайный режим и федеральное вмешательство могут быть отменены специальным решением парламента.

<

Комментирование закрыто.

WordPress: 23MB | MySQL:120 | 1,874sec