Социально-политическая основа государственной гражданской службы

<

091313 0359 1 Социально политическая основа государственной гражданской службыГосударственная власть помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали внутри себя функционально делится еще на две части – известный принцип дихотомии государственной власти (гр. (dichotomia (dicha — два + tome -– сечения): на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах, и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или гражданскую службу (рис. 1).

На стоящее время нормативная регламентация государственной службы осуществляется по преимуществу на основе двух федеральных законов, которые были приняты в 2003 и 2004 г.г.1

091313 0359 2 Социально политическая основа государственной гражданской службы

Понятие «администрация» происходит от латинского ad+ministrare, что означает «служить для». При этом глагол ministrare является производным от существительного ministris, что переводится как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится в подчиненном положении у какой-либо власти — политической, экономической, социальной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ее полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равнозначно понятию «аппарат» (лат. aapparatus –совокупность работников какой-либо организации).

В числе первых идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге «Очерки об администрации». Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах молодого’ американского ученого из Принстона Вудро Вильсона, который через 25 лет стал 28-м президентом США. Он считал, что государство выполняет две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, а также административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные функции, по его мнению, отличаются от политических, то они должны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административные вопросы – это не политические вопросы. Хотя политика устанавливает задачи Для государственной службы, не должно быть терпимо положение, когда политика манипулирует административными структурами.

Несомненно, политика не должна манипулировать административными структурами. Но это не дает оснований для объявления гражданской службы деполитизированной. Чтобы гражданская служба не подвергалась

манипулированию со стороны политических руководителей, нужна правовая защита гражданских служащих. Здесь необходим правовой барьер, через который не смогут и не должны переступать политики.    

Доктрина дихотомии (раздвоения) государственной власти на политическое руководство и гражданскую службу довольно быстро приобрела

широкую известность и признавалась почти всеми политиками и политологами. Распространение этой доктрины имело три основных следствия.

Во-первых, она заложила теоретический фундамент новой науки о гражданской службе, которая формировалась как новая ветвь политологии. Гражданская служба концентрировалась на проблемах формирования государственной администрации, рекрутирования и обучения гражданских служащих таким образом, чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью. Считалось, что демократия — это забота политиков, а задача гражданских служащих – повышение профессионализма и эффективности своей административной (аппаратной) деятельности.    

Во-вторых, дихотомия между политиками и администраторами дала удовлетворительное теоретическое обоснование существованию постоянной профессиональной гражданской службы. Утверждалось, что поскольку гражданские служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется политическими руководителями, то нет необходимости в том, чтобы гражданские служащие были непосредственно ответственными перед избирателями.    

<

Наконец, в-третьих, эта дихотомия привела к установлению основных

принципов для организации государственного управления. В соответствии с ними считалось, что все официальные лица, отвечающие за политику,

должны избираться или назначаться выбранными официальными лицами на короткий период времени, а все гражданские служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должности столь долго, сколь долго они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность. Именно эта идея заложена в один из основных организационных принципов гражданской службы – принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе. Благодаря этому принципу обеспечиваются устойчивость и надежность в деятельности государства. Практика свидетельствует, что в современных условиях сильное государство невозможно без высокопрофессиональной и постоянной гражданской службы.

Понятие «гражданская служба» многозначно, и это отрицательно сказывается на его использовании как в теории, так и на практике. Прежде всего, можно выделить два основных смысла понятия «служба». Во-первых, им обозначают «деятельность». Например, говорят о службе государству, фирме, какой-либо идее и т.д. Во-вторых, данное понятие употребляется и как синоним понятия «организация» (федеральная служба безопасности, служба уголовного розыска, пожарная служба и др.).

Но понятие «гражданская служба» как «деятельность» также может быть использовано двояко. В широком смысле этим понятием обозначают любую профессиональную умственную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях, в государственных организациях и учреждениях. В узком смысле гражданская служба — лишь аппаратная деятельность в органах государственной власти. Нужно сказать, что в названных двух федеральных законах понятие «гражданская служба» используется только в узком смысле этого слова. Хотя в некоторых других государственных нормативных актах и в публикациях разного рода понятие по-прежнему используется и в широком смысле слова.

Ю.Н. Старилов, автор обстоятельного и интересного учебника «Служебное право», считает, что «государственная служба РФ-это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах»1.

Аналогичное определение дает и А.Ф. Ноздрачев. В коллективном учебнике «Государственная служба (комплексный подход)» он пишет: «Под федеральной государственной службой имеется в виду профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемым для решения государственных задач»2.

В этих определениях даны, собственно, два признака государственной службы. Во-первых, это профессиональная деятельность, а во-вторых, она осуществляется в государственных органах для решения государственных задач (выполнения компетенции этих органов). Получается, что государст-венные служащие и есть те должностные лица, которые исполняют компе-тенцию государственных органов.

Но такое понимание явно расходится с законодательством о государственной службе. Начиная с определения, данного в Федеральном законе 1995 г. и повторенного в аналогичных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004) при характеристике гражданской службы на ведущее место ставится не исполнение полномочий государственных органов (оно в определенной мере присуще гражданскими служащим), а обеспечение данного исполнения политическими руководителями.

Можно привести определения и других авторов, но они также имеют

определенные недостатки.    

Наиболее правильное по мнению Граждан В.Д.1, определение дается в федеральных законах о государственной службе и государственной гражданской службе (2003 г. и 2004 г.). Во втором из них в ст. 3 говорится: «Государств венная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнений полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение кадровом резерве и другие случаи)».

Из этого определения видно, что государственная граждански служба — это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. В любом государственном органе аппарат (административная власть) находится в подчинении у политической власти. Он придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ею полномочий данного государственного органа.

Следовательно, гражданская служба – это, во-первых, профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. И, во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно, она на-правлена на обеспечение исполнения и исполнение полномочий федеральных и субъектов Федерации государственных органов. Следует обратить внимание на то, что профессиональная деятельность гражданских служащих связана в своем большинстве не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий, которые исполняют политические руководители, находящиеся на «государственных должностях», или «представители нанимателя». Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. Гражданские служащие придаются политическим руководителям в помощь как раз для «обеспечения» всем необходимым при «исполнении» данных полномочий. Гражданская служба – это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность в структуре государственных органов.

Следует, однако, подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Во-первых, это происходит во всех сферах государственного управления на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности. И, во-вторых, в ряде государственных органов, имеющих по преимуществу административный характер (например, в налоговой службе, в милиции, ГИБДД и др.).

Укажем следующие особенности гражданской службы1.

Сервисностъ (от англ. service – обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов. Однако сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том, что обслуживаются потребности политических руководителей, но и в том, что оказываются услуги населению — выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изучаются его настроения и потребности.

2.    Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют «выхода» на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. А имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными.

3.    Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах

субординации, т.е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо здесь обычно обладает четко определенной компетенцией

внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

4. Стабильность. Штат гражданский служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные должности гражданской службы призваны стать для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не может зависеть политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государств только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполняв свои функции для населения, когда располагает стабильны» компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих.

Проведенный анализ показывает, что гражданская служба – это деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других вида управленческой деятельности единством четырех особенностей: сервисностью, безличностью, субординационным характером и стабильность» Значимость каждой из этих особенностей примерно одинакова, хотя практике данного равновесия не всегда удается достигнуть.

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 0.91MB/0.00103 sec

WordPress: 22.96MB | MySQL:124 | 1,363sec