ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ПРИЗНАКИ КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ

<

083014 0233 1 ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ПРИЗНАКИ КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМЖизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы.

О реформе в последние годы бурных преобразований сказано немало. Однако мы не разделяем взгляда на их, якобы объективную фатальность. Самобытный венгерский политолог М. Бихари, например, предполагает, что реформы вовсе «не являются объективно необходимыми, органично вытекающими из сути общества процессами, которые вынуждаются объективными общественными условиями и предстают перед политическим руководством в качестве единственной возможной альтернативы. Реформы не являются категориями теории познания, отражения, а выступают в качестве последовательности выбираемых и отвергаемых волевых политических решений. Выбор же между ними составляет основание политической ответственности».

«Живая конституция» порою создает такой порядок осуществления государственной власти, который существенно отличается от предписанного юридической конституцией. Нормы, продолжая формально действовать, практически не реализуются; сама она в той или иной степени становится фиктивной. Если на определенном этапе Конституция и отрасль государственного права начинают отставать от объективно меняющихся потребностей правового воздействия на общественные отношения, создаются предпосылки для конституционной реформы.

Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной «живой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания.

   В российских условиях реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права. Развитие конституционного законодательства в России осуществляется на нескольких уровнях. Среди них выделяются:

— смена прежних идеологических ориентиров на базовые ценности конституционного строя;

— определение целостного набора основных правовых принципов и их закрепление в качестве вектора и рамок конституционной реформы;

 — принятие властных решений о направлении, содержании, методах и темпах конституционного процесса на федеральном и региональном уровнях;

— создание законодательных, политических, финансовых, организационных, социокультурных предпосылок для учреждения новых государственно-правовых институтов и обеспечения их согласованной деятельности.

Существуют качественные различия между вариантами конституционного процесса, не все из которых воплощают стремление к достижению справедливого строя. Совершенствование жизнеустройства происходит в движении к социальному идеалу, что сообщает ему необходимую цельность. Несовпадение идеала с действительностью есть проявление противоречия между абсолютным и относительным. Но мы не вправе отвергнуть вечное стремление к безусловному, которое составляет самую сущность нравственного прогресса и требует свободного сочетания абсолютного с относительным в понятии исторического прогресса. Это возможно, если абсолютное не уничтожает относительного, а последнее рассматривается как необходимая ступень к абсолютному, имеющая самостоятельное значение. Лишь тогда «темные своды настоящего» не тяготят душу, стремящуюся к идеалу, а вызывают в ней потребность творчества и борьбы.

К особенностям конституционной реформы можно отнести следующее:

   1) Содержание ее предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства.

2) Закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу. Хотя ряд ученых вообще отрицают прогресс, на наш взгляд, стремление к свободе, равенству, освобождению от устаревающих обстоятельств общественной жизни будет вечным. Конституционный прогресс следует оценивать с точки зрения свободы и возможности дальнейшего справедливого развития Отечества, предполагающего известную динамику в сочетании с известной стабильностью.

3) Конституционная реформа призвана иметь характер поступательного, поэтапного, эволюционного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она несет конструктивный заряд, поскольку не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты.

4) По масштабу действия различают полные (полный пересмотр или принятие новой Конституции) и частичные реформы. В первом случае речь может идти не о простом усовершенствовании законодательства, ибо цели лежат глубже — в качественном развитии правовых основ, разрешении противоречий, накопившихся в условиях отставания конституционной сферы от динамики общественных явлений.

При переходе к правовому устройству можно выделить три составляющие: законодатели предлагают ряд внутренне согласованных законов, утверждающих авторитет права в государственной и общественной жизни; реформа судебной и исполнительной властей обеспечивает их последовательное исполнение; новая правовая практика способствует укреплению роли правовых воззрений в общественном сознании и неприятия произвола властей.

<

Конституция — открытый документ, дающий возможность отразить существенные изменения в деятельности органов государственной власти, правосознании граждан. Динамика общегосударственного интереса приводит к внесению изменений в основные принципы Конституции, которые претерпевают качественные изменения в формальном или явочном виде. Это происходит постоянно. Правовая норма, по образному выражению А. С. Пиголкина, вынуждена как бы «гнаться за постоянно обновляющейся общественной практикой, за новыми потребностями и тенденциями развивающейся жизни».

Среди объективных причин конституционных реформ можно выделить следующие.

1) Внутриполитическая причина. Переход от авторитаризма, смена формы правления либо политического режима вызывают необходимость реформирования основ строя и отдельных государственно-правовых институтов (изменение функций главы государства, учреждение поста Президента, Конституционного Суда), ограничения неадекватной власти определенного органа или партии, установления разделения властей с необходимыми сдержками и противовесами. Так, РФ внесла в 1989—1993 годах серьезные изменения в Конституцию с целью передачи властных полномочий от КПСС Советам и, позже, Президенту.

2) Переход к новой форме государственно-территориального устройства. Таковым был переход Испании (Конституция 1978 года) к подобию федерации, состоящей из ряда национальных регионов (Страна Басков, Каталония) и территориальных провинций. Похожей стала трансформация РСФСР, прежде построенной на автономизации национально-государственных и национально-территориальных образований, в новую федерацию республик, краев, областей.

3) Масштабное изменение «политической карты» общества, приход к власти оппозиционной силы. Победившая партия стремится закрепить путем пересмотра Конституции свои представления о социально-экономическом строе. Так, Конституция Португалии, принятая после «революции гвоздик» в 1976 году, или Конституция Испании 1978 года являлись достаточно «левыми» по своему звучанию, ибо испытали сильное влияние со стороны социалистических партий. Противоположные примеры — принятие авторитарной Конституции Пятой республики во Франции в 1958 году или Конституции РФ 12 декабря 1993 года, легализовавшей в России радикальные взгляды и действия западнического буржуазно-либерального меньшинства.

4) Эволюционной причиной частичного пересмотра конституционных норм выступает реформа правовой системы, обусловленная стремлением уйти от утраты Конституцией ее фактической силы.

5) Внешняя причина бывает продиктована изменением геополитического положения, окружения страны, провозглашением независимости и т. п.

Совокупность сознательных преобразований, политических и законодательных решений, направленных на развитие конституционного строя, и составляет конституционный процесс. Под ним понимается и процесс конституционной реформы, и процесс реализации Конституции.

Нормальное конституционное развитие должно обладать такими чертами, как осознанность; планомерность (наличие концепции и плана преобразований); аналитическая и прогностическая обеспеченность, предвидение вариантов развития с их возможными последствиями; легитимность, соответствие предпринимаемых шагов законно полученному мандату народного доверия; конституционность, т. е. соответствие рамкам и возможностям действующей Конституции; преемственность основных начал и свойств общественного строя; поэтапность и последовательность преобразования; опора на согласие основных социально-политических сил. С сожалением приходится констатировать, что конституционный процесс и политическая практика реформ в России 1990-х годов были лишены целого ряда требуемых черт, что повлияло на противоречивые итоги их воплощения.

 

 

2. ВИДЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ, ИХ ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

 

Проведение глубоких общественных реформ накладывает свой отпечаток на характер и тенденции развития конституционного процесса. Реформами проверяется прочность конституционно-правового режима страны. История последних десятилетий позволяет выделить несколько характерных типов преобразований, различающихся по степени радикальности осуществляемых мер.

Виды конституционных реформ:

– реформы при сохранении действующей конституции

– радикальные преобразования;

– восстановление действенности существующей конституции.

Проведение реформ возможно и при сохранении действующей конституции. Это может привести к надежным результатам или в случае ограниченности реформ, или при наличии в стране глубоких традиций конституционализма. На сегодняшний день, как мне представляется, лишь часть западных государств может с достаточной уверенностью рассчитывать на то, что их конституционный строй выдержит испытание временем или обстоятельствами, и в обозримом периоде все ответы на вызовы времени не потребуют сколько-нибудь радикальных конституционных реформ. К таким, странам можно отнести Великобританию и США, прошедших через Великую депрессию без заметных политических потрясений и конституционных кризисов, а также Германию начала 1990-х годов, выдержавшую испытание воссоединением.

И еще один возможный вариант развития событий: проведение конституционной реформы и принятие новой конституции в результате преодоления глубокого экономического и политического кризиса. Выход из него нередко связан с силовыми методами или с методами, близкими. к таковым. К первым можно отнести опыт Турции и Чили 1970-1980-х годов. Ко вторым — формирование режима Пятой Республики во Франции. Здесь уже приходится иметь дело с масштабом преобразований, не укладывающимся в существующие или традиционные для данной страны правовые рамки.
     Особый случай формирования нового конституционного порядка — заимствование обретающей независимость колониальной или полуколониальной страной конституционно-равовой системы метрополии или другого развитого государства, служащего для нее образцом. По такому пути пошли те государства Африки и Азии, которые в XX столетии строили свои государственные системы формально по образцам Великобритании и Франции, а также большинство латиноамериканских государств, опиравшихся на опыт США. Использование такого подхода (во всяком случае по конкретным направлениям политических и экономических реформ) не исключается и по отношению к странам, выходящим из коммунизма. Это нашло отражение, в частности, в том, что на рубеже 1980-1990-х годов Организация экономического сотрудничества и развития разработала комплекс типовых нормативных актов, которые могли бы быть использованы при формировании посткоммунистической правовой системы, а российское Министерство иностранных дел даже перевело эти материалы на русский язык.
     Наконец, конституционные изменения могут сопровождать радикальную ломку существующих экономических, политических и социальных институтов. В данном случае уже нельзя говорить просто о реформе, поскольку разворачивающиеся процессы имеют явно революционный характер. Здесь прежде всего имеется в виду Россия — как современная, так и 1917-1929-х годов. Причем хочу подчеркнуть, что и в таких обстоятельствах новая конституция не является абсолютно неизменной. Она с высокой степенью вероятности оказывается неустойчивой и изначально заключает в себе возможность (и опасность) болезненных корректировок и пересмотров. Более того, сам характер событий, их радикальность и связанная с этим подвижность всех социально-экономических структур и соответствующих групп интересов обусловливают вторичность конституционных рамок, зависимость политических процессов и реальных правовых норм от баланса политических сил, предопределяемого в конечном счете балансом реальных групп интересов.

     Особым случаем в рамках является возвращение действенности существующей конституционно-правовой системе. Это происходит в тех ситуациях, когда в недемократической стране формально действует конституция, отвечающая современным стандартам демократического общества. Естественно, что в такой ситуации осуществляющие реформы политические силы склонны пойти по пути «актуализации» правовой системы, превращения ее из формальности в реальность. Подобные попытки предпринимались, в частности, в таких посткоммунистических странах, как СССР, Югославия, Чехословакия. Практика свидетельствует, однако, что этот путь преобразований не дает устойчивого положительного эффекта, а в федеративных государствах ускоряет их крах.

 Кроме того, возможно осуществление экономико-политических преобразований, основанных на восстановлении действия старой (иногда отстоящей от настоящего момента на десятилетия) конституции. До недавнего времени это было характерно лишь для подверженных военным переворотам государств «третьего мира». Периодическое возвращение к конституционному правлению сопровождалось там или восстановлением действия конституции, или возвращением к гражданской конституции от конституции, навязанной военными. Однако после падения коммунизма возврат к старым конституциям и законам стал характерным явлением для ряда государств Центральной и Восточной Европы, включая страны Балтии. Причем здесь происходило восстановление конституций, не действовавших на протяжении полувека, что является уникальным феноменом. Такое развитие событий призвано продемонстрировать отказ от навязанного извне режима, и в этом отношении посткоммунистическое восстановление конституционного строя существенно отличается от имеющегося опыта преодоления режимов, установленных в результате военных переворотов.

Все это дает основу для выделения двух принципиально различных ситуаций, характеризующих соотношение социально-экономических и конституционных реформ. Первая: происходят краткосрочные изменения, осуществляемые режимами переходного типа и сохраняющие социально-экономическую приводу данного государства. По существу, это перевороты, не выходящие за рамки замены одной правящей группировки на другую. В этом случае обычно происходит временная отмена конституции с вероятным ее восстановлением в дальнейшем. Формально говоря, под этот критерий подходят два столь противоречивых опыта, как восстановление конституций после внутреннего переворота (типично для Африки и Латинской Америки) и после длившейся десятилетия внешней оккупации. В результате возможно как восстановление старой, действовавшей до переворота, конституции, так и принятие новой (которая, впрочем, редко радикально отличается от старой).

Вторая: осуществляются глубокие изменения социально-экономического характера, требующие соответствующего конституционного оформления. Здесь также возможны различные варианты — от необходимости осуществления комплекса болезненных реформ (Чили 1970-1980-х годов, Франция рубежа 1950-1960-х, Германия и Япония конца 1940-х) до радикализма революционных перемен, который также может быть совершенно различным (включая и Кубинскую революцию 1959-1961-х годов, и посткоммунистическую революцию в современной России). Разумеется, перечисленные события качественно различны. В одном случае глубокие преобразования осуществляются в рамках одной и той же системы социально-экономических отношений (частной собственности и рыночной экономики в том или ином ее виде), в другом происходит замена глубинных основ существующего порядка (отказ от частной собственности или возвращение к ней). Однако очевидно и то общее, что объединяет все собранные в данном пункте примеры: всюду стояла задача преодоления собственных, органически присущих той или иной стране противоречий и тупиков. Здесь ничего не было навязано извне, а начавшийся кризис был порожден особенностями и логикой предшествующего развития. Тем самым определялась и необходимость формирования политико-правовой модели, не имеющей реальных прецедентов в собственном историческом прошлом.

Не менее характерный пример дает сравнение режимов двух генералов — А. Пиночета и Зия-уль-Хака. Оба пришли к власти под лозунгами выхода из экономического и политического кризиса. Однако в Чили через несколько лет начались глубокие структурные реформы, а Пакистан, пройдя через террор военного режима, не смог осуществить необходимые стабилизирующие преобразования. Аналогично Чили развивались события в Турции и Таиланде, схоже — в Испании и Португалии. Первоначальная направленность всех этих изменений была различной, но результаты в общем схожими — как в политическом (конституционном) отношении, так и в отношении экономическом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

  1. Бутько Л.В. Понятие и признаки конституционной реформы как государственно-правового явления // Становление гражданского общества и органы внутренних дел. Сб. науч. Трудов. Вып. 4 / Под ред. В.П. Сальникова.–СПб.: Санкт-Петербургский институт МВД России, 1997.
  2. Ескина, Л. Б. Конституционная реформа в России :Кризис или
    очередной этап ? // Правоведение. -2001. — № 2. — С. 4 — 24
  3. Топорнин Б.Н. Почему нужна конституционная реформа // Государство и права, 1995. № 10.
  4. Хабриева Т.Я. Теоретические проблемы современного Российского конституционализма // Государство и прав. 1999. № 4.

     

     

     

     

     


     

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 0.92MB/0.00034 sec

WordPress: 22.58MB | MySQL:117 | 1,656sec