РАЗВИТИЕ ПРИРОДООХРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ О ПРАВЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

<

083114 0255 1 РАЗВИТИЕ ПРИРОДООХРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ О ПРАВЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ Основные принципы охраны здоровья граждан, закрепленные в ст. 2 Конституции РФ, вытекают из толкования действующего основного закона, общепризнанных принципов и норм международного права. Основными принципами охраны здоровья граждан являются:

1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

2) приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;

3) доступность медико-социальной помощи;

4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

5) ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

На эти же принципы косвенно указывается и в сделанном в 1991 г. государством докладе «О состоянии здоровья населения».

Проблема состояния здоровья нации была в центре обсуждения на состоявшейся 15-16 мая 1991 года в Нижнем Новгороде Первой российском ассамблее «Здоровье человека».

Глобальная цель программы «Здоровье человека» исходит из фундаментального права человека на физическое, духовное, социальное благополучие при максимальной продолжительности его активной жизни. В ходе заседаний отмечалось, что Советский Союз имел в Европе самые низкие показатели продолжительности жизни человека и самую высокую детскую смертность, что само по себе заставляет рассматривать программу «Здоровье человека» как первоочередную.

К сожалению, показатели, характеризующие уровень здоровья населения в России, ниже, чем в развитых странах.

Все сказанное является следствием крайне напряженной экологической, санитарно-гигиенической и социально-экономической обстановки в России, а также серьезных проблем в здравоохранении. Для улучшения здоровья нации необходимо совершенствовать и активно развивать социальную профилактику болезней путем оздоровления окружающей среды, улучшения условий труда и жизни людей, формирования здорового образа жизни.

Все вышеизложенное и предопределило выбор темы дипломной работы.

Объект исследования – право граждан на благоприятную окружающую среду в системе экологических прав.

Цель работы – определение правовых мер охраны здоровья населения в следствии неблагоприятного воздействия окружающей среды.

Задачи исследования:

– проанализировать развитие природоохранного законодательства России о праве на окружающую среду;

– охарактеризовать право на благоприятную окружающую среду как элемент реализации прав граждан на охрану здоровья.

Нормативной базой исследования являются Конституция РФ, Федеральные законы, Указы Президенты и Постановления Правительства, регулирующие сферу охраны здоровья населения и экологических отношений.

Теоретической базой исследования являются труды таких авторов как Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Булгаков М.Б., Васильева М.И., Вовк Ю.А., Голиченков А.К., Дубовик О.Л., Игнатьева И.А., Ерофеев Б.В., Крассов О.И., Ренгелииг Г.В., Хаманева Н.Ю. и др.

 

 

1.1. История и тенденции развития природоохранного законодательства

 

Как известно, Россия до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне, используя различные суеверия, народные приметы и др., применяли разумное природопользование, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию экологических отношений.

Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые передавались из поколения в поколение, обычно строго соблюдались. Так, нельзя было собирать кедровые и лесные орехи, разного рода ягоды (землянику, чернику, бруснику, клюкву и т.п.), мед от диких пчел (бортничество), сеять и убирать урожай, косить травы и т.п. до наступления определенных календарных дней.

Так, в «Русской Правде» (1016 г.) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственности князя. В «Русской правде» устанавливался штраф за кражу дров. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, т.е. дупла, наполненного сотами с медом. Статья 69 «Пространной правды» за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, т.е. такое же наказание, как и за убийство холопа1. В соответствии с Соборным уложением 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также рассматривалась как кража имущества.

Наши деды и прадеды, когда еще не было агрономических лунных календарей, хорошо знали влияние Луны на земные процессы; приливы и отливы. Крестьяне отмечали, что от того, в какую фазу Луны проводился посев культур, зависела их урожайность.

Русские травницы собирали одни лечебные травы до полной луны, другие — после полнолуния, третьи — когда Луна была в ущербе.

В старых крестьянских календарях давались советы, когда и что делать с учетом лунных фаз. В дореволюционной России был широко известен календарь Брюса, основанный на учете взаимных положений Солнца, Юпитера, Луны.

Луна существенно влияет на циркуляцию соков растений. Так, в полнолуние большая часть соков накапливается в верхней части растения, а в новолуние — в его подземной части.

Для огородников необходимо знать, в какой день месяца наступает та или иная фаза Луны. В лунных календарях указывались благоприятные и неблагоприятные дни для посадки и сбора овощных и других сельскохозяйственных культур, а также влияние космических излучений на биосферу Земли и неблагоприятное время для контакта с растениями.

Особое отношение к охране лесных ресурсов проявилось и по военным соображениям. Уже с XIV в. был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, которые служили средством защиты от набегов татар («засека»—преграда, из срубленных и наваленных деревьев). Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специальными сторожами.

В русском законодательстве средних веков предусматривался довольно широкий набор санкций за нарушение правил, касающихся природных объектов: штраф, «бить батогами нещадно» (батог — палка, прут, трость), «бити кнутом без всякой пощады», отсечение левой кисти руки и др. При наказании принимался во внимание факт повторения нарушения. Так, в соответствии с Соборным уложением 1649 г. за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз — кнутом, а в третий раз — отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедном засечном лесу, лов мелкой сельди и др.).

С XVII в. охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в 1681 г. был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и… ясачному сбору порухи и недоброму не было» («ясак» — натуральный налог, которым облагались в старину народы Поволжья, Сибири и Дальнего Востока).

В XVII в. в России проявилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мера по предотвращению их истощения. При этом регламентировались как способы добычи, так и размеры добываемых видов, например рыб.

Так как ловля бобров и выдр капканами грозила их полным истреблением, 28 августа 1635 г. в Пермь Великую была направлена царская грамота «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр»1.

В XVII в., когда соболиный промысел становился хищническим и при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный рост, для регулирования соболиной охоты в Сибири были объявлены заповедными целые районы. В принятом в 1676 г. царском указе о порядке ловли рыбы в Плещееве озере предписывалось ловить только большую сельдь. За ловлю мелкой сельди Кроете и рыбным ловцам быть в смертной казни».

В том же XVII в. было введено ограничение права собственности на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц2. Так, Петр I своими указами запрещал уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава, которые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т.е. неприкосновенными, запретными3. Если требования по природопользованию и охране объектов природы осуществлялись изначально в рамках института собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным. Потребность в таких нормах возникла в России в XVII в. Так, по указу Михайла Федоровича Романова, принятому в 1640 г., для профилактики в Москве предписывалось, чтобы «…падежные лошади сякую скотину за Земляным городом на голых местах копали землю не мелко, …а в улицах и за городом, в слободах падеж лошадей и всякую падежную скотину и собак мертвых и кошек и …ничего мертвого… нигде не метали..,». В соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, чтобы везде на местах и дорогах была чистота. Устав благочиния, или полицейский, 1782 г. возлагал обязанности «смотрения о чищении, о мощении улиц» на частного пристава. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто-либо строит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от «и дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей»1. В 1833 г. были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе2.

В начале XX в, в России обсуждался вопрос о создании специального органа по контролю за соблюдением природоохранных правил. Так как идея принадлежала ученым, то создание такого учреждения предполагалось под эгидой Академии наук или министерства просвещения3.

Формирование природоохранного законодательства прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках «земельного права в широком смысле»; развитие в рамках природоресурсовых отраслей и современный период развития, выход за рамки природоресурсовых отраслей.

Первый этап охватил 1917—1968 годы до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природоресурсовые отрасли (горное, лесное, водное право) от экологического права. Второй этап — период с 1969 г. по 1988 г. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования экологические связи природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.), и годы коллективного признания природоохранного законодательства права как правовой общности1. Третий период начался в 1989 г. 2

Первым нормативно-правовым актом новорожденного пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России является Декрет от 26 октября (8 ноября) 1917 г. «О земле»3, который, хотя и носил экономический характер (менял систему экономических отношений по землепользованию), но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и создавал условия для охраны земель. В первые годы советской власти была создана основа для эколого-правового регулирования отношений природопользования, однако она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Декреты: от 27 мая 1918 г. «О лесах»4, от 27 мая 1919 г. «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»5, от 30 апреля 1919 г. «О недрах земли»6, от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»7, от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков»1 и др.

В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе (1922 г.2) в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования, а в уставах всех юридических лиц земля проводилась обязательной внебалансовой статьей и указывалась только в натуральном измерении.

Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому регулированию природопользования, уже в те годы прослеживались тенденции, которые, в основном, были направлены:

а) на бережное использование природных объектов. Так, согласно ст. 61 ЗК РСФСР (1922 г.3) землепользователи, ведущие хищническое, истощающее землю хозяйство, могли быть по ходатайству земельного общества или по почину земельных органов лишены этих земель на срок не более одного севооборота без замены их другими землями в порядке, установленном для рассмотрения земельных споров;

б) на создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому.

Например, в ст. 106 Декрета ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах» указывалось, что расчистка лесных площадей в защитных лесах не может быть разрешена ни при каких условиях, т.е. использование земель в данном виде лесов для иных нужд (сельскохозяйственного, промышленного землепользования) запрещалось. Вместе с тем в данном разрозненном, некомплексном правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование природных объектов. Зарождался, например, приоритет земель сельскохозяйственного назначения, и в статьях 110, 111 указанного Декрета были определены условия обращения лесных площадей в земли сельскохозяйственного назначения.

Появились первые элементы регулирования, направленные на оптимальное размещение природных объектов. Так, согласно ст. 112 Декрета «О лесах», местные органы советской власти при проектировании перемещений лесных площадей в фонд сельскохозяйственного пользования в местностях с невысоким процентом лесистости были обязаны обратить в лесные угодья имеющиеся пространства неудобных для землепользования почв в размерах проектируемого размещения.

В 20-х годах появляется тенденция к комплексному правотворчеству в сфере экологопользования, учитывающему единую и неделимую взаимосвязь природных объектов. Например, в постановлении ВЦИК от 30 октября 1922 г. «О введении в действие Земельного кодекса» указывалось, что Лесной кодекс (проект которого в это время разрабатывался) следует рассматривать как продолжение Земельного кодекса1; в 1929 г. в Узбекской и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодексы, а в Белорусской ССР — Водно-мелиоративный кодекс.

Комплексному подходу в правовом регулировании экологопользования способствовало и придание земле статуса единого государственного фонда, который постепенно прочно занимает место в основных нормативных документах. Так, в ст. 8 Крестьянского наказа, составившего основу Декрета «О земле», было сказано, что «… вся земля по ее отчуждении поступает в общенародный земельный фонд»2; в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском Съезде Советов и вошедшей в качестве составной части в Конституцию РСФСР 1918 г., земельный фонд объявлялся всенародным достоянием3; в Положении «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» в ст. 1 было закреплено, что «… вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом»1.

Так как в сфере экологопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов и главным предметом внимания было размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам, а основным объектом правового регулирования являлась земля, и в первую очередь — в качестве пространственного базиса, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству. Поэтому теории горного, водного, лесного права практически рассматривались как составные части земельного права в широком смысле.2

В конце 50-х — начале 60-х годов были приняты республиканские законы об охране природы во всех союзных республиках, началась разработка нового законодательства, регулирующего сферу природопользования.

Изменение отношения общества к сфере природопользования шло двумя путями: с одной стороны, принимались новые нормативные акты, конкретизирующие правовой статус тех или иных природных объектов, а с другой — происходила определенная систематизация правового регулирования с учетом природной целостности используемых земель. Так, были приняты Положения об охоте и охотничьем хозяйстве3, заповедниках и заказниках4, охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР5 и др. Вместе с тем в указанных Положениях предусматривалась возможность ограничения природопользования в целях сохранности соседних природных объектов.

Развитие законодательства об природопользовании постепенно приводит к дифференциации его по видам сфер природопользования, и с принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и Союзных республик6 происходит обретение горной, водной, лесной и другими природоресурсовыми отраслями права самостоятельного статуса путем принятия соответствующего законодательства.

С введением частью 2 ст. 2 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1968 г, правила о том, что горные, лесные и водные отношения регулируются специальным законодательством Союза ССР и союзных республик, в стране начинается общесоюзное законотворчество по приданию данным отраслям соответствующего статуса и вскоре принимаются Основы водного законодательства (1970 г.)1, законодательства о недрах (1975 г.)2, лесного законодательства (1977 г.)3. В 1980 г. были приняты два союзных закона — об охране и использовании животного мира4 и об охране атмосферного воздуха5.

В соответствии с Основами во всех союзных республиках были приняты земельные, водные, лесные кодексы и кодекс о недрах, а в соответствии с указанными двумя законами были приняты аналогичные законы в РСФСР: Закон об охране и использовании животного мира6 и Закон об охране атмосферного воздуха7. Такие же законы были приняты и в некоторых других союзных республиках.

Правоприменительная практика вскрывала все новые проблемы, которые отражались в принимаемых законодательных и иных нормативно-правовых актах. Так, были приняты специальные постановления Правительства СССР о порядке рекультивации земель и передаче рекультивируемых земель землепользователям предприятиями, проводившими работы с нарушением почвенного покрова8, О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод9, о порядке отпуска леса на корню10, об упорядочении отстрела диких копытных животных1 и др.

В начале 70-х годов правительством были приняты меры2, оказавшие определенное влияние на экологизацию хозяйственной и общественной жизни в стране: в составе министерств и ведомств были выделены соответствующие подразделения по обеспечению экологизации производственной деятельности подведомственными предприятиями, распределена компетенция по обеспечению охраны окружающей среды между ведомствами, произведено соответствующее финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных работ и т.п.

С введением в действие Конституции СССР 1977 года дело охраны окружающей среды обрело конституционный статус (ст. 18,42 Конституции СССР), и охрана окружающей среды стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закреплением соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности.

Основы законодательства о здравоохранении3 регламентируют конституционное право граждан на окружающую среду, и на их основе принимаются наряду с природоохранительными охраняющие человеческое здоровье нормативно-правовые акты4.

Одновременно с этим происходит дифференцированное развитие природоресурсовых отраслей права (земельного, горного, водного, лесного, воздушного и фаунитического). Они обогащаются значительным числом специальных нормативно-правовых актов, наряду с которыми принимаются и дифференцированные меры ответственности за нарушение. Так, 30 декабря 2001 г. был принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях1, где определены около 40 составов административных правонарушений в области экологопользования (ст. 8.1 – 8.40 КоАП РФ).

Данная дифференциация правового регулирования выявила главное противоречие – разрозненное правовое обеспечение целостной экологической системы страны. Возникла тенденция объединения разрозненных отраслей права (земельного, горного, лесного, водного и др.) в интегрированную отрасль — природоресурсовое право, которое в качестве учебной дисциплины стало преподаваться в правовых вузах с 1975 г., и были изданы соответствующие учебные пособия2.

К этому времени уже в целом сложилась экологическая концепция, позволившая сделать шаг в сторону формирования экологического права.

Таким образом, на втором этапе развития правового регулирования экологических общественных отношений, т.е. в 1968—1988 годы, произошло противоречивое явление в экологическом праве, выразившееся в расчленении его на отдельные отрасли и интеграции этих отраслей на новой основе. Иначе это явление называется в диалектике как цикл «отрицания отрицания».

Можно назвать этот 20-летний этап решающим для развития экологического права: было принято важнейшее Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором экологические отношения и важнейшие экологические термины (экологическая безопасность страны и др.) нашли, наконец, свою правовую легализацию.

Словно предупреждая общество о возможных последствиях игнорирования экологических закономерностей эксплуатируемых природных объектов, произошло несколько катастроф, потребовавших принятия неотложных мер в совершенствовании взаимоотношений общества и природы: Чернобыльская авария, экологическая катастрофа Ладожского озера, Аральского моря и др. Эти катастрофы показали, что возникло противоречие между возросшей экологической опасностью средств производства, используемых прежними методами, и пределами «терпимости» экологических систем страны к этому все возрастающему прессингу. Необходимо, было радикальное изменение экологических производственных отношений, и в развитии экологического права наступил третий этап, современный этап.

В тоже время, говорить о четко сформировавшихся тенденциях развития экологического законодательства сегодня достаточно сложно. Во-первых, отсутствуют достоверные оценки его состояния, сделанные независимыми экспертами. Во-вторых, эти тенденции можно выявлять в качестве текущих, краткосрочных применительно к наиболее неотложным задачам охраны окружающей среды и в качестве перспективных, долгосрочных. В-третьих, эти тенденции могут выглядеть по-разному с учетом того, определяются ли они исходя из интересов отдельного государства (региона) или международного сообщества.

Но тем не менее, учитывая опыт России и ряда других стран, можно говорить о наличии следующих тенденций1:

а) кодификации (систематизации) экологического законодательства (в последнее время она проявляется, по крайней мере, явно в практике правотворчества зарубежных стран в связи с принятием кодифицированных актов по экологическому праву во Франции и Швеции, разработкой проектов экологических кодексов Европейского Союза и Германии, в эколого-правовой доктрине РФ — при разработке и обсуждении возможностей кодифицировать экологическое законодательство России)2.

б) ликвидации пробелов законодательства. В РФ, например, на федеральном уровне до сих пор не приняты законы об охране растительного мира, обращении с опасными веществами, экологической информации, жестоком обращении с животными, питьевой воде и др. В отношении некоторых из них законодательная процедура затормозилась по различным причинам объективного и субъективного характера, другие даже не включены в планы законотворческой работы. В то же время разрабатываются законопроекты, обоснованность принятия которых вызывает возражения многих специалистов — ученых и практиков, например законов об охоте, о рыболовстве (или об охране водных биоресурсов), о государственном экологическом управлении и т.п. На уровне субъектов Федерации эта тенденция дополняется компенсацией правового регулирования и стремлением субъектов РФ максимально использовать имеющиеся конституционные возможности для решения региональных экологических и часто — экономических проблем (в результате в отдельных субъектах РФ приняты или разрабатываются законы об экологической безопасности, государственном экологическом контроле, мониторинге, комплексном природопользовании и т.д. и т.п.);

в) детализации правовых предписаний, которая значительно четче проявляется в отношении подзаконных актов (постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов), чем Федеральных законов. Применительно к ним, в последние два-три года, пожалуй, складывается обратная тенденция — декларативности правовых предписаний. Достаточно с этой точки зрения сопоставить, например, тексты Федерального закона «Об охране озера Байкал»1 и постановления Правительства РФ «Об установлении предельных значений уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» от 26 марта 2001 г.2, «О перечне видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» от 30 августа 2001 г.3 или проанализировать нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.4 и отмененного им Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.5

Надо сказать, что и в зарубежном законодательстве тенденция детализации правовых предписаний проявляется чрезвычайно сильно: многие акты ЕС последних лет содержат конкретные правила поведения, сформулированные с учетом мельчайших деталей экологические требования и ограничения хозяйственной деятельности;

г) сужения сферы правового регулирования, что проявляется в разработке и принятии законодательных актов, посвященных узким, частным вопросам, которые в принципе должны быть решены в рамках более крупного акта. Наглядным примером такого подхода являются федеральные законы, регулирующие земельные отношения (права собственности на землю и их разграничение, использование и охрану земель), а именно: о государственном земельном кадастре, землеустройстве, разграничении права государственной собственности на землю, которые должны быть решены в Земельном кодексе РФ. Такая практика, кроме всего прочего, приводит к бесконечным повторам одних и тех же предписаний в разных актах;

д) дублирования правовых норм. Это, возможно, специфическая тенденция именно российского законотворчества, которая проявляется в нескольких формах. Об одном из проявлений сказано выше, т.е. о повторе правовых предписаний земельного законодательства. В актах федерального законодательства очень часто воспроизводятся нормы других законов. Классическим примером является указание на необходимость проведения государственной экологической экспертизы чуть ли не в каждом федеральном законе об охране окружающей среды, природопользовании, несмотря на то, что данное требование установлено еще в 1995 г. Федеральным законом «Об экологической экспертизе»1;

е) деэкологизации правового регулирования охраны окружающей среды. По мнению специалистов, она может проявляться в деэкологизации государственной власти и управления, т.е. а процессе снижения заинтересованности государства в решении стоящих перед обществом экологических проблем, выражающемся в отсутствии государственной воли к совершенствованию правового, организационного, экономического, идеологического обеспечения выполнения им своей функции. М.М. Бринчук прямо пишет о наличии с середины 90-х годов устойчивой тенденции деэкологизации государственной власти, особенно ярко проявляющейся в сфере экологического управления1.

В последнее время эта тенденция усиливается и захватывает другие области, в частности, непосредственно правотворчество и право. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» произошла фактическая замена объекта правового регулирования — окружающей среды и ее компонентов, их охраны на иной объект — хозяйственную деятельность и регулирование некоторых видов воздействий, которые она оказывает на состояние окружающей среды. При сопоставлении итогов реформы и тенденций развития экологического законодательства России видно, что иногда они совпадают. Это может означать устойчивость тенденции, но может свидетельствовать и о слишком сильном давлении факторов, которые не сохранят своего влияния в будущем. 2

 

1.2. Правовое регулирование экологических отношений в современный период

 

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»3 создало условия для формирования и развития экологического права.

Для соблюдения эколого-правовых норм необходимо наличие таких государственных органов, которые смогли бы выполнить возложенные на них обязанности. До принятия указанного Постановления система органов, в компетенцию которых входят обязанности по обеспечению экологического благополучия в стране, не была в сфере эффективного межведомственного контроля, а значит, и не гарантирована была их надлежащая экологическая функция. Так, лишь указанным Постановлением из министерств и ведомств, осуществляющих управление природопользованием, были переданы вновь созданному надведомственному органу — Госкомприроде СССР (впоследствии — Министерство природопользования и охраны окружающей среды СССР) подразделения этих ведомств, осуществляющих контроль за экологопользованием. До этой же передачи подконтрольным им должностным лицам.

Экологопользование всегда испытывает дефицит в надлежащем научном обеспечении, а до 1988 г. в стране не было специального научного центра, в котором бы концентрировалась необходимая для экологопользования научная информация. Согласно п. 22 указанного Постановления1, было признано целесообразным создать в Москве в системе Госкомприроды СССР Всесоюзный научно-исследовательский центр по проблемам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Основной проблемой в совершенствовании экологопользования является устранение экологической опасности средств производства и других объектов. Поэтому новым в правовом регулировании экологических отношений явилось создание экологической экспертизы как системы общественных отношений, которую должны пройти каждое средство производства и выпускаемая продукция на соответствие их требованиям норм и правил по охране окружающей среды, если проверяемые объекты предусмотрены в специальных перечнях (п. 24 указанного Постановления).

Экологические проблемы обрели глобальный характер, и необходимо тесное сотрудничество с зарубежными странами и международными организациями в сфере природопользования. Приоритетными направлениями в международном сотрудничестве являются совершенствование принципов международного режима природопользования, создание правовых основ решения международных экологических проблем, развитие международной системы контроля за состоянием природной среды с использованием средств космической техники и др.

Включение в механизм отношений государственной и других форм собственности на природные объекты субъектов экологических правоотношений осуществляется на современном этапе двумя основными путями:

а) введением арендных отношений в экологические отношения;

б) введением стимулирующих долговременных нормативов платы не только за природные ресурсы, но и за выбросы веществ, загрязняющих природную среду. Эти платежи должны выплачиваться из хозрасчетного дохода предприятия, и если предприятие превышает ПДВ вредных веществ, то с него взимается повышенная (в кратном размере по отношению к экономическому нормативу) плата (п. 15 указанного Постановления1).

Если приоритетным направлением в природопользовании было максимальное получение природных компонентов (каменного угля, древесины, воды и т.п.), то на новом этапе правового регулирования природопользования приоритет смещается на противозатратный характер эксплуатации природных объектов, который должен быть обусловлен противозатратным подходом в использовании природного сырья.

Принимая во внимание значительную трудоемкость и дороговизну выполнения экологических мероприятий, труднодоступность их для единичных природоопользователей, в п. 4 указанного Постановления говорится о том, что следует всемерно использовать возможности кооперации между предприятиями-экологопользователями различных отраслей, расположенными на одной территории, объединение их усилий в сооружении и эксплуатации природоохранных объектов общего назначения с тем, чтобы обеспечивать наиболее экономичное и эффективное решение вопросов рационального использования природных ресурсов и предотвращение загрязнения природной среды.

Принимая во внимание, что внешнеэкономическая деятельность является для предприятий и кооперативов важной составной частью всей работы, в п. 28 указанного Постановления предусматривается усиление международной кооперации по созданию и освоению производства прогрессивных технических средств и материалов, необходимых для предотвращения загрязнения природной среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.

Совершенствование эколого-правовых нормативных актов является главной задачей регулирования экологических правоотношений.

Однако намеченные этапы перестройки этих отношений осуществлются пока медленно. Так, была намечена подготовка проекта Закона СССР об охране природы к 1 октября 1989 г., который так и не был принят.

В 1990—1991 годах была закончена разработка Государственной Программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на период до 2005 года.

В 1991 г. был опубликован и проект Государственной экологической Программы РСФСР, которая содержала много интересных идей и предложений, реализация которых могла бы значительно улучшить экологическое положение страны1.

Важным этапом в совершенствовании экологического законодательства является принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ2, которая в статьях 42 и 58 закрепила объектом своего регулирования охрану окружающей среды в целом, а не только природной среды, как было до этого.

В статьях 8,9, 36 Конституции РФ сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

После принятия Конституции РФ важной тенденцией является принятие новых прогрессивных законодательных и иных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование природоресурсовых отношений, экологизацию природоресурсовых нормативно-правовых актов, а также хозяйственного, гражданского, административного, уголовного и других отраслей российского законодательства и, конечно, в первую очередь, экологического законодательства.

Действующее законодательство «не технологично, излишне абстрактно, декларативно, не соответствует Конституции РФ и ряду работающих актов других отраслей права»1.

Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни ‘и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9). Первая касается биологических начал человека, вторая — его материальных основ существования.

Статья 9 устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Устанавливая вправо собственности на землю и другие природные ресурсы иных субъектов, кроме государства, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.

Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности, землю — основное средство производства и операционный базис.

В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики — свобода собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащего ему имуществом. В соответствии с ч. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела и принцип, воплощенный в конституциях передовых зарубежных государств. Он заключается в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно владеет, пользуется и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма ч. 3 ст. 41 Конституции РФ об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на Благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного закона России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма «связывает» органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией РФ экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать соответствующее поведение в суде.

Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами, Конституция РФ устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и моральная обязанность сохранять природу адресована как каждому жителю города, поселка и деревни России, так и, что весьма важно, каждому, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состояния окружающей среды в процессе принятия экологически значимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ некоторые вопросы правового регулирования охраны окружающей среды отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации, которые осуществляются путем принятия Федеральных законов, действующих на всей территории РФ.

Согласно ст. 72 Конституции РФ, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности особо охраняемых природных территорий, земельное и другое природоресурсовое законодательство, законодательство об охране окружающей среды и защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Наряду с этим субъекты РФ осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учетом специфических социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований Федеральных законов в области охраны окружающей среды.

Для дальнейшего совершенствования экологического законодательства и в целом для развития экологического права и других отраслей основополагающее значение имеет понятие права собственности на природные ресурсы.

Таким образом, ГК РФ переведел природная среду, включающую взаимосвязанные природные ресурсы (объекты) из эколого-экономической категории частично или полностью в экономическую категорию, не обеспечив устойчивой способности экологических систем к саморегуляции, то есть к сохранению своего естественного природного состояния. Получается, что из сферы земельной и экологической отраслей права исключают природные ресурсы (объекты), а следовательно, и природную среду в целом, относя их к имуществу, включая их в сферу действия гражданского права.

По мнению Б.В. Ерофеева1, часть 2 ст. 9 Конституции противоречит ч. 1 этой статьи, так как подрывает основу «жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», предоставляя природные ресурсы в частную и иные формы собственности.

Он также считает, что природные ресурсы (объекты) могут участвовать в обороте, но не на основе частной собственности, являющейся имущественной категорией, а на основе публичности этой собственности, суть которой состоит в единстве и неделимости естественной природной среды2.

Особо следует подчеркнуть, что, по его мнению, объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, поскольку нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому гражданину РФ от рождения права на природные ресурсы — основу жизни и деятельности народов РФ, законные интересы и право каждого на благоприятную окружающую среду.

Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»3 существенно изменена структура многих природоохранительных органов.

 

 

 

 

1.3. Конституционные основы прав граждан на охрану здоровья и окружающей среды

 

Основным правом каждого человека является право на жизнь (ч. 1 ст. 20 Конституции РФ). Оно основано на положениях Хартии о правах человека Всемирной декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., «Декларации прав и свобод человека и гражданина», принятой Верховным Советом РСФСР1.

Это важнейшее право каждого человека лежит в основе существования всего человечества. Экология в этом случае играет важнейшую роль, поскольку хорошо известно: замедление решения проблем может привести к исчезновению всего живого на планете, в том числе и человека.

Из этого основного права человека вытекают все остальные его права, в том числе и экологические и права на охрану окружающей среды.

Россия встала на путь демократического развития и строит правовое государство. Однако технический прогресс создает много серьезных проблем во взаимоотношениях человека с окружающей средой, Которые негативно влияют на политическую и экономическую жизнь общества. Впервые в российском экологическом законодательстве — в Законе РФ «Об охране окружающей среды» — были закреплены экологические права граждан и экологических объединений, которые приобретает все большее значение среди политических, экономических и социальных прав граждан.

В новой Конституции РФ экологические права граждан и экологических объединений нашли конституционное закрепление. Особую роль в создании юридической базы для осуществления этих прав сыграли нормативно-правовые акты различных международных организаций.

Статья 42 Конституции РФ закрепляет три, по существу, самостоятельных, но тесно связанных между собой, экологических прав человека:

1) Право на благоприятную окружающую среду.

2) Право на достоверную информацию о ее состоянии.

3) Право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

В ст. 18 Конституции сказано, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивают правосудием.

Содержание экологических прав граждан состоит из трех частей:

1) Возможность задействовать определенным образом в своих интересах.

2) Право требовать от субъектов исполнения их юридических обязанностей (совершать те или действия или воздерживаться от их совершения).

3) Обращение за защитой нарушенного права к государственным органам.

Конституция РФ впервые наделила понятие права на благоприятную окружающую среду высшей конституционной легитимностью. Право на благоприятную окружающую среду конкретизировано в ст. 11 Закона РФ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»1.

Российское законодательство не дает определения понятию «благоприятная» окружающая среда, хотя в Законе есть юридически значимые его признаки, выраженные, в частности через систему нормативов и лимитов.

Под «благоприятной» окружающей средой в ст. 42 Конституции РФ следует понимать такую среду, параметры которой соответствуют установленным стандартам, обеспечивающим охрану жизни и здоровья человека, растительного и животного мира, сохранение генетического фонда.

В систему нормативов качества окружающей среды входят: основные требования к нормированию качества окружающей среды, нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов, загрязняющих атмосферный воздух, почвы, воды, нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий, нормативы предельного допустимого уровня радиационного воздействия (т.е. уровня опасного содержания радиационных веществ в окружающей среде и продуктах питания, а также облучения населения), предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду, нормативы санитарных и защитных зон.

Все вышеперечисленные нормативы устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира и направлены преимущественно на обеспечение чистоты окружающей среды, что является лишь одной, хотя и важной, характеристикой благоприятного состояния окружающей среды. Другая ее характеристика касается ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств. Учет экологических требований при регулировании природопользования природными ресурсами для удовлетворения экономических интересов и потребностей человека производится путем лимитирования экологопользования. Лимиты на природопользование определяются как система экологических ограничений по территориям. Они представляют собой установленные предприятим-экологопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения отходов производства».

Благоприятная окружающая среда характеризуется также способностью удовлетворять эстетические потребности человека в сохранении видового разнообразия. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды для удовлетворения этих потребностей обеспечивается созданием и регулированием режима особо охраняемых природных территорий и объектов. К ним относятся: государственные природные заповедники; государственные природные заказники; национальные природные парки; памятники природы; природные парки, дендрологические парки и ботанические сады; курортные и лечебно-оздоровительные зоны.

Итак, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, неистощимости, экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

Как отмечалось выше, Конституцией РФ предусмотрено также право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Достоверной является заведомо неискаженная информация об окружающей среде, которой располагают специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды. Уровень достоверности информации зависит, в частности, от уровня развития экологической науки и техники в сфере мониторинга и контроля. Данное право конкретизируется в ч. 2 ст. 12 Закона1, а также в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»2, который гарантирует и устанавливает судебную защиту данному праву, а именно:

1) пользователи (в том числе и граждане) обладают равными правами доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации, за исключением информации с ограниченным доступом, причем доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за состоянием экологии;

2) на органы государственной власти и местного самоуправления возлагается обязанность создавать доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций и в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам драв, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес; отказ в доступе к информационным ресурсам может быть обжалован в суде.

Долгие годы в нашей стране процесс распространения информации был практически полностью под властью государства. Государство в лице специальных органов принимало решения о том, что следует узнать населению; оно делилось на ряд категорий, которым полагались соответствующие дозы информации. Поэтому получение гражданами объективной и достоверной информации исключалось.

Право на информацию является основополагающим правом личности, оно закреплено в ст. 19 Всеобщей Декларации прав человека, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.

Статья 29 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину право получать и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом (ч. 4). Статья 24, ч. 2 гласит, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 41, ч. 2 предусматривает ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Статья 42 закрепляет право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды;

<

3) во всех случаях лицо, которому отказано в доступе к информации, и лицо, получившее недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба (п. 1 ст. 24).

В ст. 42 Конституции РФ закреплено право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Согласно ст. 41 Конституции РФ, в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию.

Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды (транспортные организации, промышленные предприятия), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности. Согласно ст. 77 Закона, вред возмещается в полном объеме, включая неполученные доходы и расходы, связанные с повреждением здоровья (ст. 79).

10 января 2002 г. принят Федеральный закон «Об охране окружающей среды»1, который занимает определенное место в системе экологического законодательства РФ. Как известно, нормы Закона направлены на регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы. Однако Конституция РФ 1993 года значительно расширила этот круг, обозначив объектом правоотношений окружающую среду в целом. Поэтому предметом регулирования становятся отношения органов власти, предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере экологопользования и охраны окружающей среды.

Федеральным законом РФ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»2 предусматривается участие граждан в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания (ч. 2 ст. 10). Экологические права граждан были включены и в Экологический кодекс граждан (ст. 23).

Итак, наряду с общими экологическими обязанностями граждан (о которых было сказано выше) имеют место также отраслевые (специальные) обязанности граждан.

К общим экологическим обязанностям граждан относятся: охрана и рациональное использование природных ресурсов и окружающей среды; восстановление нарушенных экосистем растительности и животного мира; соблюдение экологических требований (нормативов правил качества окружающей среды; предупреждение экологических правонарушений; уплата предусмотренных налогов и сборов для финансирования мероприятий по охране окружающей среды; выполнение экологических предписаний и постановлений государственных органов и должностных лиц; содействие экологическому образованию подрастающего поколения и повышению экологической культуры населения и иные обязанности, предусмотренные законодательством РФ для граждан.

К специальным (отраслевым) обязанностям граждан относятся: соблюдение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 83 ЛК РФ1); сохранение природных ландшафтов особо охраняемых природных территорий; не допускать уничтожения или разорения мест обитания животных, птиц, рыб и т.п. (ст. 40 Закона о животном мире2); соблюдение стандартов, регламентирующих условия охраны природных ресурсов (ст. 39 ВК РФ3); экологически безопасное ведение работ при строительстве и разработке недр и иные обязанности.

Раздел Закона «Об охране окружающей среды», в котором помещены указанные статьи, «О праве граждан на благоприятную окружающую среду». Однако в реальной действительности такого экологического права у граждан РФ нет, так как отсутствует механизм его реализации, не установлены гарантии его обеспеченности, поэтому эти права так и остались декларацией. С этой точки зрения к нему нельзя применить общепринятое представление о субъективном праве как охраняемом государством виде и объеме возможного поведения.

Реальные экологические права граждан РФ должны иметь развернутый механизм государственной защиты, который должен быть закреплен в законе и может действовать на практике.

Реальные права граждан, как и их юридические, обязанности в сфере экологопользования и охраны окружающей среды, основаны на положениях Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., и Конституцией РФ 1993 г.

В ст. 25 указанной Декларации и в ст. 41 Конституции РФ содержится норма, признающая, что деятельность, способствующая экологическому благополучию, укреплению здоровья человека, поощряется государством. Указанная норма является юридической базой для конструирования в отраслевых законах экологических прав граждан. Экологические обязанности граждан РФ базируются на ст. 58 Конституции РФ, которая предусматривает обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В отраслевых законах экологические обязанности граждан детализируются.

В Законе «Об охране окружающей среды» круг экологических прав граждан значительно расширен. Однако значение этого Закона состоит не только в том, что благодаря ему происходит количественное наращивание субъективных прав граждан в области экологопользования и охраны окружающей среды. По существу, речь идет о создании качественно новых прав граждан РФ, их закреплении в Законе как юридической категории, которая опирается на опыт функционирования прежних экологических прав граждан, закрепленных в нормативных актах, посвященных отдельным природным ресурсам: прав землепользования, недропользования, водопользования, пользования животным миром.

Каждая из перечисленных разновидностей права экологопользования регулируется соответствующей отраслью законодательства (земельным, горным, лесным, водным и т.п.) и является юридической формой удовлетворения, в основном, экономических потребностей граждан в процессе использования ими конкретных природных объектов. В этом смысле рассматриваемое право граждан на использование природных богатств пока еще имеет в значительной степени потребительский характер. Несомненно, в будущем его содержание изменится. Уже в наши дни право экологопользования граждан (право землепользования, охота, рыболовство и т.д.) приобретает новое социальное значение, наполняется дополнительным содержанием. Так, землепользование, выполняя традиционную (экономическую) роль, одновременно становится и формой отдыха в природной среде.

Среди экологических прав граждан приоритетное значение имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Несомненно, оно относится к числу важнейших субъективных прав граждан. Оно определяет показатель качества жизни человека и степень демократичности современного общества.

Здоровье человека тесно связано с условиями среды его обитания и обеспечения продуктами питания. Многие медицинские проблемы возникают из-за плохого питания, которое имеет место практически во всех развивающихся странах, но особенно остро этот вопрос стоит в регионах с низким уровнем доходов. Большинство случаев недоедания связано с нехваткой калорий или протеина, но в некоторой пище, кроме того, не хватает важных элементов, таких, как железо, йод и др.

Как полагают некоторые ученые, переход к производству искусственных продуктов питания в мировом масштабе будет по своему значению равен введению более 6000 лет назад земледелия. При этом речь идет не только о получении новых искусственно синтезированных белковых пищевых продуктов из исходных материалов, не пригодных для пищи человека, о колоссальных возможностях, связанных с использованием Мирового океана и пр., но и о моделировании и промышленном воспроизведении процессов биосинтеза непосредственно из неорганических элементов. Новые возможности в этом плане открывают перед человечеством также биотехнология и методы генной инженерии.

Физиологическое состояние человека не просто каким-то образом взаимосвязано с состоянием природной среды, а является качественным показателем уровня природного благополучия, «природного здоровья». Меры по охране здоровья граждан, забота о правильной, нормальной деятельности человеческого организма, его полном физическом и психическом благополучии способствуют оздоровлению всего природного организма.

Здоровье человека — это изучение воздействия на человека как природных, так и социально-экономических факторов.

Венцом развития науки о человеке является создание талантливым российским ученым, академиком Шаталовой Г.С. 1 впервые в России да и во всем мире уникальной и оригинальной системы Естественного оздоровления человека, которая основана на объективных законах природы. Важнейшими элементами этой Системы являются: целебное питание, Свод рекомендаций и Правил, составляющих практическую основу системы Естественного оздоровления (упражнения, ходьба, бег и т.п.), постановка полноценного питания, закаливание организма и др. Основополагающей идеей этой Системы является нерасторжимое единство человека с природой Земли, Космосом и Вселенной в целом. Эта система является национальным достоянием России, которая может помочь ей выйти из того кризиса, когда население ее стремительно уменьшается. Эта Система медленно, но уверенно приобретает все более широкое распространение как у нас, так и во всем мире, особенно это касается высокоразвитых стран Европы и Америки.

Эта Система основана на основополагающих идеях, высказанных крупнейшим естествоиспытателем России Павловым И.П., о том, что организм человека является автоматически регулируемой системой, способной самовосстанавливаться, но для чего необходимо создать благоприятные, т.е. предписанные нам природой условия жизни. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о необходимости активного сознательного участия самого больного в процессе своего излечивания. Благодаря этому достигается такое состояние души человека, которое не расслабляет волю и тело, а напротив, мобилизует на исцеление все его духовные и физические возможности. Надо лишь, чтобы такое участие носило системный характер и опиралось на прочный фундамент знаний, накопленных наукой о человеке.

Не следует забывать, что человеческий организм — это сложнейшая кибернетическая система со всеми вытекающими из этого последствиями. Из-за противоестественного, нездорового образа жизни система саморегуляций утрачивает гибкость, способность к адаптации, и мы перестаем каждой клеткой своего тела вести неслышимый диалог с природой Земли, с Солнцем, со всей Вселенной.

Здоровье рассматривается как понятие синтетическое, объединяющее помимо физического также духовное и психическое здоровье.

Очень жаль, что всего сказанного так не хватает официальной медицине в России, да и не только у нас1.

Как полагают ученые-медики, здоровье человека на 50% зависит от образа жизни, на 20% — от состояния окружающей среды, на 20% — от биологических характеристик человека и на 10% — от качества медицинского обслуживания.

Главной социальной целью экологической политики российского государства является охрана жизни и здоровья человека. Именно такая идея закреплена в Декларации прав и свобод человека и гражданина и уже стала юридическим требованием Конституции РФ.

Экологические права граждан России соответствуют международным стандартам. До последнего времени они так и не применялись в нашей стране, хотя и были провозглашены десятки лет тому назад, в частности, еще в 1972 году на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Приходится лишь сожалеть о том, что принципы преемственности общечеловеческих ценностей и Приоритетов воплощаются в российском законодательстве со значительным опозданием. В рамках правового регулирования экологических правоотношений Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. были приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан2.

Текст преамбулы подтверждает предполагаемое назначение законодательного акта: «Руководствуясь Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, признавая основополагающую роль охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества и подтверждая ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации, стремясь к совершенствованию правового регулирования и закрепляя приоритет прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья, Верховный Совет Российской Федерации принимает «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан».

Раздел 1 Основ содержит Общие положения, а ст. 1 прямо называется «Охрана здоровья граждан» и дает дефиницию данного понятия. «Охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации, конституциями и иными законодательными актами республик в составе Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации»1.

Оздоровлению обстановки призван служить разработанный Минздравом РФ Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», принятый 30 марта 1999 г.2 Он расширил возможность реального влияния на оздоровление санитарно-гигиенической обстановки в Российской Федерации, Министерство проводит работу по повышению действенности санитарного надзора и изучению причинно-следственных связей заболеваемости населения с влиянием вредных факторов окружающей среды. В целом речь идет об очень серьезном социальном процессе, затрагивающем область государственных приоритетов, принципиальном изменении идеологии в сфере защиты прав человека. Государственное управление должно быть ориентировано на благополучие человека в социальной, физической и духовной сферах. Сегодня нельзя рассматривать эту проблему узко, даже в чисто медицинском плане. Проблема здоровья человека, здорового общества, здорового поколения значительно многогранней. При разработке наиболее эффективных программ здорового образа жизни необходимо учитывать все аспекты здоровья человека: его социальное, физическое и духовное здоровье.

Право тесно связано со всеми экологическими процессами. Оно играет направляющую роль. Что касается правовых аспектов в сфере здравоохранения, то здесь, безусловно, на первом месте стоит вопрос ответственности в сфере охраны здоровья.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. ПРАВО НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ, КАК ЭЛЕМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ

 

2.1. Развитие представлений о благоприятной окружающей среде и его закрепление в соответствующем законодательстве об охране здоровья

 

Под экологическими правами человека понимаются признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение его разнообразных потребностей при взаимодействии с природой.

В условиях сложной экологической ситуации в стране, крайне низкой эффективности природоохранительной деятельности государства законодательное, особенно конституционное закрепление экологических прав имеет для России большое политическое и юридическое значение.

Признав экологические права граждан, российское государство сделало первый шаг в направлении создания правового государства, подтвердило намерение построить его. Достаточно широкое регулирование субъективных экологических прав в формируемом законодательстве является свидетельством демократизации власти. Признание прав стимулирует рост самосознания граждан, экологическое сознание и культуру. Оно будет способствовать вовлечению граждан в охрану окружающей среды, стимулирует деятельность государства в данной сфере, так как реализация права на благоприятную окружающую среду, других экологических прав предполагает возможность требовать соответствующего поведения от других субъектов, прежде всего от государственных органов. В то же время регулирование экологических прав способствует укреплению авторитета государства, его выходу на международную арену, вхождению в европейское и мировое правовое пространство.

Столкнувшись в конце 60-х гг. с трудностями реализации экологического законодательства с помощью традиционных, принудительных правовых средств, в США была осознана необходимость введения новых механизмов контроля общества и его отдельных членов за соблюдением природоохранительного законодательства. При совершенствовании законодательства об охране атмосферного воздуха в начале 70-х гг., в результате продолжительных дискуссий в Конгрессе США — гражданам было предоставлено право обращаться в суд с иском о несоблюдении требований Закона о чистом воздухе.

Юридическое значение признания этого рода прав предопределено их содержанием и возможностями гражданина как обладателя права. Так, обладание правом для соответствующего субъекта означает: а) свободу поведения индивида в границах, установленных нормой права; б) возможность для индивида пользоваться определенным социальным благом; в) полномочие совершать определенные действия и требовать совершения соответствующих действий от других лиц; г) возможность обратиться в суд за защиту нарушенного права.

Признание и правовое регулирование экологических прав человека и гражданина важно не только для самого индивида, но и самого общества и государства. Так, социально ответственное государство, устанавливая те или другие права, может рассчитывать то, что граждане, реализуя эти права, будут способствовать повышению эффективности природоохранительной деятельности самого государства. Например, предоставляя гражданам право участвовать в процессе подготовки и принятия экологических знаний хозяйственных и иных решений в процедуре оценки их воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, можно ожидать повышения эффективности соответствующей деятельности органов исполнительной власти.

Но общество и государство не остаются безразличными также эму, как гражданин реализует свои права. Они должны быть заинтересованными в активности граждан.

Таким образом, при последовательной реализации экологического. права имеют существенное правовое значение как основа для постепенного восстановления благоприятного состояния окружающей среды в стране, призваны обеспечить нормальную жизнедеятельность человека.

Право на благоприятную окружающую среду — одно из .основных естественных прав человека. Это право, как и право на жизнь, признанное ст. 20 Конституции России, — право, данное самой природой. Право каждого на благоприятную окружающую, как и право на жизнь, впервые в России было закреплено Конституции 1993 г.

Право на жизнь объединяет с правом на благоприятную окружающую среду то, что первое, несомненно, связано с состоянием окружающей среды, в которой проживает человек. Жизнь людей не должна укорачиваться из-за игнорирования экологических требований. По оценкам Всемирной организации здравоохранения, состояние здоровья человека до 80% определяется условиями среды его обитания. По сведениям Госкомстата средняя продолжительность жизни мужчин в России в 2005 г. составляет 58 лет. Есть основания предположить, что годы жизни укорочены наряду с другими причинами из-за деградации окружающей среды.

В той части, в какой право на жизнь связано с охраной природной среды, оно может защищаться способами и средствами, предусмотренными российским законодательством о защите экологических прав граждан. Право на жизнь объективно будет обеспечиваться и защищаться посредством обеспечения соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду.

Субъектами права на благоприятную окружающую среду являются граждане России и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ.

Для обеспечения наиболее эффективного соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду большое теоретическое и практическое значение имеет определение его содержания.

Определение понятия «благоприятная окружающая среда» дано в Законе об охране окружающей среды. В соответствии с Законом благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Полагаем, что данное определение имеет ряд дефектов. Благоприятную окружающую среду целесообразно определять через характеристику не ее качества, а ее состояния. Последнее понятие — более широкое, оно включает как качественные, так и количественные характеристики окружающей среды. Характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природы. Данное легальное определение не содержит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов — понятие естественных наук, привнесенное в Закон без какого-либо пояснения.

Кроме законодательного имеется достаточно обоснованное научное определение понятия благоприятной окружающей среды. Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства1.

В законодательстве содержатся юридически значимые критерии оценки благоприятного состояния окружающей среды и соответственно соблюдения данного субъективного права. Прежде всего, юридическими критериями служат нормативы качества окружающей среды, предусмотренные Законом об охране окружающей среды, иными актами экологического законодательства. Такие нормативы направлены преимущественно на обеспечение чистоты окружающей среды, что является лишь одной, хотя и важной характеристикой благоприятного состояния окружающей среды.

Критериями оценки благоприятного состояния окружающей еды с точки зрения ресурсоемкости (неистощимости) природах богатств являются нормативные требования по использованию (изъятию) природных ресурсов, установленные Законом об охране окружающей среды, актами земельного, горного, водного, лесного и иного природоресурсного законодательства. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды с елью сохранения видового разнообразия, удовлетворения эстетских и иных потребностей человека обеспечивается создание особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и иных территорий и установлением в законодательстве их правовых режимов.

Право на благоприятную окружающую среду — одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Другие экологические права граждан — требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонарушениями, требовать в административном или судебном порядке от решений о размещении, проектировании, строительстве, конструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, – предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, по существу служат средствами реализации права на благоприятную окружающую среду.

Право граждан РФ на безопасную окружающую природную среду и используемую продукцию народного хозяйства обеспечивается проведением комплекса мероприятий по предотвращению влияния на человека неблагоприятных факторов среды его обитания, выполнением организациями, предприятиями и гражданами требований санитарного законодательства РФ1.

Санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы — это нормативные акты, устанавливающие критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности.

Норма качества окружающей среды и нормативы (правила природопользования) включают в себя нормативы качества окружающей среды, характеристики состава и свойств компонентов природной среды, правила ведения хозяйственной и иной деятельности, характеристики использования природных ресурсов и природных объектов, нормативы воздействия на окружающую среду.

В нормативах предусматриваются ПДК (предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ), ПДУ (предельно допустимые уровни вредных физических воздействий на атмосферу) и ПДВ (предельно допустимые выбросы загрязняющих веществ).

Нормативные документы, содержащие нормы качества окружающей среды и экологопользования, регистрируются в Министерстве природных ресурсов России в рамках природоохранных нормативных документов1.

Среди экологических нормативов выделяют санитарно-гигиенические, т.е. нормативы качества окружающей среды применительно к здоровью человека.

Нормирование качества окружающей среды осуществляется с целью охраны состояния здоровья и условий жизнедеятельности человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. Нормы качества окружающей среды представляют собой качественные ограничения на характеристики состава и свойств природных компонентов (водных объектов, атмосферного воздуха, почв), разработанные с учетом природно-климатических и социально-экономических условий развития территорий, а также особенностей природных объектов. Они учитываются при подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых сопряжена с воздействием на окружающую среду.

Санитарно-гигиеническое нормирование — составная часть основ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Первые нормы ПДК вредных веществ для атмосферного воздуха были утверждены в 1951 г., для почвы — в 1980 г., для питьевой воды — 1993 г.

В настоящее время в Российской Федерации в форме ПДК сложилась система нормативов допустимого загрязнения отдельных элементов окружающей среды. Наряду с этим устанавливаются норма-ПДУ радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных Золей и иных вредных физических воздействий.

Другой вид экологических нормативов — производственно-хозяйственные, т.е. нормативы сбросов и выбросов вредных веществ, устанавливающие требования к источнику вредного воздействия, ограничивающие его деятельность определенной пороговой величиной. К данной категории относятся Технологические, строительные, градостроительные правила, содержащие экологические требования охраны окружающей природной среды, причем ПДВ. устанавливаются не по предприятиям, учреждениям и организациям, а по источникам выбросов сбросов на основе их инвентаризации, так как на одном предприятии может быть несколько источников выбросов и сбросов. По химическим веществам нормативы выбросов и сбросов устанавливаются органами системы Министерства природных ресурсов России; по биологическим веществам, микроорганизмам, радиации — органами Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Нормативы ПДУ вредных физических воздействий на атмосферу (методы их определения и виды источников) разрабатываются, вводятся в действие и изменяются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору совместно с федеральными органами исполнительной власти в области использования и охраны окружающей среды, а также органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и др.

Уровень экологического, нормирования не соответствует современным требованиям. Сдерживающим фактором является неудовлетворительное состояние первичной отраслевой расчетно-нормативной базы министерств и ведомств, осуществляющих эту деятельность. Представляется целесообразным нормирование путем соответствующего квотирования и лицензирования производств с ориентацией на наиболее перспективные технологии, имеющие минимальное воздействие на качество окружающей среды, использование показателей предельно допустимых перегрузок на отдельные объекты окружающей среды, а также внедрение таких фундаментальных оценок воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, как оценки экологической емкости соответствующих объектов и территорий; замкнутости биогеномических круговоротов в пределах территорий и отдельных производств; устойчивости экосистем, на которые оказывается антропогенное воздействие; конечных результатов трансформации экосистем при различных вариантах воздействия.

1 января 1977 г. в России был введен в действие ГОСТ 17.0.0.01—76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов», который является генеральным стандартом для природоохранной стандартизации.

В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002.№. 184-ФЗ «О техническом регулировании»1 Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии является специально уполномоченным органом государства в области стандартизации. На него возлагается обеспечение измерений в Российской Федерации, которое осуществляется в соответствии с Законом РФ от 27.04.1993 № 4871-1 «Об обеспечении единства измерений»2.

Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору поручено предусматривать в планах государственной стандартизации разработку комплекса общетехнических стандартов по охране окружающей среды и рациональному использованию ресурсов.

Система стандартизации природоохранительной деятельности имеет следующие основные направления:

а) определение экологических нормативов предельных воздействий на окружающую среду — установление предельно допустимых величин поступления вещества или энергии в окружающую среду от источников воздействия (производственных нормативов на окружающую среду), а также величин совокупного воздействия на окружающую среду различных хозяйственных и иных объектов в пределах территориально-административного образования (территориальных нормативов воздействия на окружающую среду).

Производственные нормативы воздействия на окружающую среду разрабатываются экологопользователями для предприятия в целом и определяют объемы сбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; в водные, объекты, объемы отходов, размещаемых в окружающей среде, уровни шумового, теплового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий производств, предприятий на окружающую среду.

Территориальные нормативы воздействия на окружающую среду разрабатываются по заказу органов исполнительной власти и утверждаются территориальными органами Министерства природных ресурсов России:

б)    определение эколого-организационных стандартов — выработка основных требований к организации охраны окружающей среды, способствующую единообразному подходу к природоохранной деятельности и обеспечивающую таким образом согласованность усилий субъектов экологических правоотношений в масштабе страны. ГОСТ 2761-84 определяет правила охраны водных объектов, ГОСТ 17.2.3.01-86— правила контроля качества воздуха населенных пунктов и т.п.;

в)    стандартизация экологической терминологии — вспомогательное направление, позволяющее установить единообразные понятия, которые способствуют выработке новых стандартов и эффективной реализации имеющихся. Так, ГОСТ 17.1.1.04—80 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация подземных вод по ценам водопользования» с одной стороны, дает возможность исключить ошибки в ходе применения этого стандарта, а с другой — является базой для выработки новых стандартов: для устранения нецелевого использования водных источников, установления правил содержания водозаборных устройств, сбора проб и т.д.

Стандарты закрепляют преимущественно технические правила, однако при этом обладают всеми чертами правовых актов и входят в систему права. Их специфику относительно законодательных актов и актов подзаконного характера определяют следующие черты:

а)    государственные и иные стандарты выполняют служебную роль
отношению к законодательству, они не регулируют экологические отношения, а устанавливают определенные качества, критерии, которым должен соответствовать тот или иной объект, находящийся в сфере экологических правоотношений;

б)    стандартизации подлежат объекты, поддающиеся типизации, на
Оригинальные природные объекты стандарты не устанавливаются;

в)    стандартизации подвергаются, как правило, не целостные природные объекты, а элементы, функции объектов, их взаимосвязи и т.п.

 

2.2. Экологические права граждан в Российской Федерации и охрана здоровья населения

 

Экологические права граждан — это совокупность закрепленных в международных актах, Конституции РФ, специальном экологическом и смежном с ним законодательстве прав индивида, т.е. человека и гражданина, реализуемых в процессе взаимодействия с окружающей средой и обеспечивающих удовлетворение его основных потребностей в этой сфере. В литературе и особенно на практике иногда склонны недооценивать экологические права индивида, объявляя их простой декларацией. Неверный взгляд изложен авторами Проблемного комментария к Конституции РФ. Они делят права человека и гражданина на действительно таковые и юридически бессмысленные декларации, к которым относят, в частности, предусмотренное ст. 41 право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также право на благоприятную окружающую среду, на экологическое образование и т. п. Причем последние они приводят как пример неверного подхода, вредного для общества по существу1.

С данной позицией не соглашаются Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г.1 Экологические права индивида закреплены в Конституции РФ, в ряде отраслей права и представляют собой правовые предписания, которые:

а) обращены к законодателю и определяют содержание экологической политики и иных правовых норм;

б) формируют правоприменительную практику, влияя на процесс принятия экологических решений;

в) являются инструментом прямого воздействия индивида на экологическую политику и практику.

М.М. Бринчук2 предлагает классификацию экологических прав граждан по акту, их закрепляющему, на основные и неотчуждаемые (конституционные или фундаментальные) и иные. К основным он относит право частной собственности на землю и другие природные ресурсы, право на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 36, 37, 41, 42 Конституции РФ). Под иными экологическими правами он понимает права в области природопользования и охраны окружающей среды, закрепленные в законодательстве, например право на охрану здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей среды, на радиационную безопасность, на пребывание в лесах и т.п. По видам интересов или сторон деятельности он делит права на гражданские (личные) и политические, культурные, социальные и экономические (участие в референдумах, обжалование решений и действий государственных органов и т.п.).

Экологическое законодательство дает основания для использования и других классификационных критериев. По субъектам экологические права могут разделяться на: 1) закрепленные за общим субъектом, т.е. всеми индивидами и 2) закрепленные за специальными категориями субъектов, выделенными по профессиональному или иным признакам, или за гражданами, проживающими на отдельных территориях. К первой группе относятся конституционные экологические права, которые конкретизированы в экологическом законодательстве. Например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» в ч. 1 ст. 11 устанавливает право каждого на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. В ч. 2 ст. 11 предусматриваются следующие права граждан:

создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду и получать своевременные и обоснованные ответы;

предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Вторая группа прав подробно регламентируется в ряде законодательных актов. Например, Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия»1 в гл. 5 предусматривает права граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий, на безопасные условия проживания и труда, коллективную и индивидуальную защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных ситуаций при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также на благоприятную окружающую среду; на получение социальных льгот и компенсаций; на медицинское обслуживание (бесплатное поликлиническое, консультативно-диагностическое обследование, при соответствующих условиях — на бесплатные медицинскую помощь и приобретение лекарств, а гражданам в возрасте до 18 лет по медицинским показаниям — на обеспечение ежегодными путевками в оздоровительные учреждения, в том числе санаторного типа, с оплатой не более 10% стоимости путевки), на возмещение вреда здоровью и имуществу (последнее распространяется и на юридических лиц); на бесплатное получение информации в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия от уполномоченных органов и должностных лиц путем запроса таковой; наконец, право доступа (посещения в ознакомительных целях) на объекты хранения химического оружия и объекты его уничтожения.

В серии законов о социальной помощи гражданам, пострадавшим от воздействия радиации вследствие катастроф на Чернобыльской АЭС, п/о «Маяк», ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также гражданам из подразделений особого риска установлены права на: денежные и материальные компенсации и льготы за ущерб, причиненный их здоровью и имуществу, за риск радиационного ущерба вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни; бесплатное обязательное медицинское страхование со специальной базовой программой и обязательное медицинское наблюдение на протяжении всей жизни, медицинские и лекарственные услуги, а гражданам до 18 лет — на бесплатное санаторно-курортное лечение и бесплатный проезд до места лечения, на медицинскую помощь, приобретение лекарств, ежегодный бесплатный отдых в оздоровительных лагерях, на получение пособий, выплату компенсаций за потерю кормильца и др., а также право на информацию по вопросам, касающимся катастрофы, уровней загрязненности местности, где они проживают, степени загрязненности продуктов питания и имущества радионуклидами и т.п.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.1 в гл. 4 устанавливает ряд прав граждан: во-первых, на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, во-вторых, на социальную защиту пострадавших, в том числе на защиту жизни, здоровья и имущества в случае возникновения чрезвычайной ситуации, на использование средств коллективной и индивидуальной защиты, на информацию о риске и мерах безопасности, на возмещение ущерба, медицинское обслуживание и т.д.

Таким образом, основные конституционные экологические права — на информацию о состоянии окружающей среды и возмещение ущерба как такового либо в порядке мер социальной и медицинской помощи — получили широкое развитие в специальном экологическом законодательстве. Содержание указанных прав подробно рассматривается в юридической литературе. Они в большей или меньшей степени гарантируются государством и реализуются в жизни.

Приведем некоторые данные, иллюстрирующие ситуацию с защитой конституционных экологических прав российских граждан, возникшую вследствие катастроф и ядерных испытаний. Последствия радиационного загрязнения в России испытывают не менее 9 млн. человек (по другим оценкам — около 20 млн.). Реальное финансирование медицинского обеспечения «ликвидаторов» за 1994 – 2000 гг. составило 34,5 % от годового лимита. В восьми федеральных клиниках и центрах получило амбулаторное лечение всего только 5,6 % (2522 человека) российских инвалидов – ликвидаторов». Более 10 000 переселенцев с загрязненных вследствие катастрофы на ЧАЭС территорий до настоящего времени не обеспечены благоустроенной жилой площадью.1

 

2.3. Право на информацию о состоянии окружающей среды, как основном праве граждан на охрану здоровья

 

Право граждан на достоверную информацию экологического характера закреплено в Конституции РФ и ряде иных законов и подзаконных актов. Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, если иное не предусмотрено законом. По ст. 42 Конституции каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Таким образом, Конституция РФ достаточно полно и беспроблемно регламентирует право каждого на достоверную экологическую информацию, одновременно создавая базу для более подробной правовой регламентации процессов осуществления этого права. Частично такая конкретизация уже проведена в действующих законах и иных нормативно-правовых актах, например в Федеральных законах «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О радиационной безопасности населения» (ст. 23) и др.

Вместе с тем реализация права на достоверную экологическую информацию предполагает соблюдение ряда юридических предписаний. Во всяком случае, следует:

а) установить, что данное лицо запрашивает информацию, действительно необходимую для определения благоприятного или неблагоприятного состояния окружающей среды, либо информацию о фактах, непосредственно затрагивающих его права и свободы. Публичная власть не обязана при этом выполнять действия по сбору информации, входящие в профессиональные обязанности различных лиц (например, готовить научные материалы, устанавливать факты для участников гражданского процесса и пр.);

б) определить порядок и процедуры доступа к информации, обеспечивающие ее сохранность в целях последующего использования, решить вопрос о возмездности предоставления информации;

в) установить режим и цели использования полученной информации с тем, чтобы она не могла нанести вред другим субъектам права. Все эти процедуры должны быть основаны на законе.

В состав законодательства об экологической информации входят международно-правовые акты, Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты.

Экологическая информация как объект правового регулирования в российском праве представлена в различных его сегментах: а) в доктрине; б) в законодательстве; в) в практике (судебной, административной, образовательной, обыденной).

Правовая доктрина разрабатывает понятие и исследует виды и режимы, а также способы защиты экологической информации и связанного с ними права на доступ к такой информации. Результаты отражены в специальных публикациях (монографиях и статьях), посвященных экологической информации и праву на нее (М.М. Бринчук1, М.И. Васильева2, О.Л. Дубовик3, О.С. Карху4 и другие), в разделах учебников и учебных пособий по курсу экологического права (М.М. Бринчук5, С.А. Боголюбов6, О.Л. Дубовик7, О.И. Крассов8 и другие), в комментариях к действующему законодательству об экологической экспертизе, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также Водному, Земельному, Лесному, Уголовному кодексам, Кодексу об административных правонарушениях и проч. Кроме того, в известных пределах анализируется зарубежный и международный опыт (О.Л. Дубовик9, О.А. Разбаш10, А.А. Третьякова11 и другие). Принципиальных различий в позициях российских ученых нет; имеющиеся расхождения касаются структуры, видов, возможностей введения отдельных ограничений на пользование и т.п. Господствующим является мнение о необходимости детального регулирования понятия экологической информации, ее режима, ее охраны и обеспечения законного доступа к таковой.

Законодательство (в широком смысле, т.е. тексты Конституции РФ, федеральных законов, кодексов, основ законодательства, подзаконных нормативных актов, в частности указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных актов) содержит значительное число правовых норм, определяющих понятие экологической информации или ее составных частей, регулирующих ее режим, порядок оборота отдельных видов экологической информации. При этом следует учитывать, что такого рода правовые предписания содержатся не только в экологическом и природоресурсном, но и в уголовном, гражданском и ином законодательстве.

Таким образом, сфера нормативного регулирования обширна и неоднородна. Она характеризуется множественностью источников права и разнообразием отраслей законодательства, мозаична, не является единой и целостной — скорее по форме, чем по содержанию.

Практика реализации правовых предписаний об экологической информации трудно поддается оценке по единым параметрам.

Количество доктринальных определений достаточно велико. Приведем наиболее типичные. Экологическая информация — это:

1) сведения о лицах, фактах, событиях, явлениях и процессах, имеющих значение для охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, охраны здоровья граждан и т.п., независимо от формы их представления1;

2) сведения о состоянии воды, воздуха, фауны, флоры, земли, почвы, недр, природных ландшафтов и комплексов, об экологической угрозе или риске для жизни и здоровья людей, о химических, физических и биологических воздействиях на состояние окружающей среды и их источниках, о деятельности, отрицательно влияющей на природные объекты и человека, о мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых, административных и иных, о деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством России2;

3) любые сведения, которые отражают процессы, происходящие в сфере взаимодействия природы и общества, и необходимы для целей охраны окружающей среды, т.е. должны быть использованы при принятии экологически значимых решений во всех сферах и видах деятельности. Юридическое понятие информации охватывает те сведения о состоянии окружающей среды, об изменениях в ней, о воздействиях на нее, о мерах по ее охране, которые следует собирать, вводить в оборот и использовать в соответствии с предписаниями закона, т.е. как обязанность субъектов охраны окружающей среды для решения задач ее улучшения и защиты1;

4) совокупность сведений об окружающих природных объектах, явлениях и процессах, существующих объективно, имеющих полезность (или ценность) для принятия социально значимых решений и регулирования поведения и в силу этого воспринимаемых субъектом или системой в целом2.

Таким образом, доктринальные определения исходят из критериев целевой предназначенности экоинформации и учитывают (максимально широко) ее содержание либо путем перечисления элементов информации либо путем указания на «взаимодействие общества и природы».

Кроме того, в российской правовой доктрине обращается особое внимание на требования к экологической информации, в частности: ее достоверность, полноту, своевременность, подготовленность к использованию, наличие необходимой формы, доступность и проверяемость.

Обладание экологической информацией имеет первостепенное значение для последовательного и эффективного решения задач по ^обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды всеми субъектами, участвующими в этом процессе. Прежде всего такая информация необходима при подготовке и принятия хозяйственных, управленческих и иных решений, реализация которых связана с отрицательным воздействием на состояние окружающей среды. Экологическая информация необходима гражданам для защиты своих экологических прав, для вмешательства в природоохранительную деятельность государства, предпринимательских структур, когда те не выполняют возложенных на них законодательством задач. В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации»3 прямо говорится о том, что доступ физических и юридических лиц к государственным и информатизационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органами местного самоуправления, общественных, политических и ос организаций, а также за состоянием экономики, окружающей среды и других сфер общественной жизни. Очевидна исключительная важность обладания информацией о состоянии окружающей среды в чрезвычайных ситуациях, когда существует опасность причинения вреда здоровью большого числа людей. Наличие своевременной информации позволяет минимизировать возможный вред. Чернобыльская катастрофа с особой остротой поставила вопрос об экологической информации и доступе к ней граждан. Как реакция на эту общественную потребность Федеральным законом «Об охране окружающей среды» 1991 г.1 гражданам было предоставлено право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации состоянии окружающей среды и мерах по ее охране. Конституция РФ также закрепила право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Употребимое в Конституции понятие «каждый» подразумевает не только гражданина как индивида, но и гражданина как работника, должностное лицо.

Состояние окружающей среды относится к существенным факторам, влияющим на состояние человека. Одним из средств, обеспечивающих право граждан на охрану здоровья неблагоприятного воздействия окружающей среды, является право на информацию о факторах, влияющих на здоровье, установленное законом.

В соответствии с этим законодательным актом граждане обладают право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания (в том числе информацию о состоянии воздуха, воды и т. д.), рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах.

Обязанность предоставления указанной информации возложена на местную администрацию. Предоставляется она через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам. Порядок ее предоставления устанавливается Правительством РФ.

Право граждан на информацию об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье, предусмотрено и в других законах. Так, Федеральный закон «О радиационной безопасности»1 устанавливает право граждан и общественных объединений на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций об радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности.

Наряду с правом обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»2, граждане имеют право быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности.

Таким образом, действующее законодательство России достаточно широко гарантирует право граждан на получение экологически значимой информации.

В целом в России существует достаточно развитое законодательство по вопросам сбора, накопления, распространения и доступа к экологической информации. Наиболее важные положения содержатся в Конституции РФ. В частности, ст. 29 устанавливает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Это право реализуется прежде всего через средства массовой информации, предоставляющие возможность широкого и доступного поиска, получения и распространения общественно значимых сведений. В Законе РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.1 предусматривается, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.

Важная роль в регулировании сбора, накопления, распространения и доступа к экологической информации принадлежит Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации»2. Он касается формирования распространения определенной категории информации — государственных информационных ресурсов. Закон устанавливает принцип, согласно которому государственные информационные ресурсы РФ являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информации, отнесенная законом к категории информации ограниченного доступа.

Этот Федеральный закон содержит требования относительно обязательного предоставления информации отдельными субъектами. Обязанность предоставления документированной информации органам и организациям, ответственным формирование и использование государственных информационных ресурсов, возлагается законом на граждан, органов государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения. Правительство РФ при этом утверждает перечни предоставляемой в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов. При регистрации юридических лиц регистрационные органы обеспечивают их перечнями предоставляемых в обязательном порядке документов и адресатами их представления.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» закрепляет принцип открытого доступа к государственным информационным ресурсам. Возможности свободного получения экологической информации от юридических лиц предусмотрены также Законом РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1. Это существенно расширяет возможности граждан в защите своих интересов, связанных с охраной здоровья не только от вредного воздействия окружающей среды, но и от иных факторов (таких, например, как товары народного потребления — бытовая химия, лекарства и др.), которые при определенных обстоятельствах также могут быть связаны с окружающей средой.

Таким образом, российское законодательство предоставляет гражданам право требовать и получать экологически значимую информацию от основных субъектов — ее обладателей: уполномоченных государственных органов и предприятий (организаций) — природопользователей. С практической точки зрения, однако, важно иметь в виду, что установленное Конституцией РФ право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды носит абсолютный характер, т. е. касается любой экологически значимой информации, обладающей режимом свободного доступа. Основываясь на этом праве, гражданин может требовать предоставления ему любой «открытой» информации.

Сбор, накопление, распространение, доступ к экологически значимой информации регулируется также рядом природоохранительных актов, предусматривающих разнообразные пути, и формы сбора, накопления и иные виды обращения с такой информацией. Например, одним из средств получения экологически значимой информации служит проведение общественных слушаний при оценке воздействия новой планируемой деятельности на окружающую среду, проведение государственной экологической экспертизы. Другое средство – предоставление предприятием информации государственным природоохранительным органам при обращении к ним с заявками на получение разрешений на выброс загрязняющих веществ в окружающую среду. Затем — разного рода маркировки потенциально опасных веществ и продуктов и сопроводительные документы на подобные вещества и просты. Так, все опасные вещества должны быть снабжены соответствующей информацией для их распознания и обеспечения людей, имеющих доступ к ним, информацией по безопасному с ними обращению. Кроме того, с целью предоставления потребителю достоверной информации о безопасном использовании, хранении, транспортировании и утилизации предприятие, производящее или поставляющее вещество на рынок, должно составлять паспорт безопасности вещества. Еще одно средство — обращение органов экологического контроля к предприятиям с требованием о предоставлении соответствующей информации.

Наконец, есть ситуации, в которых предприятия или природоохранительные органы сами обязаны предоставлять элегически значимую информацию. В законодательстве урегулированы отношения, касающиеся обязательного информирования населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды и решены применительно к нескольким группам отношений: по подготовке и принятию экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений; по использованию экологически потенциально опасных товаров (работ, услуг); а также связанным с аварийными ситуациями.

Обязательное информирование населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды при подготовке экологически значимых решений предусмотрено процедурой оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. Кроме того, оно установлено Земельным кодексом РФ1 в рамках предварительного согласования места размещения предприятий и иных объектов. В соответствии с Кодексом местные органы власти информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Предусмотренная Законом РФ «О защите прав потребителей»1 обязанность информирования граждан в связи с использованием экологически потенциально опасных товаров (работ, услуг) соответствует праву потребителя на то, чтобы товар (работа, услуга) при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации был безопасен для жизни, здоровья, окружающей среды, а также не причинял вред имуществу. Если для безопасного использования товара (работы, услуги), его хранения, транспортировки и утилизации необходимо соблюдать специальные правила, изготовитель (исполнитель) обязан указать эти правила в сопроводительной документации на товар (работу, услугу), на этикетке, маркировкой или иным способом, а продавец (исполнитель) обязан довести эти правила до сведения потребителя.

Чрезвычайно важно информирование населения об экологически значимых факторах; влияющих на здоровье людей. Для обеспечения установленного законодательством РФ об охране здоровья граждан права граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, на местную администрацию возложена обязанность предоставления соответствующей информации через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам.

И, наконец, обязательное информирование населения предусмотрено при чрезвычайных экологически значимых ситуациях. В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»2 органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций. Кроме го, Федеральный закон «О радиационной безопасности населения»1 установил обязанность организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в случае радиационной аварии проинформировать о ней органы государственной власти, в том числе федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также органы местного самоуправления, население территорий, на которых возможно повышенное облучение.

Предупреждая об ответственности за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровья людей, Конституция РФ (ст. 41) устанавливает тем самым гарантию информирования населения о соответствующих угрозах.

Хотя в последние годы информация в области охраны окружающей среды в стране стала более доступной и обширной, чем ранее, серьезные правовые проблемы в этой сфере остаются. Наиболее острая из них касается сокрытия народа экологически значимой информации.

В отношении защиты права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, то она обеспечивается в порядке, определяемом Законом «Об обжаловании суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2. Меры ответственности за нарушение прав граждан экологически значимую информацию установлены законодательством об административных правонарушениях и уголовным законодательством.

Официальным документом с объективной систематизированной аналитической информацией о качестве окружающей среды, состоянии природных ресурсов и тенденциях их изменения под влиянием хозяйственной деятельности, начиная с 1991 года, является государственный доклад о состоянии окружающей среды в Российской Федерации. В этих докладах можно найти все, что нужно знать о состоянии российской экологии, в том числе сведения о качестве среды и состоянии природных ресурсов; влиянии на окружающую среду хозяйственных комплексов; о региональных и межгосударственных экологических проблемах; о техногенных авариях, чрезвычайных ситуациях природного характера, их экологических последствиях и ходе устранения; о достижениях науки и техники в решении проблем окружающей среды; об экологическом образовании, воспитании и информационно-просветительской деятельности, общественных экологических движениях; о международном сотрудничестве. Даются прогнозные оценки и рекомендации.

Ответственность за посягательство на информационные права граждан, в том числе на их право доступа к экоинформации. УК РФ и КоАП РФ содержат несколько норм, устанавливающих ответственность за такого рода противоправные деяния. Планируется расширение административной ответственности и введение в КоАП РФ новых составов.

Основными инструментами экологического информационного обеспечения обоснованно считаются мониторинг, кадастры, учеты. Использование любого из них регулируется законодательством. В актах различного уровня и юридической силы содержатся как материальные, так и процессуальные нормы, в совокупности создающие стабильную правовую базу для сбора и оборота экологической информации.

 

2.4. Защита экологических прав граждан Российской Федерации, как гарантии прав гражданина на охрану здоровья

 

Конституции России предусмотрена система юридических гарантий экологических прав человека и гражданина. В частности определяются юридические процедуры, в рамках которых осуществляться охрана таких прав:

– судебная защита прав и свобод;

– право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления общественных объединений и должностных лиц;

– право на получение квалифицированной юридической помощи;

– право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами;

– право обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Как гарантию права на достоверности информацию о состоянии окружающей среды можно рассматривать положение ч. 3 ст. 41 Конституции РФ об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Граждане, как в индивидуальном порядке, так и коллективно, в том числе объединения граждан, имеют право обращаться, например, в суд с иском о защите своих экологических нрав, о прекращении вредной для окружающей среды деятельности, в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, в которых сообщаются сведения о нарушениях экологического законодательства.

В настоящее время создана законодательная база для защиты гражданами Российской Федерации своих конституционных экологических прав, предусматривающая судебную защиту прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ), в том числе установленных ст. 42 Конституции РФ (право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением). Значителен объем правовых актов, обеспечивающих защиту прав граждан на получение экологической информации.

Сформирован правовой механизм обжалования действий и решений органов государственной власти и управления, должностных лиц, издающих нормативно-правовые и правоприменительные акты, а также совершающих иные действия, если своей деятельностью они нарушают экологические права граждан, вплоть до рассмотрения вопроса Конституционным Судом РФ. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 предусматривает возможность обжалования действий и решений всех государственных служащих, а не только должностных лиц, а также бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, должностных лиц и государственных служащих и других субъектов.

Гарантируя судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, Конституция РФ устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45). При этом важно, что могут быть обжаловать в суд не только неконституционные, противоречащие экологическим правам граждан решения и действия органов государыней власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, но и бездействие этих органов и лиц (ч. 2 ст. 46).

Наличие механизмов и процедур защиты экологических прав граждан — необходимое условие для того, чтобы провозглашение права стали реальностью. Наличие механизмов создает юридические гарантии, обеспечивающие соблюдение, охрану и защиту экологических прав граждан.

Анализ действующего законодательства в области охраны окающей среды и прав, человека и гражданина позволяет выделить два основных способа защиты экологических прав граждан: а) самозащиту и б) защиту с помощью государственных институтов или государственную защиту. Удельный вес каждого из этих способов в реальных механизмах защиты экологических прав граждан в стране может зависеть от многих факторов, в том числе от степени демократизации в области охраны окружающей среды, реального участия граждан в подготовке и принятии экологически значимых решений и контроле за их реализацией.

Для защиты экологических прав граждан применяются административный и судебный способы.

Нормативные основы регулирования защиты установлены в основном Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1. Закон предусматривает возможность административного обжалования коллегиальных и единоличных действий, решений или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате чего нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Закон предоставляет истцу возможность выбора органа, в который он может обратиться для обеспечения защиты нарушенного экологического права. Он может обратиться либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, должностному лицу. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны в соответствии с Законом рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в удовлетворении жалобы гражданину отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Перечисленные возможности, которыми теперь располагают граждане в соответствии с действующим законодательством, реализуются ими с помощью целого ряда мер, обеспечивающих их права на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды.

Некоторые меры обеспечения права граждан из числа перечисленных в Законе еще не нашли должного воплощения. В частности, предоставление каждому гражданину возможности жить в условиях окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья. Как показывают социологические исследования, более половины городского населения России не удовлетворены состоянием окружающей среды. Из-за неблагоприятной экологической обстановки каждый пятый из опрошенных граждан хотел бы сменить место жительства. В практическом плане настоятельной необходимостью является дополнительная разработка и закрепление в специальном нормативном акте механизма реализации такой меры, как перемена гражданином места своего проживания из-за неблагоприятной для жизни и здоровья экологической обстановки.

Российская Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46). Важнейшую роль при этом играет право граждан на судебный иск — один из новейших инструментов российского законодательства в сфере охраны окружающей среды.

Право гражданина на судебный иск в качестве универсального адского средства защиты позволяет отстаивать не только интересы истца, но в конечном счете и всего общества, содействуя тем самым обеспечению законности и правопорядка. Одновременно это право служит действенной формой контроля за деятельностью аппарата, средством борьбы с бюрократией и злоупотреблением властью. Судебная защита прав и свобод предусмотрена во многих действующих конституциях экономически развитых государств.

Порядок судебного обжалования регулируется Законом об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свобод граждан. Закон определяет также круг действий (решений), которые могут быть обжалованы в суд.

Как уже отмечено, граждане вправе обжаловать также бездействие органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, повлекшие перечисленные в Законе последствия. Для сферы охраны окружающей среды возможность использования бездействия государственных органов и иных субъектов, деятельность которых связана с охраной окружающей среды, потенциально является мощным правовым средством потения эффективности природоохранительной деятельности царства.

Гражданин вправе обжаловать как названные выше действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. При этом к официальной информации относятся сведения письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (или принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

В соответствии с вышеназванным Законом обжалование допускается, если нарушены лишь права, свободы и интересы истца. При этом гражданин не имеет права обжаловать в суд действия или бездействие, имеющие неблагоприятные экологические последствия для общества в целом. Между тем порой трудно доказать, что явно незаконное решение или действие (бездействие) нарушает экологические права истца. Но в случае признания решения незаконным обеспечивается защита права на благоприятную среду не только гражданина, который обжаловал этот акт, но и более широкого круга лиц, подпадающих под его действие. Жалоба может быть подана как самим гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а также — по просьбе гражданина — надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Для обращения с жалобой в суд по поводу неправомерных экологически значимых действий или решений государственного органа необходимо обладать некоторым минимумом правовых и экологических знаний. Однако подавляющее большинство российских граждан такими знаниями не обладают. С учетом этого, а также значительной потенциальной роли права гражданина на иск по поводу невыполнения требований природоохранительного законодательства должно быть, обеспечено представительство и защита в суде экологических прав и интересов отдельных граждан. Согласно Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48). Ее оказывают в основном юридические консультации, адвокатские конторы. Однако и эти организации едва ли способны оказать действительно квалифицированную юридическую помощь по экологическим вопросам, так как правовая охрана окружающей среды — слабо развитая область знаний в России. Поскольку в практической деятельности ей отводится второстепенная роль, это не могло не сказаться на уровне правовой экологической подготовки работников юридических консультаций и адвокатских контор.

Рассмотрев жалобу, суд выносит решение. Если жалоба обоснованна, он признает обжалуемое действие или решение, приведшее к нарушению прав гражданина, незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Более того, на стадии принятия жалобы к рассмотрению по просьбе гражданина либо по своей инициативе суд вправе приостановить исполнение обжалуемого действия или решения.

Важным является вопрос о том, могут ли суды не только отклонять, но также изменять обжалуемое решение. С учетом принципа разделения властей решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и решений и их отмене в случае обоснованности жалобы.

Исчерпав все законные средства защиты нарушенного права в России, ее граждане имеют право обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейский суд по правам человека.

Важная роль в механизме защиты экологических прав граждан принадлежит Конституционному Суду РФ. В связи с закреплением в Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду особую, остроту приобретает проблема обеспечения соответствия российских законов, других нормативных правовых актов, заключаемых договоров Конституции РФ. Исходя из конституционной нормы о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (ст. 18). Конституции должны соответствовать не только новые законы и иные нормативные акты, но в соответствие с нею должны быть приведены все действующие акты.

Статья 125 Конституции РФ определяет круг нормативных правовых актов, конституционность которых проверяет Конституционный Суд РФ. Это — федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституции республик, уставы, а. также законы и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации; договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации; не вступившие в силу международные договоры РФ.

Конституционный Суд РФ осуществляет проверку конституционности указанных актов, однако не по собственной инициативе, а по запросам. Право на обращение в Конституционный Суд с запросом имеют Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и испольной власти субъектов Федерации.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации»1 допускает запрос о проверке конституционности законов и иных нормативных актов РФ или договора между органами государственной власти, если заявитель их не подлежащими действию из-за неконституционности подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов Федерации или их должностных лиц об отказе применять их как не соответствующих Конституции РФ (ст. 85).

В отношении проверки конституционности нормативного акта субъекта РФ, то она допускается, в частности, если нормативный издан по вопросу, относящемуся к совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федераций. Согласно п. «д» ст. 72 Основного закона охрана окружающей среды и законодательное регулирование этой сфере отнесено к предметам совместного ведения.

Наряду с проверкой конституционности законов и других актов защита экологических прав граждан в рамках Конституционного Суда РФ связана с реализацией права граждан на конституционную жалобу. В соответствии с Законом о Конституционном Суде РФ правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. Таким правом обладают также иные лица и органы, указанные в федеральном законе (ст. 96).

Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан, а также если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных экологических прав принимается одно из решений: о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; о признании закона отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ или создающими возможность не соответствующего Конституции истолкования судом или иным органом. В случае признания закона, примененного в конкретном деле, не соответствующим Конституции, это дело подлежит пересмотру в новом порядке.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал дела о проверке конституционности законодательных актов с точки зрения их соответствия экологическим правам. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. № 7-П «По делу проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в году на производственном объединении Маяк» и сбросов неактивных отходов в реку Теча» в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова»1 установлено противоречие данного Закона положению ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Постановлением Конституционного РФ от 1 декабря 1997 г, № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»1 ряд положений названного Закона признан противоречащим Конституции РФ в части регулирования возмещения в результате причинения экогенного вреда.

Нарушенные экологические права человека и гражданина могут быть защищены и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Эта должность в РФ учреждена в соответствии со ст. 103 Конституции в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), существующий в более чем 100 государствах, помогает, дополняет и расширяет традиционные контрольные функции парламента в отношении других государственных органов с позиций соблюдения и защиты прав граждан2. Он назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Учреждение должности Уполномоченного по правам человека способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства России о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

К компетенции Уполномоченного отнесено рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом Закон устанавливает, что Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (ст. 16).

Уполномоченный по собственной инициативе имеет право принять меры в пределах своей компетенции по защите интересов людей. К таким обстоятельствам относятся: наличие информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, а также случаи, имеющие особое общественное значение или связанные с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (ст. 21).

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

– обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

– обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

– обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

– изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

– обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

С момента, когда Россия стала членом Совета Европы, ее граждане получили право обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейский суд по правам человека. Образование этого Суда было предусмотрено Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1953 г.). 11 мая г. члены Совета Европы приняли Протокол № 11 к данной Конвенции, который предоставил индивиду, неправительственственным организациям и группам лиц возможность направления петиции непосредственно в Суд1.

Решения Суда обязательны для государств-участников, а за их осуществлением наблюдает Комитет министров Совета Европы.

Таким образом, в настоящее время наряду с другими правовыми средствами и механизмами существуют реальные методы защиты прав и интересов граждан. Именно поэтому граждане являются наиболее представительной группой адресатов экологического законодательства.

Охрана здоровья населения включает в себя совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной долголетней жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Одним из приоритетных направлений охраны здоровья населения является формирование навыков здорового образа жизни, повышение уровня санитарно-гигиенической культуры, что не требует значительных финансовых затрат, но может дать ощутимый социально-экономический эффект.

В настоящее время состояние окружающей среды в России весьма неблагополучно, оно близко к экологическому кризису. Сейчас площадь территорий с неблагополучной экологической ситуацией в 17 раз больше площадей природных заповедников и заказников. Проведенные экологами исследования свидетельствуют о загрязнении атмосферного воздуха в 40% субъектов РФ, на территории 30% объектов РФ выявлено загрязнении поверхностных вод, на многих территориях наблюдается истощение плодородия почв и земель.

С каждым годом число экологических преступлений и иных правонарушений увеличивается. Они все больше влияют на состояние общественной безопасности, в ряде регионов выступают фактором политической и экологической дестабилизации. Экологические преступления причиняют вред не только экономике страны, но и подрывают биологические основы существования человека. Экологическая дестабилизация не позволяет на должном уровне финансировать природоохранительную деятельность промышленных, сельскохозяйственных и иных предприятий. Финансовые трудности промышленных предприятий вызывают сокращение природоохранных расходов. Любые дополнительные вложения руководители предприятий стремятся направить в производство. Поэтому растет разрыв между производительными мощностями и системами природоохранительной инфраструктуры.

Представляется возможным выделить три основные категории ответственности на охрану здоровья.

Во-первых, ответственность за охрану здоровья населения и факторы его безопасности в стране и в отдельных регионах.

Во-вторых, ответственность за качество медицинской помощи и профессиональную подготовку кадров, то есть возможность профилактических и лечебных учреждений удовлетворять потребности в восстановлении здоровья (ее несут органы здравоохранения, государственные в первую очередь, пока у нас преимущественно государственное здравоохранение).

Наконец, в-третьих, экономическая ответственность за профессиональную пригодность кадров, то есть за действительное оказание помощи в конкретных лечебных учреждениях в соответствии со страховыми обязательствами.

В условиях становления рыночных отношений, общего кризиса экономики и спада производства усугубляются прежние экологические проблемы и появляются новые.

Все это диктует необходимость повышать усилия всех государственных, в том числе и правоохранительных органов, по охране и восстановлению естественной среды обитания человека. Повседневная практика свидетельствует, что только современными экологическими правовыми нормами, силами природоохранительных и контролирующих органов остановить разрушительный экологический беспредел невозможно. Как известно, эти органы снизу доверху замыкаются на исполнительную власть, принимающую окончательные экономические и экологические решения. В силу зависимого положения они часто вынуждены идти на компромиссы, потакать местническим и ведомственным интересам. Нередко принципиальная позиция отдельных экологических контролеров властями просто игнорируется. В самих этих органах в последнее время происходит процесс коммерциализации, сращивания с теневой экономикой, укрытия злоупотреблений должностных лиц.

В сложившихся экстремальных условиях с охраной природы крайне негативно следует расценивать любые шаги, направленные на ослабление деятельности милиции общественной безопасности в профилактике экологических правонарушений. В условиях сформировавшегося многообразия форм собственности, в том числе и на объекты окружающей природной среды, необходимо обеспечить реализацию, гарантированного Конституцией РФ права — права на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду. Реализация этого права осуществляется путем организации экологической милиции как одной из специализированных структур милиции общественной безопасности, осуществляющей прежде всего профилактику экологических преступлений и иных экологических правонарушений. Первые результаты работы правоохранительных органов в области обеспечения экологической безопасности страны показали, что вполне возможно добиться значительных успехов при использовании сил подразделений экологической милиции.

В то же время органы власти как на государственном (в масштабах всей России), региональном (в отдельном субъекте Российской Федерации), так и на местном уровнях должны разрабатывать эффективные меры по борьбе с экологическими правонарушениями. Эти меры должны позволить способствовать совершенствованию правовой экологической базы, включая и правовые вопросы функционирования подразделений экологической милиции. Современное экологическое право должно адекватно реагировать на совершаемые преступления и правонарушения в области охраны окружающей среды.’

В условиях, когда федеральные программы формируются без учета принципа приоритетности и концентрации средств, невозможно в рамках скудного бюджета решать даже наиболее неотложные проблемы, к которым относятся и вопросы экологической безопасности. Но решать эти проблемы необходимо. В комплексе задач, стоящих сегодня перед обществом, нужно обеспечить защиту от нарушений экологических прав граждан. Подготовка и принятие решений должны основываться на закрепленных в законодательстве принципах охраны окружающей природной среды, соблюдении экологических прав человека и гражданина и учета общественных экологических интересов.

К сожалению, до сих пор современное российское законодательство не упорядочено. Нет внутренней согласованности и единства его системы, формально действуют фактически утратившие силу законодательные и иные нормативные акты. Действующее законодательство развивается без четкой кодификации. Отсутствует гармоническая взаимосвязь между актами различного уровня. Действующие законы часто содержат много общих, декларативных положений и отсылочных норм. Все это приводит к изданию неоправданно большого числа подзаконных актов, в том числе ведомственных. В экологическом праве необходимы серьезные изменения в трактовке многих правовых вопросов при использовании и охране природных ресурсов. При переходе к рыночной экономике требуется переосмысление многих разделов экологического права.

Так, до настоящего времени отсутствуют нормы специального законодательства, нормы гражданско-правовой ответственности по возмещению вреда окружающей среде. Действующие нормы ГК РФ направлены на возмещение причиненного вреда владельцу природных ресурсов, а не самой природе.

Эффективное устранение ущерба окружающей природной среде — это реальное восстановление причиненного ей вреда. Однако до настоящего времени применяется в основном лишь денежная компенсация. При этом компенсация выплачивается собственнику природного объекта (природного ресурса). Даже с точки зрения здравого смысла эти деньги должны направляться непосредственно на восстановление природы. Требует дальнейшей разработки принцип подобного возмещения вреда жизни и здоровью человека согласно ГК РФ. Однако в настоящее время в соответствии со ст. 1084-1094 ГК РФ этот принцип понимается лишь как возмещение вреда в той мере, которая может быть определена (оценена) в денежной форме. Отсюда необходимость разработок по оценке в денежном выражении изменений генетических характеристик человека, утраты жизни и т. д.

До настоящего времени нет четкой судебно-исковой формы для массового возмещения вреда здоровью людей, проживающих в районах с неблагополучной экологической ситуацией. К таким районам относятся зоны воздействия аварий на Чернобыльской АЭС, на комбинате «Маяк» и т. д., в которых проживает до половины населения России. Сейчас такое возмещение имеет эпизодический характер для отдельных граждан. Практическое применение норм ГК РФ о возмещении вреда здоровью граждан весьма ограничено. Дело в том, что в судебном порядке весьма трудно доказать, например, связь между фактом экологического загрязнения и ухудшением здоровья людей. Доказательство такого экологического преступления зачастую невозможно.

Судебная практика ограниченна по двум основным причинам: во-первых, российские граждане не склонны обращаться в суд за защитой своих прав; во-вторых, как правило, судебная защита права на доступ к экологической информации производна от судебной защиты права на благоприятную окружающую среду и права на возмещение ущерба, причиненного жизни, здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Хотя имеются отдельные примеры судебного рассмотрения уголовных и гражданских дел, непосредственно связанных со сбором, распространением, отказом в предоставлении экологической информации.

Процессуальных препятствий для деятельности судов нет, но возникают трудности, связанные с толкованием понятия, видов, режима экоинформации, а также с профессиональной подготовленностью судей для решения дел по существу.

Административная практика в сфере оборота экологической информации обширна. Такой оборот осуществляет значительная группа органов государственной власти и экологического управления, органов местного самоуправления, контрольно-надзорных органов и их должностных лиц. Здесь можно констатировать наличие ряда направлений и сфер административной (управленческой) деятельности: от нормотворчества, ведения кадастров, проведения экологической и иных экспертиз, осуществления экологического и иных видов мониторинга, регистрационной, уведомительной и иных систем до принятия конкретных (индивидуальных) административных актов и решений.

В последние годы нормативная база административной практики в данной сфере существенно укреплена: урегулированы права и обязанности органов государственного экологического управления и их должностных лиц по сбору, хранению, предоставлению экоинформации, по осуществлению регистрации сведений о состоянии окружающей среды, изменениях в ней, видах и источниках воздействия на нее, формы, структура и содержание источников экоин-формации (например, кадастры), периодичность работы с экоинформацией и другие процедуры. В то же время наличествуют чрезмерная бюрократизация процессов оборота экологической информации, здесь значителен коррупционный потенциал, возможность злоупотреблений со стороны чиновников, в том числе противоправной торговли информационными услугами и самой информацией, а также нарушения прав граждан на доступ к экологической информации.

Обыденная практика может быть оценена через общественное мнение и поведение граждан. Общественное мнение в связи с проблемой экоинформации и доступа к ней переживало и переживает, что естественно, взлеты и падения. Пики обострения интереса разных социальных групп и, пожалуй, общества в целом связаны с произошедшими или возможными экологическими катастрофами (Чернобыль, проект переброски рек, строительство АЭС, ввоз радиоактивных отходов в страну и проч.), с действиями конкретных лиц и организаций (бывший министр атомной промышленности Адамов, капитан Пасько, Гринпис и т.д.). Например, в ходе обсуждения пакета законов о ввозе ОЯТ (отработанного ядерного топлива) было опубликовано более 15 тыс. материалов в СМИ.

Отдельные лица чаще связывают свое поведение с потребностью в получении экоинформации в случае заболеваний, при выборе места жительства, потреблении продуктов и товаров и т. п.

В целом сфера обыденной практики, т.е. интереса к экоинформации и реальных актов поведения, свидетельствующих о таком интересе, устойчиво широкая. В случае совершенствования законодательного регулирования и упорядочения административной практики, а также расширения практики судебной она будет разрастаться, приобретая характер массового поведения в отдельных (острых) ситуациях или в отдельных (неблагополучных) регионах. Определение понятия «экологическая информация». Как таковое (легитимное), т.е. в узком смысле, оно отсутствует в федеральном законодательстве. Это означает, что ни в одном из федеральных законов или кодексов нет специальной статьи или части (пункта) статьи, которая была бы недвусмысленно и однозначно посвящена понятию экологической информации. Но такая оценка справедливо может быть расценена как исключительно догматическая. В широком же смысле понятие экологической информации закреплено в целом ряде актов российского законодательства. Другое дело, что его понимание и использование из-за «рассеянности» по разным источникам права требует дополнительных усилий и порождает объективные и субъективные трудности, которые, конечно, могут быть сняты введением легального определения в акт надлежащего уровня и юридической силы.

На уровне федеральных законодательных актов наиболее полным следует признать косвенное определение, содержащееся в ст. 8.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Здесь сказано, что экологической информацией являются сведения о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды. В ст. 7.2 этого же Кодекса речь идет о носителях экологической информации (специальных знаках), в ст. 19.7 — об информации, представление которой предусмотрено законом и необходимо для осуществления государственным органом (должностным лицом) его законной деятельности.

Эффективный надзор за исполнением законодательства об охране экологических прав граждан — одна из гарантий обеспечения этого важного конституционного права.

В целях обеспечения охраны здоровья населения правовыми средствами в Российской Федерации принят целый ряд законов, в том числе: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, определившие профилактическую деятельность одним из основных направлений здравоохранения; Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», закрепивший норму о том, что гигиеническое воспитание и обучение граждан, направленные на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни, являются обязательными.

Обязанность государства финансировать федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, необходимость принятия мер по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения является важной дополнительной гарантией права граждан на охрану здоровья.

Государство поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

В целях обеспечения конституционных прав каждого на жизнь и на охрану здоровья Конституция РФ запрещает сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Наличие этой конституционной нормы гарантирует граждан РФ от умышленного утаивания информации, а также от распространения заведомо недостоверных или ложных сведений о состоянии окружающей среды, эпидемиях, катастрофах и т.д. Сокрытие фактов такого рода влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Так, Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит главу об административных правонарушениях в области связи и информации, нормы которой предусматривают ответственность за нарушения правил распространения обязательных сообщений, воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации. Если сокрытие фактов или обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, нанесло физический, материальный или моральный вред, он подлежит возмещению виновными лицами или организациями в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Нормы трудового законодательства в качестве основных обязанностей работодателя закрепляют информирование работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о существующем риске повреждения здоровья.

Федеральный закон от 27.12.1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в предоставлении информации. К ним относятся случаи, когда информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей, не могут быть отнесены к таким сведениям.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

  1. Хартия о правах человека Всемирной декларации прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г
  2. Декларация прав и свобод человека и гражданина: принята Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. № 1920-1 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
  3. Конституция РФ: принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 227.
  4. Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Российская газета. 12 июня 2006.
  5. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
  6. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002.№ 1 (ч. 1). Ст. 1.
  7. Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
  8. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 1318.
  9. УК РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
  10. ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном суде Российской Федерации» № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
  11. ФКЗ от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
  12. ФЗ «Об экологической экспертизе» № 174-ФЗ от 23 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
  13. ФЗ «Об охране озера Байкал» от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ // Российская газета. 12 мая 1999.
  14. ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 №7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.
  15. ФЗ от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» № 24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 8. С. 609.
  16. ФЗ РФ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
  17. ФЗ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
  18. ФЗ от 27.12.2002.№. 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
  19. ФЗ от 2 мая 1997 г. «Об уничтожении химического оружия» № 76-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2105.
  20. ФЗ от 21 декабря 1994 г «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 68-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
  21. ФЗ «О радиационной безопасности» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 41.
  22. Закон РФ от 27.04.1993 «Об обеспечении единства измерений» № 4871-1 // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811.
  23. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» № 2124-1 // ВСНД И ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.
  24. Закон РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» № 2300-1 // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.
  25. Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» № 4866-1 // ВСНД И ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
  26. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. №21. Ст. 2168.
  27. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. № 7-П «По делу проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в году на производственном объединении Маяк» и сбросов неактивных отходов в реку Теча» в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова» // СЗ. 1996. № 14. Ст. 1550.
  28. Постановление Конституционного РФ от 1 декабря 1997 г, № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.
  29. Постановление Правительства РФ «Об установлении предельных значений уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» от 26 марта 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 14. Ст. 1366.
  30. Постановление Правительства РФ «О перечне видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» от 30 августа 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3687.
  31. ГОСТ 17.0.0.01—76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов»
  32. ГОСТ 17.1.1.04—80 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация подземных вод по ценам водопользования»
  33. ГОСТ 2761-84 «Источники централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения. Гигиенические, технические требования и правила выбора»
  34. ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов»
  35. Декрет от 26 октября (8 ноября) 1917 г. «О земле» // СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 2
  36. Декрет от 27 мая 1918 г. «О лесах» // СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522.
  37. Декрет от 27 мая 1919 г. «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»// СУ РСФСР. 1919. № 21. Ст. 256.
  38. Декрет от 30 апреля 1919 г. «О недрах земли»// СУ РСФСР. 1920. № 36. Ст. 171.
  39. Декрет от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»// СУ РСФСР. 1921, № 52. Ст. 311.
  40. Декрет от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков» // СУ РСФСР. 1921. № 65. Ст. 492.
  41. Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа: принята на III Всероссийском Съезде Советов // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
  42. Гражданский кодекс РСФСР 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 84. Ст. 501.
  43. ЗК РСФСР (1922 г.) // СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 902.
  44. Постановление ВЦИК от 30 октября 1922 г. «О введении в действие Земельного кодекса» // СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901
  45. Положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» // СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43.
  46. Положение «Об охоте и охотничьем хозяйстве» // СП РСФСР. 1960. № 34. Ст. 164.
  47. Положение «О заповедниках и заказниках»// СП РСФСР. 1962. № 11. Ст. 61.
  48. Положение об охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР // СП РСФСР 1959. № 10. Ст. 62.
  49. Основы земельного законодательства Союза ССР и Союзных республик 1968 г. // ВВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.
  50. Основы водного законодательства 1970 г. // ВВС СССР. 1970. № 50. Ст. 566.
  51. Основы законодательства о недрах (1975 г. // ВВС СССР. 1975. № 29. Ст. 434.
  52. Основы лесного законодательства 1977 г. // ВВС СССР. 1977. № 25. Ст. 388.
  53. Закон СССР «Об охране и использовании животного мира» // ВВС СССР. 1980. № 27. Ст. 530.
  54. Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха» // ВВС СССР. 1980. № 27. Ст. 528.
  55. Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» // ВВС РСФСР. 1982. 29. Ст. 1029.
  56. Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» // ВВС РСФСР. 1982. № 29. Ст. 1027.
  57. Постановление Совета Министров СССР от 2 июня 1976 г. «О рекультивации земель, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и иных работ». СП СССР. 1976. № 11. Ст. 53.
  58. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» // СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14.
  59. Постановление Совета Министров СССР «О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод» // СП СССР. 19761№ 11. Ст. 53.
  60. Постановление Совета Министров СССР «О порядке отпуска леса на корню» // СП СССР. 1981. № 33. Ст. 184.
  61. Постановление Совета Министров РСФСР от 17 августа 1971 г. «Об упорядочении отстрела диких копытных животных» // СП РСФСР. 1971. № 15. Ст. 126.
  62. Постановление Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов»;// Ведомости Верховного Совета СССР. 1972. № 39. Ст. 346.
  63. Постановление Верховного Совета СССР от 17 июня 1977 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны лесов и рациональному использованию лесных ресурсов»// Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 25. Ст. 387.
  64. Постановление Верховного Совета СССР от 2 июля 1985 г. «О соблюдении требования законодательства об охране природы и рациональному использованию природных ресурсов»// Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. 27. Ст. 479.
  65. Основы законодательства о здравоохранении // ВВС СССР. 1969. № 52. Ст. 466; 1985. № 48. Ст. 919.
  66. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 // ВСНД РСФСР. 1992. №10. Ст. 457.
  67. Проект Государственной экологической Программы РСФСР // Зеленый мир. 1991. № 25-26.
  68. Положение о государственном санитарном надзоре СССР// СП СССР. 1973. № 16. Ст. 86.
  69. Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // ВСНДРСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641, 642.
  70. Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 106 – 112
  71. Бринчук М.М. и др. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. М., 1995. № 2.
  72. Бринчук М.М. Развитие правовой охраны атмосферного воздуха // Экологическое право. 2002. № 4.
  73. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник. М., 2003.
  74. Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2005.
  75. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136 – 146.
  76. Васильев М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003.
  77. Вовк Ю.А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Общая часть. Харьков, 1988.
  78. Вовк Ю.А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Особенная часть. Харьков, 1988.
  79. Голиченков А. К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. № 10.
  80. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992.
  81. Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1991. № 1.
  82. Голиченков А.С., Новицкая ТЛ., Чиркип С.В. Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользованием по советскому законодательству 1917—30 годов // Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 1991. №3.
  83. Дубовик О., Самончик О., Медведев О. и др. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции.–М., 2003.
  84. Дубовик О.Л. Экологическое право. М., 2003.
  85. Дубовик О. Л. Экологический кодекс ФРГ// Право и политика. 2000. № 10.
  86. Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право. М., 2005.
  87. Дубовик О.Л. Кодификация экологического права в Германии: О проекте Экологического кодекса // Современное экологическое право в России и за рубежом. М., 2001.
  88. Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001.
  89. История природоохранного законодательства // Вестник МГУ. Серия «Право». 1987. № 5.
  90. Ерофеев Б.В. Советское природоресурсовое право. М., 1983.
  91. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 2003.
  92. Кархау О.С., Дубовик О.Л. Правовое регулирование права граждан на экологическую информацию в российском и зарубежном законодательстве // Черные дыры в российском законодательстве. 2000. № 1.
  93. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Под ред. В.А. Четвернина. М., 1977.
  94. Крассов О.И Экологическое право. М., 2001.
  95. Кромарек П. О чудо-кодексе Франции // Экологическое право, 2002. № 5.
  96. Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982.
  97. Нарушение экологических прав граждан в России. Материалы к Докладу Уполномоченного по правам в Российской Федерации // Зеленый мир. 2003. №3 – 4.
  98. Права человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1999.
  99. Разбаш О.А.Обеспечение экологических прав граждан на информацию, на участие в принятии решений, на судебную защиту. М., 1999.
  100. Ренгелииг Г. В. Европейский кодекс окружающей среды: утопия или действительность// Право и политика. 2003. № 3.
  101. Российское законодательство X—XX веков. М., 1985. Т. 2.
  102. Шаталова Г. Система Естественного Оздоровления (философия здоровья). М., 1997.
  103. Шаталова Г. Здоровье человека (философия, физиология, профилактика). М, 1998.
  104. Хаманева Н.Ю. Контроль обмудсмена за соблюдением прав и свобод граждан // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994.
<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 1.23MB/0.00079 sec

WordPress: 23.9MB | MySQL:124 | 2,917sec