ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. ОГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОТ ДРУГИХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

<

090114 1448 1 ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. ОГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОТ ДРУГИХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВАТермин государственное управление широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе. Более 70 лет он употреблялся и в России, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин – исполнительная власть. В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г. государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти три ветви государственной власти самостоятельны, не подчинены друг другу, однако должны находиться во взаимосвязи и взаимодействии. Разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти способствует достижению взаимного сдерживания и равновесия между этими функциями, каждая из которых должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно.

Соответственно в рамках государственной деятельности происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. До 80-х годов оно предполагало, что и находило свое конституционное выражение в Конституции РСФСР 1978 г., выделение органов государственной законодательной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов1. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности (законодательную, исполнительную и административную, судебную соответственно).

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

исполнительно-распорядительным характером;

наличием специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или органы государственного управления;

непосредственным оперативным руководством хозяйственной, социально — культурной и административно – политической деятельностью (непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства);

подзаконностью, т. к. государственное управление осуществляется на основе закона, вторично по отношению к законодательной деятельности1.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:

вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т. е. во внесудебном порядке;

предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т. п2.

Государственное управление (в широком понимании) — деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий.

Государственное управление (в узком понимании) — подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

– вид государственной управленческой деятельности;

– деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

– деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

– деятельность на основании и во исполнение законов (подза-конодательная деятельность);

– характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

– осуществляется в различных формах (правовых и не правовых);

– обеспечивается посредством системы гарантий;

– нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Таким образом, приведенные характерные признаки государственного управления позволяют сделать следующие выводы:

Во-первых, государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти.

Во-вторых, государственное управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства.

В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти при осуществлении ими организационных или управленческих функций. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т. е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований, а это и есть процесс исполнения. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения — законодательный либо исполнительно-распорядительный орган.

Цель государственного управления — предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Цели управления — это:

1) социально-экономические цели — упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические цели — участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные цели — обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые цели — формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

Государственное управление может быть присуще и общественным организациям или их органам в случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномочий со стороны государства, также как и судебным органам, например, председателям суда при руководстве судом.

Государственное управление характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т. е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению1.

Государственное управление – реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Система «разделения властей» исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Но в Конституции и действующем законодательстве Российской Федерации ничего не говорится об исполнительной деятельности: субъекты этой деятельности приведены, а характер ее не определен. Государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Исполнительная власть является по существу политико-правовой категорией, в то время как государственное управление — организационно-правовой.

<

Следовательно, государственное управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «государственное управление» – более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление – это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако обратное неверно: не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле, т. к. иначе придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия, или учреждения, либо концерна и т. п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.

Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотношения с государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими.

Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.

Известно, что в дореформенный период государство являлось собственником почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло ими непосредственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой деятельности. Сложилось строго централизованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т. е. почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования.

 

2. СУЩНОСТЬ И СИСТЕМА ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Принципы государственного управления — основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.

Общие (социально-правовые) принципы:

– демократизм — означает, что народ выступает единственным источником власти. Он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль).

– законность — деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции РФ и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы.

– объективность — в процессе осуществления управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их в процессе принятия управленческих решений и их реализации.

– научность — применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений.

– конкретность — осуществление управления должно строиться с учетом конкретных индивидуально-определенных жизненных обстоятельств, т.е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления.

– разделение властей выражается в подразделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций.

– федерализм — деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

– эффективность — достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

– отраслевой — осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т.п.).

– территориальный — формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении).

– линейный — тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства.

– функциональный — органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т.д.).

– двойного подчинения — сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления.

– сочетание единоначалия и коллегиальности — наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

 

 

 

 

 

3. УПРАВЛЕНИЕ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ОТРАСЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ

 

Диапазон, сфера деятельности органов внутренних дел настолько широки и по своему профилю многообразны, что объективно возникает постоянная потребность в создании, усовершенствовании, реконструкции органов внутренних дел, особенно их специализированных подразделений, осуществляющих деятельность по борьбе с терроризмом, организованной преступностью, экономической преступностью, незаконным оборотом наркотических средств, по охране интеллектуальной собственности и по другим актуальным правоохранительным направлениям. То есть речь идет о непрерывной эволюции организации и управления в области внутренних дел.

Выделим наиболее существенные, принципиальные моменты, характерные для Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ. В целом это сложный, длительный и эволюционный процесс.

В системе исполнительной власти Российской Федерации Министерство внутренних дел с подчиненными ему органами и внутренними войсками является центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью. Необходимость его преобразования обусловлена изменениями в экономической, политической, социальной жизни России, обострением криминогенной обстановки и возрастающими требованиями общества к деятельности системы МВД в условиях построения демократического правового государства.

Преобразования осуществляются на основе принципов:

целостности и единства системы МВД при сочетании вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельностью органов внутренних дел субъектов Федерации, территориальных, транспортных органов и местных органов охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасности;

научной обоснованности, преемственности, плановости и постепенности осуществления всех преобразований;

надежности управления, ориентированного на обеспечение устойчивости и мобильности всех звеньев системы, организацию адекватного и оперативного реагирования на любые изменения оперативной обстановки;

рациональной минимизации объема функций, их конкретизации и распределения между различными звеньями системы;

оптимальной простоты и гибкости организационных структур;

приоритетной ориентации деятельности всех служб, независимо от их функциональной специализации, на решение задач борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

Наиболее существенным в плане совершенствования управления и развития организационных структур МВД является следующее.

На базе Конституции РФ и федерального законодательства обеспечивается рациональное перераспределение функций и правомочий в сфере управления органами внутренних дел и внутренними войсками на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. При этом на всех этапах развития за Министерством внутренних дел Российской Федерации как федеральным органом управления сохраняются следующие функции:

разработка и проведение единой политики в области организации деятельности и развития системы МВД;

анализ состояния и прогнозирование развития оперативной обстановки, разработка стратегии упреждающего реагирования на ее негативные изменения;

оперативное реагирование на чрезвычайные ситуации и происшествия, требующие вмешательства федеральных сил;

непосредственное осуществление мероприятий федеральной компетенции, в том числе по оперативному обслуживанию федеральных органов власти и управления, и др.

Развитие структуры системы МВД России осуществляется путем:

сохранения вертикали подчиненности подразделений федерального значения (внутренние войска, региональные подразделения по борьбе с организованной преступностью, органы внутренних дел на транспорте, режимные объекты и др.);

четкого разграничения полномочий МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации по руководству подразделениями криминальной милиции, следственными аппаратами, государственной противопожарной службой, органами исполнения наказания и др.;

передачи части функций по организации деятельности милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Особое внимание уделяется дальнейшему укреплению городского и районного звена, расширению полномочий городских и районных органов, территориальных отделов и отделений милиции в сфере борьбы с преступностью.

Поскольку управление внутренними делами является одной из отраслей (сфер) государственного управления, оно осуществляется на базе принципов государственного управления (объективности, конкретности, эффективности, сочетания централизации и децентрализации, законности и дисциплины), а также на основе организационных принципов (отраслевого, территориального, линейного, функционального, двойного подчинения, рационального распределения полномочий между субъектами исполнительной деятельности, их ответственности за результаты работы, сочетания единоначалия и коллегиальности).

Вместе с тем субъекты управления внутренними делами — органы внутренних дел — с учетом возложенных на них целей, задач и. функций руководствуются в своей исполнительной, управленческой (административной) деятельности также следующими установленными законодательством принципами: гуманизмом, социальной справедливостью, опорой на поддержку и доверие народа, сочетанием гласности и профессиональной тайны.

Гуманизм. По своей сути деятельность органов внутренних дел (милиции) и ее сотрудников носит гуманный характер, т.к. она направлена на защиту человека как личности от преступных и иных противоправных посягательств, на охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, на обеспечение благоприятных условий для трудовой деятельности, спокойствия и отдыха людей.

Органы внутренних дел (милиция) в процессе исполнительной, административной деятельности принимают меры к охране жизни, здоровья и имущества граждан, если им угрожает опасность от противоправных посягательств, стихийных бедствий или чрезвычайных событий.

Совершение работником органов внутренних дел оскорбительных действий, антигуманных или унижающих честь и достоинство граждан действий недопустимо.

Социальная справедливость. Как принцип деятельности она проявляется в том, что любой гражданин имеет равное право на обращение в органы внутренних дел (милицию) за защитой от посягательств на его жизнь, здоровье, на защиту от противоправных деяний, посягающих на права, свободы и законные интересы граждан. Этому праву корреспондирует обязанность органов рассмотреть обращение гражданина и принять по нему необходимые меры. Рассматриваемый принцип требует обеспечения правильного применения правовых норм, чтобы, например, каждый, совершивший правонарушение, был привлечен к ответственности, чтобы было соответствие между противоправным деянием и наказанием (взысканием), чтобы ни один невиновный не был привлечен к ответственности. И, наоборот, будет справедливым, когда ни один правонарушитель не избежит ответственности. Справедливыми должны быть все действия работников органов внутренних дел.

Опора на поддержку и доверие народа. Управленческая, исполнительная деятельность органов внутренних дел и иных субъектов управления внутренними делами осуществляется в прочной связи с органами местного самоуправления, трудовыми коллективами, общественными формированиями, населением. Работники административных служб и подразделений органов внутренних дел (милиции) опираются на доверие, помощь и поддержку граждан, общественных формирований, участвующих в охране правопорядка. Для выполнения возложенных на органы внутренних дел (милицию) задач могут привлекаться на добровольных началах граждане в качестве внештатных сотрудников.

Сочетание гласности и профессиональной тайны. Управленческая, исполнительная (административная) деятельность органов внутренних дел (милиции) является гласной, открытой для граждан, общественности и средств массовой информации. Органы информируют население, трудовые коллективы, общественные организации, средства массовой информации (радио, телевидение, печать), государственные органы о своей деятельности, о состоянии общественного порядка и общественной безопасности. Не подлежат разглашению данные, составляющие государственную и служебную (профессиональную) тайну, а также сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, полученные в процессе служебной деятельности.

ЗАДАЧА

 

Начальник РОВД своим постановлением подверг гражданина Макарова за совершение мелкого хулиганства аресту на двадцать суток.

Правомерны ли действия начальника отдела?

Обоснуйте нормами права порядок привлечения к административной ответственности за мелкое хулиганство.

 

ОТВЕТ

Согласно ст. 20.1 КоАП мелкое хулиганство, то есть нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам или другие действия, демонстративно нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан, — влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток.

В соответствии со ст. 3.9. КоАП административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до тридцати суток и назначается только судьей.

Таким образом, руководствуясь ст. 3.9 и ст. 20.1 КоАП следует признать действия начальника РОВД неправомерным в части подвергания гражданина Макарова аресту собственным постановлением, так и в части срока ареста – двадцать суток.

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

  1. Конституция РФ: Принята 12 дек. 1993 г. М., 1993.
  2. Кодекс об Административных Правонарушениях РФ: Принят 30 дек. 2001 г. Вступил в действие 01 июля 2002 г.// СЗ РФ. 2002. №. Ст. 1О коллективных договорах и соглашениях: Федеральный закон РФ «» от 11. 03. 92 г. // СЗ РФ. – 1999. — № 18. – Ст. 2219.
  3. Административное право/Под ред. Ю.М. Козлова.–М.: Экзамен, 2002.
  4. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.– СПб.: Зерцало, 2003.
  5. Бахрах Д.Н. Административное право России.–М.: НОРМА, 2002.
  6. Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. М., 2003.

    Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.

  7. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. М., 2002.

    Коренев А.П., Богатов Д.Ф. Административное право. Альбом схем. М., 2003.

    Плехин А.П. Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2003.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     


     

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 0.95MB/0.00035 sec

WordPress: 21.87MB | MySQL:121 | 1,602sec