ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

<

083114 0417 1 ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В литературе существуют различные мнения по поводу понятий и форм государственного устройства. Например, утверждается, что государственное устройство характеризует строение государства, структуру (в национальном и территориальном аспектах). М.В. Баглай1 полагает, что государственное устройство — это политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения центральной властью. Существуют и другие определения этого понятия. Представляется, что при определении понятия «государственное устройство» в центре внимания призваны быть: состав государства, его субъекты; соотношение власти центра и регионов, мест; административно-территориальная или иная специфика территориальной организации государства и другие признаки, элементы.2

Форма государственного (территориально-политического) устройства — внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принцип взаимоотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов.

Форма государственного устройства — это внешняя правовая организация, облик государственного устройства, его конкретное внешнее облачение.

При всей условности приведенных определений различают унитарное государство, федеративное государство, а также конфедерацию. В зависимости от характера и структуры составных частей территории государства и взаимоотношений между ними и государством в целом страны по форме политико-территориальной организации подразделяются прежде всего на унитарные и федеративные, каждое из которых в свою очередь включает определенные разновидности. Нередко к этому добавляется и конфедерация. Однако необходима серьезная оговорка, ибо конфедерация — это не форма одного государства, а форма межгосударственного объединения нескольких независимых стран, взаимоотношения между которыми, как известно, регулируются не конституционным, а международным правом. Таковыми конфедерациями были Швейцарский Союз (до 1848 г.), США (1776—1787 гг.), Германский Союз (1815—1866 гг.). В настоящее время конфедераций в мире не существует.1

Подавляющее большинство стран мира (около 85%) избрало унитарную форму политико-территориального устройства. Унитарная форма — «уно» в переводе с латинского означает «единое».

Унитарное государство — это одна из основных форм политико-территориальной организации государства, при которой его единая территория подразделяется обычно не на отдельные государства и/или государственные образования (республики, штаты, земли и др.), а на административно-территориальные единицы (области, департаменты, губернии, провинции, районы, округа, общины и др.) со сравнительно ограниченней самостоятельностью, а само государство имеет одну конституцию, одно законодательство, одно гражданство, единую систему органов государственной власти и управления, одну судеб! систему, единый бюджет и налоговую систему. В связи с этим .у тарное государство нередко называют единым, слитным, простым структуре государством в отличие от федеративного государства сложного, составного, союзного, объединенного.

Унитарное государство содержит следующие основные отличительные признаки: единую законодательную власть — общий для всей страны, парламент; единую исполнительную власть; единую судебную власть (судебную систему); единую конституцию, которые распространяется на всю территорию страны; единое законодательство — правовую систему, обязательную для всех граждан на территории этой страны; территориальное деление на административные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью; единое гражданство.    

Простые унитарные государства по своей территориальной структуре включают только обычные административно-территориальной единицы. Если же унитарное государство имеет на своей территории еще и особые, автономные образования, то оно рассматривается как сложное.    

По характеру взаимоотношений между государством в целом, высшими органами государственной власти и управления и его структурными частями, их органами власти, управления и самоуправления унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные. В свою очередь централизованные государства по степени централизации могут разграничиваться на крайне централизованные или сверхцентрализованные, характерные
для недемократических стран, и умеренно централизованные, демократически централизованные. Точно так же децентрализованость унитарных государств может быть достаточно высокой и относительно слабой. В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения среднего и нижнего территориальных звеньев управления центру, который назначает или утверждает своих представителей для управления регионами и местами (Индонезия, Тайланд, Польша, Болгария и др.).

Большинство унитарных государств включают только те иные административно-территориальные единицы и не имеют каких-либо автономных образований. Однако немало и таких унитарных государств, которые имеют автономии.

Федеративное государство. Несмотря на то, что подавляющее большинство государств мира являются унитарными, немало стран имеют федеративное политико-территориальное устройство. В настоящее время в мире существуют федеративных государства.

Федерализм — это особый тип политического устройства общества, основанный на неразрывном сочетании двух базовых взаимодействующих компонентов, один из которых — это механизм разделения властей на законодательную (представительную), исполнительную и судебную ветви по всей территориальной горизонтали государства, а второй — долевое соучастие центральных органов государственной власти, административно-территориальных единиц, местного самоуправления в управлении обществом на основе договора о разграничении предметов ведения (компетенции) между ними, взаимной ответственности и сочетании корреспондирующихся прав и обязанностей1.

Федеративная форма — «фэдус» в переводе с латинского означает «союз». Итак, федеративное государство — это союзное государство, состоящее из ряда государств, национально-государственных или политико-территориальных образований, каждое из которых пользуется относительной самостоятельностью, за исключением тех прав, которые принадлежат всей федерации в целом.

Федеративные государства отличаются от унитарных следующими признаками: в федеративном государстве кроме общефедеральной конституции, как правило, субъекты федерации имеют свои конституции или иные акты, определяющие их статус; территория федеративного государства не составляет единого целого в политико-административном отношении, она представляет собой совокупность территорий субъектов федерации и иногда территорий центрального подчинения; в федеративных государствах возможно наличие двойного гражданства, которое закрепляется в конституциях. В некоторых федерациях (Индия, Малайзия, Россия) признают только союзное гражданство; для большинства федераций характерна двухпалатная структура союзного парламента; субъекты федерации не являются суверенными государствами.

Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особенностями своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между, федерацией в целом и ее субъектами. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех федераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные формы федераций, классифицировать их. Чаще всего в науке конституционного права федерации подразделяются: по способу своего возникновения — на договорные (союзные) и конституционный (автономные); по своей структуре — на симметричные и асимметричные; по характеру взаимоотношений между федерацией и ее субъектами — на централизованные и децентрализованные.

При договорном способе самостоятельные государства объединяв лись в федерацию, заключив между собой договор об объединен! Так, США и Швейцария возникли в результате союза независимых штатов и кантонов. После принятия Декларации независимости тринадцатью штатами Северной Америки в 1776 г. они в 1777 г. вали «вечный союз» и на Конгрессе делегатов приняли так называемые «Статьи Конфедерации — 1777 года», действовавшие до принятия Конституции США 1787 г. Швейцария же возникла еще в 1291 на основе союза трех горных кантонов, и договор был заключен «на вечные времена». На основе договора были образованы также СССР, Танзания, Объединенные Арабские Эмираты, Югославия. В следующем федеративная форма этих государств получала конституционное закрепление. Иногда в литературе федерации, учреждений конституцией, но принятию которой предшествовал процесс заключения договора, называют конституционно-договорными.

Конституционные федерации создавались на основе конституции страны или иного конституционного документа, в котором тральная власть признает федеративное устройство и автономных отдельных территорий. Таким путем были созданы, например, ФРГ (1949 г.), Индия (1948 г.), РСФСР (1918 г.) и ряд других федерации.

Симметричными федерациями являются такие, составные части которых однородны по своей природе и в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией (Германия, Австрия, Объединенные Арабские Эмираты и др.) однако необходимо отметить, что абсолютно симметричных федераций не существует, поскольку в любой федерации имеются элементы асимметрии. Например, в Германии земли представлены в бундесрате — верхней палате парламента — не одинаковым количество представителей. Большинство федераций мира — асимметричные, т.е. они характеризуются юридическим или фактическим неравенством субъектов, наличием особых территориальных образований, не обладающих статусом субъекта федерации (федеральные территории, федеральные округа, ассоциированные государства и др.). Асимметрия в них заложена в самой структуре федеративных государств, где разные составные части имеют не одинаковый конституционно-правовой статус.

Федерации делят также на децентрализованные и централизованные. Централизованной является федерация, в которой общенациональные интересы превалируют над интересами отдельных членов федерации. Принцип централизма, в частности, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Конституция СССР устанавливала, что Союз мог принять к рассмотрению любые вопросы, если того требовали общегосударственные интересы. К ведению высших органов государственной власти СССР могли быть отнесены не только те полномочия, которые устанавливала Конституция страны, но и любые другие вопросы общесоюзного значения. В настоящее время централизованная федерация — сравнительно редкое явление. Примером может служить Индия, где в соответствии с Конституцией этой страны парламент вправе создавать и ликвидировать штаты, изменять их границы, на федеральные органы возлагаются исключительные права в области законодательства и др.

В децентрализованных федерациях в основу положен принцип; субсидиарное, смысл которого в признании идеи самоуправления составных частей федерации как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Относительно децентрализованными федерациями являются США, Германия, Швейцария и другие, в которых децентрализация сочетается с централизацией в отдельных сферах.

 

 

2. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

 

Федерация (от позднелат. foederatio — союз, объединение), наряду с унитарной формой, представляет собой одну из основных форм территориальной организации государства. Как форма государственного устройства, она предполагает особый характер отношений между федеральными органами власти и органами составляющих федеративное государство территориальных частей — субъектов федерации.

Федерация — это юридически единое союзное государство, в состав которого входят определенные государства или государственные образования, обладающие властью и полномочиями в решении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной власти. Ее характеризуют следующие признаки. Федерация — единое союзное государство, существующее наряду и над теми государствами, которые входят в его состав. Федерация обладает суверенитетом. Федерация имеет необходимые государственно-правовые институты, т. е. законодательные и исполнительные органы, которые избираются населением всех субъектов федерации, причем парламенты федерального типа, как правило, с двухпалатной структурой. Наряду с общей палатой, которая выражает интересы всего государства, существует палата, выражающая интересы субъектов федерации1.

Федерация обладает единой территорией и единым гражданством. Причем, территория федерации может состоять из территорий ее субъектов, но вместе с тем может существовать общефедеральная территория, которая в состав субъектов не входит.

Федерация обладает компетенцией компетенции. Это означает, что она сама, без согласия входящих в нее субъектов может расширять или сужать круг своих полномочий, что и закрепляется в ее конституции.

Федерация юридически нерасторжима, т.е. ее субъекты не обладают суверенитетом и не имеют права сецессии (выхода из состава федерации).

На примере Российской Федерации выделяются следующие конституционные принципы правового регулирования федеративных отношений:

  1. суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией
    (ст. 4, 71);
  2. верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов (ст. 67);
  3. целостность государственной территории (ст. 1, 3, 67);

    4) прямое действие Конституции РФ на всей территории Федерации (ст. 15);

  4. конституционное закрепление порядка изменения внешних внутренних границ государства (ст. 67, 71, 131);    
    <
  5. единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8). В качестве основных конституционных формул построения Российской федеративной государственности следует признать ч. 1 ст. 1 «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративно-правовое государство с республиканской формой правления», а также положение ч. 1 ст. 4 Конституции РФ: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию»1. Эти конституционные положения определяют правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными. С другой, — служат однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.

    «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности…» (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Федерация в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств — единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно-территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.

    Закрепленная Конституцией РФ новая система территориальной организации попыталась придать постоянство старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная федерация, пусть и асимметричная. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

    Российская Федерация является конституционной федерацией. В тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, которым бы создавалось Российское государство. Россия — исторически сформировавшееся государство, разделение которого на административные составляющие происходит на основе конституционных актов. Принятию Конституции России 1993 г., закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию. Сутью договора является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центральной и региональных элит.

    По сути, это было соглашение между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации, с другой. Сопряжение двух тенденций — конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Федеративным договором разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам ведения, с другой, — привели к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации1.

    И сегодня процесс формирования Российской Федерации еще далеко не завершен как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов РФ, закрепления стабильного и уверенного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов РФ. Российская Федерация представляет собой уникальное явление в государственно-правовой практике: это единственная страна в мире, в которой на федеральный уровень власти непосредственно выходят 89 субъектов. Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней, уменьшало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, усложняло функционирование системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня власти — межрегионального.

    Начиная с 1994 г. в России сформировалась система межрегиональных ассоциаций, в которые входили соседствующие субъекты Федерации. В 2000 г. были образованы федеральные округа: Центральный (центр — г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Южный (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск). Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. было утверждено «Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». На территории России было образовано семь федеральных округов во главе с Полномочными представителями Президента РФ, что было направлено на восстановление вертикали исполнительной власти. Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности, их следует признать лишь неоговоренным Конституцией РФ механизмом реформирования системы государственного управления, а вовсе не изменением государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти.

    Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны, является конституционное положение о том, что субъекты РФ «находятся» в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ) и ни в коей мере не образуют и не объединяются в федерацию.

    Среди причин неэффективного управления государством следует назвать:

    — отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях;

    — излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательстве;

    — перегруженность центра несвойственными ему функциями;

    — наличие громоздкого аппарата управления на всех уровнях власти;

    — вмешательство центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации;

    — несоблюдение органами государственной власти субъектов Федерации норм федеральных Конституции и законов;

    — отсутствие научно обоснованного прогноза развития современной федеративной модели государственного устройства России1.

    Недостаточное законодательное обеспечение российского федерализма и имеющиеся различия в подходах, темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, сложность и противоречивость процессов разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения создают определенные трудности в укреплении подлинного федерализма в России.

    На современном этапе сохраняются нерешенными следующие проблемы российского федерализма: незавершенность процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения; несовершенство действующей модели бюджетного федерализма; различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства; отрицательное влияние психологии и многовековых традиций унитаристского мышления. Естественная децентрализация власти, делегирование ответственности нижестоящим органам, диалог различных уровней власти, свойственные демократическому государству, подчас воспринимаются в России как признак слабости федерального центра1.

    В соответствии со ст. 65 Конституции РФ в Российской Федерации 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. С 1 декабря 2005 г. их число уменьшилось до 88 в связи с образованием нового субъекта — Пермского края.

    Статус субъектов РФ характеризуется следующими общими чертами2:

    1) правовой статус субъектов РФ устанавливается федеральными и региональными учредительными актами;

    2)    субъекты Федерации имеют собственное наименование, закрепленное в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.;

  6. субъекты РФ включаются в единое правовое пространство;
  7. субъекты РФ самостоятельно разрабатывают и принимают свои Конституции (Уставы);

    5) субъекты РФ обладают собственной территорией, которая включается в состав государственной территории (ч. 1 ст. 67 Конституции). Границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия;

    6) субъекты РФ формируют собственную правовую базу;    

    7)    субъекты РФ имеют по два представителя в верхней палате российского парламента — Совете Федерации Федерального Собрания РФ;

    8)    субъекты РФ участвуют в законотворческом процессе на федеральном уровне (ч. I ст. 104 Конституции РФ);

    9)    субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного
    строя Российской Федерации и, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, утвержденными федеральным законом;

  8. субъекты РФ (в лице законодательных и исполнительных органов власти этих субъектов) обладают правом обращения в Конституционный Суд РФ, в частности, с запросом о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, а также с ходатайством разрешить спор о компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ;
  9. субъекты РФ вправе заключать двусторонние и многосторонние договоры с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти других субъектов РФ (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Вопрос о конституционности указанных договоров вправе решать Конституционный Суд РФ;
  10. субъекты РФ принимают участие в процедуре принятия поправок к Конституции РФ (ст. 136 Конституции РФ);    

    13) республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа обладают ограниченной правосубъектностью.

    14) каждый субъект РФ вправе иметь свою символику: флаг, герб, гимн, а также столицу (центр) субъекта РФ.

    Субъекты РФ участвуют в деятельности региональных ассоциаций. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ выступает в качестве элемента построения новой системы федеративных отношений в России. Они обеспечивают экономическую самостоятельность регионов, формирование единого рынка.

    3. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

     

    Разграничение предметов ведения и полномочий между разными «этажами» публичной власти, в частности, между федерацией и ее субъектами является одной из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем ни в теоретическом, ни в практическом планах. Размежевание компетенции относится скорее к факторам динамики федеративных отношений, ибо непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении властей по вертикали. Сегодня стал уже вполне очевидным и тот факт, что федерализм как правовой и общественно-политический институт имеет смысл только в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности населения, проживающего на их территории. Это никоим образом не отменяет основных постулатов теории федерализма, но, напротив, наполняет их глубинным смыслом.

    Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу размежевания полномочий, а также их практического осуществления, что превращает федерализм в «систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий», которая «в гораздо большей степени отвечает… критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации». Как следствие такого подхода, конституции большинства федеративных государств содержат развернутые перечни предметов ведения и полномочий. Лидером в этой области является Индия, Конституция которой (вместе с приложениями) содержит перечень предметов ведения и полномочий, состоящий из более, чем двухсот позиций. Зачастую (как это имеет место в данном случае) такая развернутость дает обратный эффект — размежевание компетенции становится все более запутанным и казуистичным.

    Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют различные способы конституционного оформления той или иной модели разграничение компетенции, что обусловлено как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве. В отечественной правовой литературе выделяется несколько вариантов типологизации способов разграничения компетенции, предусматривающих:

  11. два способа разграничения компетенции: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий — наличие или отсутствие сферы совместного ведения);
  12. три способа разграничения компетенции: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий — количество субъектов обладания компетенцией);
  13. три способа разграничения компетенции с наличием т.н. «списочных» полномочий либо у центра, либо у субъектов федерации, либо и у центра, и у субъектов (критерий — конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений);
  14. Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер. Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам.

    Приведем примерная классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются:

    субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации);

    наличие (отсутствие) сферы совместного ведения;

    способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).

    1. Однозвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем закрепления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня согласно ст. 3 Конституции Швейцарии все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте Конституции она не упоминается.

    2. Совмещенный способ. Данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону.

    3. Двухзвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и субъектов федерации (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирают новые, более оптимальные способы разграничения. К двухзвенному способу разграничения компетенции как нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти… Неизбежны сомнения и споры».

    4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством закрепления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ разграничения. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития конкретного государства в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

    5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних (США). Федеральная компетенция там закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд. 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд. 10 ст. 1). Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института «совместных» запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой.

    6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем установления запретов для субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сводится к перечислению того, чего провинции делать не могут. В Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления запретов для штатов.

    Таким образом, статуты регионов приобретают природу неких приложений к общегосударственной Конституции, асимметрично закрепляющих компетенцию регионов, а «право государства во всех случаях дополняет право региональных автономных объединений» (ч. 3 ст. 149 Конституции Испании). Об особом положении статутов в иерархии нормативных правовых актов говорит и достаточно сложный порядок их принятия и одобрения, в котором участвуют такие органы, как ассамблея парламентариев, конституционная комиссия Конгресса, население регионов и Генеральные Кортесы. После одобрения статута Кортесами Король санкционирует и промульгирует его в виде закона (ч. 4 ст. 151 Конституции Испании).

    Зарубежный опыт разграничения характеризуется на сегодняшний момент следующими проблемами:

    возрастающая концентрация власти внутри общенациональных правительств, чрезмерная централизация исполнительной власти, неизбежно ведущая к ситуации, когда должностные лица в центре и на местах меняют «свои конституционные обязанности на средства национального казначейства»;

    усиление эрозии законодательных стандартов (по мнению В. Острома, даже такая развитая федерация, как США, в деле игнорирования «неудобных» норм неуклонно продвигается вслед за ставшей примером в этой области Аргентиной1);

  1. предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72);
  2. полномочия субъектов РФ (ст. 73).

    Договор между РФ и субъектами РФ — двустороннее либо многостороннее внутригосударственное нормативное соглашение между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответствующих субъектов РФ, регулирующее федеративные отношения в пределах, установленных Конституцией РФ.

    Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

    В соответствии со п. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

    На основании ст. 71 Конституции РФ устанавливаются предметы ведения Российской Федерации, в следующей статье 72 Конституции РФ в совместном ведении и субъектов.

    Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

    Таким образом, на наш взгляд двусторонние договоры между федеральным центром и субъектами федерации в полной мере соответствуют сущности федерализма, если не противоречат федеральной Конституции и федеральному закнодательству.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

     

  3. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г.
  4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.
  5. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
    (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Российская газета. 15 окт. 1999 г.
  6. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М.: Российский Юридический Издательский Дом. 1997.
  7. Авакьян С.А. Проблемы реформы Конституции//Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). — М.: Ин-т государства и права РАН. 1999.
  8. Авакьян С.А. Проблемы современного конституционного развития Российской Федерации//Проблемы реализации норм права: Материалы международной конференции (27-28 мая 1999 года). Челябинск, 1999.
  9. Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1./ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 18 (211)
  10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2007.
  11. Габричидзе Б.Н., Ким-Кимэн А. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право: Учебник. М., 2007.
  12. Жученко А.А. Порядок изменения конституций и уставов субъектов федерации и Конституции России // Конституционное и муниципальное право. — 2001. № 1.
  13. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. – М.: Арена, 1993.
  14. Червонюк В.И. Конституционное право России: Учебное пособие. М., 2003.
  15. Чиркан В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 2003.

  16.  

<

Комментирование закрыто.

WordPress: 21.95MB | MySQL:120 | 1,468sec