Должностные преступления в сфере реформирования уголовного права

<

033114 1825 1 Должностные преступления в сфере реформирования уголовного права

1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ УГОЛОВНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

1.1. История должностных преступлений в России. (Превышение должностных полномочий)

 

Превышение должностных полномочий в отечественном уголовном праве всегда считалось одним из самых опасных должностных преступлений, требующих немедленной и суровой реакции. Анализ отечественных правовых памятников свидетельствует о том, что уголовное законодательство об ответственности за превышение должностных полномочий сформировалось далеко не сразу и уходит своими генетическими корнями к концу XV — началу XVI веков. Общие составы должностных преступлений в допетровском законодательстве не выделялись, а специальные посвящались, главным образом, охране правосудия. Так, в Судебнике 1550 г. наказанию подлежало вынесение неправосудного решения, причем не только неосторожное, как в ст. 19 Судебника 1497 г., но и умышленное.

Впервые нормы, непосредственно устанавливающие запрет на превышение должностных полномочий, были закреплены только в Соборном уложении 1649 г., которое предусматривало общий состав должностного преступления.

Вряд ли можно согласиться с мнением Г. П. Новоселова, связывающего в Судебнике 1589 г. и Соборном Уложении 1649 г. статью о наказуемости лихоимства с делами о превышении власти со стороны воевод, дьяков и приказных людей1. В самом деле, лихоимство в дореволюционном законодательстве понималось вполне конкретно: например, по ст. 402 Уложения о наказаниях 1845 г. к лихоимству относилось принятие в дар денег, вещей или чего иного «для учинения или допущения чего-либо противного обязанностям службы». С этих позиций ближе к лихоимству ст. 5 главы X Уложения 1649 г.

В Уложении Алексея Михайловича нет общего термина, характеризующего субъекта должностных преступлений. В то же время законодатель стремится преодолеть вынужденную неполноту перечня должностных лиц, для чего использует термин «всякие приказные люди», то есть служащие центральных органов управления — приказов. Бесспорно, это более прогрессивное решение по сравнению с предшествующим законодательством.

В дальнейшем, по мере совершенствования законодательной техники, изменялись и нормы о должностных преступлениях, в том числе о превышении должностных полномочий. Так, в петровском законодательстве превышению и злоупотреблению властью была посвящена глава 50 Генерального регламента коллегий (в редакции января 1724 г.). При этом специально не уточнялась субъективная сторона — «оплошкою» или «вымыслом» (т.е. умышленно). В то же время, несмотря на достаточно строгие наказания (вплоть до срочной ссылки на галеры с конфискацией имения или лишением чина и тяжким штрафом), система преступлений была недостаточно выдержанной. В нее входили следующие деяния: «1. Когда кто злым образом на время, или вовсе, тайно из Коллегииных писем и документов что унесет. 2. Или кто под каким нибудь предлогом неправдиво учинит рапорт (или доношение), или о состоянии дела, и некоторыя предложения и прочее тому подобное с умысла удержит, или весьма утаит, и полученный указ в действо не произведет. 3. Или кто протоколы или другие документы переправит фальшиво, и прочее в таких причинах подобное учинит. 4. Когда кто постороннему, кому не надлежит тайности Коллегиины сообщить резолюции, прежде времени объявит протоколы, и потом котораго Члена голос или мнения покажет. 5. Или кто по дружбе, или по вражде, или из взятков, или других намерений что пренебрежет, которое ему чинить надлежало»1. Как видим, здесь соединены самые разные составы — от бездействия власти и подлога до разглашения государственной тайны. Элементы превышения власти можно найти лишь в различных вариантах бездействия.

Наказание за эти преступления было достаточно суровым. Петр Великий стремился максимально дифференцированно подходить к преступникам, что выразилось в большом количестве основных и дополнительных видов наказаний. Тем не менее, эти наказания слишком различаются по силе (начиная от смертной казни и заканчивая временной ссылкой на галеру), поэтому более целесообразно было бы разделить этот состав на основной и квалифицированные, включив в последние наиболее суровые наказания.

В последующем, до тридцатых — семидесятых годов XIX столетия, законодатель шел по пути казуистического определения случаев превышения власти, совершенных различными категориями должностных лиц. Так, превышением власти для министра считались случаи, «когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления» (§ 279 Общего учреждения министерств 1811 г.). В Своде законов Российской империи 1832 г. впервые данное определение было признано общим, распространяющимся на всех должностных лиц (ст. 278)1.

Фактически приведенное выше определение из Свода законов Российской империи перешло и в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., в ст. 367. Как отмечали авторы Уложения, новизна определения превышения состоит в том, что оно было «дополнено означением и тех случаев, когда чиновник учинит что-либо в отмену не только существующих узаконений, но и данных ему наставлений, не испросив на то, надлежащим образом, разрешения высшего начальства»2. В целом должностным преступлением в этот период признавалось нарушение должностными лицами обязанностей, вытекающих специально для чиновников из их особого рода взаимоотношений с государством (государственной властью). Соответствующие отношения, выступавшие объектом должностных преступлений, именовались «служебным долгом», «служебной дисциплиной» и т.д. В свою очередь, служебный долг был связан с соблюдением требований государственной службы.

Криминообразующими признаками превышения власти (равно как и бездействия) по Уголовному уложению 1903 г. признавались причинение вреда государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и отсутствием умысла совершить другое преступление с использованием должностного положения. По доктринальному толкованию В. Л. Есипова, превышением власти являлось «всякое действие должностного лица в нарушение закона или вне пределов власти, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу, и совершенное без умысла учинить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления».

Согласно ч. 1 ст. 636 Уголовного уложения превышением считались умышленные или неосторожные действия по службе, не предоставленные законом, поручением либо не вызываемые законными к тому основаниями.

По конкретным делам превышением признавались непредставление судом приговора, лишающего особенных прав, на утверждение императору, неприведение уголовного приговора в исполнение немедленно по вступлении его в законную силу, приведение мировым судьей в исполнение приговора, когда ему было известно, что о приговоренном производится другое дело1. Нередко превышение власти носило коррупционный характер2.

С учетом того, что квалификация превышения требовала установить конкретный причиненный вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу, можно считать, что толкование объективной стороны превышения в дореволюционном уголовном праве было весьма близко тому, что существует сейчас.

В вопросе о субъективной стороне судебная практика была непоследовательной. С одной стороны, это преступление считалось в целом умышленным3, большинство ученых поддерживали такой подход и допускали в превышении власти лишь умысел4. Толкуя названное выше дело Аристова, а также сходное дело по обвинению барона Штакельберга, проф. Есипов достаточно произвольно посчитал, что превышение власти возможно по неосторожности, если должностное лицо руководствуется ложно понятыми интересами службы5. В действительности, на наш взгляд, здесь можно говорить лишь об отсутствии мотива корыстной или иной личной заинтересованности. Однако для превышения, в отличие от злоупотребления властью, такой мотив и не требовался, что и подтвердил своим решением Сенат.

В ч. 4 ст. 636 Уголовного уложения 1903 г. содержалось легальное определение служащего как субъекта преступных деяний по службе государственной и общественной. В сравнении с предшествующим законодательством оно являлось шагом вперед, ибо было сформулировано достаточно абстрактно, и в то же время содержало все существенные признаки специального субъекта.

В первые годы Советской власти широко использовались неказуистически сформулированные уголовно-правовые нормы, применялась аналогия уголовного закона. Поэтому в нормативных актах содержались общие ориентиры для правоприменителя, в том числе и определение должностных преступлений. Согласно Циркуляру Кассационного отдела ВЦИК от 6 октября 1918 г. преступлениями по должности признавалось использование своего общественного или административного положения путем злоупотребления властью, предоставленной революционным народом1. Эта формулировка означает, что все общие составы должностных преступлений считались законодателем разновидностью одного состава — злоупотребления властью. Безусловно, такой подход не позволял в необходимой мере дифференцировать ответственность чиновника, что и не требовалось в силу размытости санкций и неопределенности основания уголовной ответственности.

Законодательному описанию именно превышения власти в период действия некодифицированного уголовного законодательства уделялось сравнительно мало внимания. В качестве исключения можно назвать постановление Наркомата юстиции РСФСР от 26 февраля 1921 г. «Об усилении ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе». В этом документе, в частности, предусматривалось обязательное направление в революционные трибуналы дел о превышении власти продагентами с явно корыстной целью или хотя и без корыстной цели, но сопровождавшемся дискредитированием Советской власти и имевшем важные последствия1.

В УК РСФСР 1922 г. законодатель уже четко разграничивал такие смежные преступления, как злоупотребление властью (ст. 105 УК 1922 г.) и превышение власти (ст. 106). Также очевидным достоинством кодекса являлось законодательное определение должностного лица (примечание к ст. 105). Превышение власти по УК 1922 г. считалось формальным составом, единственным условием криминализации действий должностного лица считалось то, что они явно выходят за пределы предоставленных ему законом прав и полномочий.

Тем не менее, несмотря на то, что злоупотребление и превышение разграничивались законодателем, это различие фактически не нашло своего отражения в санкции. Санкция ч. 1 ст. 106 УК 1922 г. была ссылочной к санкциям первых двух частей статьи о злоупотреблении властью, а особо квалифицированный состав ст. 110 УК 1922 г. считал злоупотребление и превышение власти, так же как и бездействие власти и халатность, альтернативно обязательными деяниями. Это означает, что четкой границы в степени общественной опасности этих преступлений законодатель еще не видел. О значении, придаваемом законодателем данному преступлению, можно судить исходя из того, что превышение власти «при особо отягчающих обстоятельствах», каралось смертной казнью. Описания таких обстоятельств кодекс не содержал, но очевидно, что они должны быть более серьезными, чем названные в ч. 2 ст. 106 УК 1922 г. насилие, применение оружия или «особо мучительские или оскорбляющие личное достоинство потерпевших действия».

В УК 1922 г. содержался специальный состав о превышении должностных полномочий военными должностными лицами. Ч. 1 ст. 209 УК РСФСР 1922 г. предусматривала наказание за «превышение военным начальником пределов своей власти или бездействие его, совершенное без злостного умысла, не повлекшее за собой дезорганизации вверенных ему вооруженных сил и материальных средств или других особо важных последствий». В качестве квалифицирующих признаков указывались такие последствия, как «общая дезорганизация вверенных начальнику вооруженных сил и материальных средств или военный бунт, или отсутствие надлежащего снабжения, или гибель этих сил и средств, или разглашение тайн, стратегических планов, или другие особо важные последствия» (ч. 2 ст. 209). Наличие «злого умысла, корыстных или иных целей» выступало особо квалифицирующим признаком, причем независимо от последствий (ч. 3 ст. 209).

В УК 1926 г. специфика превышения власти (ст. 110) состояла в том, что кроме явного характера превышения, как и при описании злоупотребления властью, законодатель назвал альтернативно обязательными и другие обстоятельства. А. Эстрин отмечал, что такие альтернативно обязательные признаки, как систематичность, корыстность и др., «были проведены для того, чтобы провести разграничительную грань, так как без таковой суды были засорены мелкими делами»1. Иными словами, законодатель более взвешенно подошел к вопросу об отграничении уголовного преступления от должностного проступка. Представляется, что такое решение было необходимо, другое дело, что не все введенные признаки объективно повышали опасность совершенного деяния (например, систематичность). Перечень отягчающих обстоятельств превышения власти по УК 1926 г. (ч. 2 ст. 110) не отличался от ч. 2 ст. 106 УК 1922 г. Особо квалифицированным видом превышения власти считалось такое, в результате которого «последовало расстройство центральных или местных хозяйственных аппаратов производства, распределения или снабжения, или расстройство транспорта, заключение явно невыгодных для государства договоров или сделок, или всякий иной подрыв и расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся» (ст. 110 УК 1922 г., ст. 112 УК 1926 г.). При «особо отягчающих обстоятельствах» данное преступление наказывалось смертной казнью.

Как и УК 1922 г., кодекс 1926 г. содержал специальный состав о превышении власти военными должностными лицами. При этом различие между двумя составами наблюдалось не только в санкциях, но и в диспозициях.

Особый интерес, с точки зрения сравнения советского и дореволюционного законодательства, представляет определение должностного лица по УК 1922 г. Таковыми признавались «лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач». К достоинствам этого определения можно отнести указание на постоянный или временный характер деятельности, содержание этой деятельности, легальное (из закона) происхождение соответствующих правомочий. Безусловно, это определение заслуживает положительной оценки в сравнении с предшествовавшим законодательством. В то же время в нем нет указания на вполне возможную ситуацию, когда лицо выполняло свои функции по специальному полномочию; перечень задач сформулирован недостаточно конкретно; сомнительно и расширение круга организаций, в которых может работать должностное лицо. УК 1926 г. лишь редакционно изменил данное определение, не коснувшись его существенных признаков (примечание к ст. 109). Пленум Верховного Суда СССР в разъяснении от 27 марта 1935 г. пояснил, что под понятие должностного лица в колхозах и совхозах подпадают лишь работники, выполняющие административные, хозяйственные или оперативно––распорядительские функции1.

В ходе длительных дискуссий рождалось новое понимание превышения власти и самой системы должностных преступлений, воспринятое законодателем и нашедшее свое отражение в УК РСФСР 1960 г. Диспозиция ч. 1 ст. 171 УК 1960 г. «Превышение власти или служебных полномочий» излагалась в следующей редакции: «Превышение власти или служебных полномочий, то есть умышленное совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему законом, если оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан». Это преступление наказывалось лишением свободы на срок до трех лет, или исправительными работами на срок до одного года, или увольнением от должности. В число квалифицирующих обстоятельств вошли: применение оружия, совершение насильственных или мучительных и оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий. В дальнейшем данная норма была изменена лишь однажды и несущественно — Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 декабря 1982 г. альтернативное наказание в виде исправительных работ в ч. 1 ст. 171 УК РСФСР было уменьшено с двух лет до одного года. В примечании к ст. 170 УК 1960 г. содержалось определение должностных лиц: это «лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-–распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Превышению власти военными должностными лицами была посвящена ст. 260 УК РСФСР (ст. 24 Закона СССР «Об уголовной ответственности за воинские преступления» от 25 декабря 1958 г.), которая по-прежнему приравнивала превышение власти к злоупотреблению властью и к халатности1.

30 марта 1990 г. Пленум Верховного Суда СССР принял постановление «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге»2 и параллельно опубликовал обзор судебной практики по делам об этих преступлениях3. Данное постановление действует до настоящего времени с учетом изменений, внесенных в него Пленумом Верховного Суда РФ в 2000 г.4 и признающих не действующими в России ряд пунктов, касающихся субъекта должностных преступлений. Постановление от 30 марта 1990 г. стало заметной вехой в уголовно-правовой науке5. Так, в нем впервые нашли свое отражение ранее высказывавшиеся лишь в теории и в решениях по конкретным делам воззрения о понятии явного превышения полномочий и были названы варианты такого превышения. Характеристика существенного вреда до сих пор с успехом используется в правоприменительной деятельности. Толкование проблемы субъекта должностных преступлений в основном перешло и в новейшее постановление Пленума Верховного Суда РФ о взяточничестве и коммерческом подкупе.

В ходе дискуссии о путях дальнейшего реформирования уголовного законодательства, пожалуй, главной стала проблема субъекта должностных преступлений. Ряд ученых относили к субъекту лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в негосударственных организациях. Первоначально, в ходе перестройки и в последующем, до принятия первой части ГК РФ, по этому же пути шла и судебная практика. Однако были и многочисленные оппоненты этой точке зрения1. Можно констатировать, что дискуссия закончилась их победой: в УК РФ 1996 г. была включена глава 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях». Однако состав превышения должностных полномочий в первой редакции УК 1996 г. остался практически таким же, что свидетельствует в пользу законодательной формулировки ст. 171 УК 1960 г. По-новому оказалась изложенной лишь санкция и система квалифицирующих признаков.

Подводя итог, можно констатировать, что развитие отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий имело эволюционный характер. После того, как данная норма впервые появилась в Соборном уложении 1649 г., она неизменно оставалась в поле зрения законодателя. Наказание за это опасное преступление было достаточно суровым, достигнув максимума в УК 1922 г. и в первой редакции УК 1926 г. — в виде смертной казни за квалифицированные случаи превышения власти. В тот исторический период законодатель не усматривал ощутимой разницы в степени общественной опасности между превышением власти и злоупотреблением властью, а также между бездействием власти и халатностью, что находило свое отражение в санкциях основных и в конструкции особо квалифицированных составов указанных преступлений. С течением времени постепенно корректировалось наименование анализируемого преступления: по Уложениям 1845 и 1903 гг., УК 1922 и 1926 гг. — «Превышение власти»; по УК 1960 г. — «Превышение власти или должностных полномочий»; по УК 1996 г. — «Превышение должностных полномочий». Указанные изменения в наименовании отражали, прежде всего, изменения в содержании данного состава преступления. Законодатель справедливо посчитал термин «превышение власти» недостаточно конкретным, допускающим неоднозначное толкование. Законодательное описание этого преступления варьировалось от чрезмерно казуистического, стремящего охватить все возможные случаи превышения власти (ст. 367 Уложения 1845 г.), до умеренно абстрактного и в целом отвечающего требованиям современной науки (УК 1960 и 1996 гг.). Практика показала, что чересчур абстрактные описания, не содержащие четких критериев (например, система отягчающих обстоятельств по ч. 2 ст. 106 УК 1922 г., ч. 2 ст. 110 УК 1926 г.), допускают слишком широкие границы для судейского усмотрения и фактически противоречат принципу законности. Поэтому в ходе дальнейшего реформирования отечественного уголовного законодательства было принято вполне обоснованное решение отказаться от такого рода формулировок.

 

1.2. Понятие должностного преступления и современная уголовная политика РФ в сфере государственной власти, интересов госслужбы, исполнительной власти и местного самоуправления

 

Вот уже восемнадцать лет наша страна развивает идеи демократии. Появляются и закрепляются новые институты, присущие истинно демократическому государству: частная собственность, местное самоуправление и т.д. Также, необходимо отметить, что преступность тесно взаимосвязана со всеми политическими, экономическими и социальными процессами, происходящими в стране. Кроме того, декриминализируются старые составы преступления и в то же время появляются новые.

Надо сказать, что эффективность проводимых у нас в стране этих коренных преобразований, происходящих практически во всех сферах жизни общества и государства во многом зависит от того, как будет строиться деятельность, в первую очередь, государственных органов.

Нормальное урегулирование общественных отношений предопределяет необходимость государства участвовать в самых разнообразных сферах жизни, осуществлять организацию и контроль за различными аспектами жизнедеятельности населения. Этим и обусловливается многообразие отношений, возникающих при отправлении со стороны государства в лице уполномоченных органов (должностных лиц) публичной власти.

В процессе кардинального реформирования государственного аппарата возникает необходимость в точном формулировании и нормативном закреплении его функциональной и организационной структуры, основных положений, задач, целей и принципов деятельности. Чем совершеннее и слаженнее будет действовать аппарат управления государственных и муниципальных органов, тем успешнее могут быть выполнены задачи в области экономической и социальной жизни нашего общества.

В разные времена любое государство, независимо от формы правления и устройства, предъявляло, предъявляет и будет предъявлять к должностным лицам особые требования исполнения своих служебных обязанностей. В случае совершения такими лицами общественно опасных деяний к ним предъявляются специфические требования, нарушение которых влечёт за собой привлечение к уголовной ответственности. И это вполне объяснимо. Наделяя определённые категории лиц специальными полномочиями, необходимыми для осуществления государственной власти, государство правомочно установить особые требования по ответственности этих лиц.

Единство и целостность общества обеспечиваются не только связывающими все социальные отношения общими принципами его устройства и организации присущими данному сообществу как организованной структуре, но и соответствующим механизмом власти и управления, функционирование которого обуславливается деятельностью определенной группы людей организационно оформленных в виде соответствующих органов, или же отдельных, уполномоченных на это должностных лиц.

Облеченные доверием государства и общества должностные лица могут оказаться не на высоте своего призвания, что объясняется простой непригодностью их для выполнения служебных обязанностей или же преступным характером их деяний или упущений по службе. Условия соответствия лица занимаемой должности рассматриваются в области государственного, административного, трудового права. Деяния, виновно совершенные должностными лицами, представляющие, по мнению законодателя, высокую степень общественной опасности для граждан, общества, государства, запрещены Уголовным кодексом Российской Федерации под угрозой наказания (исходя из толкования ст. 14 УК РФ).

Преступления, совершаемые должностными лицами, являются одной из наиболее опасных категорий уголовно-наказуемых деяний, причиняющих значительный вред авторитету государственной власти, правам и законным интересам граждан и организаций, негативно влияющих на целенаправленное и всестороннее развитие нашего государства

Должностные преступления, как правило, в большинстве случаев остаются латентными. Их выявление и расследование сопряжено с определенными трудностями, главным образом внутриведомственного характера. Должностных лиц, совершивших преступления, нередко укрывают вышестоящие должностные лица, а превышение должностных полномочий нередко квалифицируется, как более упрощенное правонарушение и приравнивается к должностному проступку.

Отсутствие политической воли, целесообразных экономических реформ, жесткого кадрового отбора, четкой организации государственной службы и идеологических преобразований в обществе привело к неэффективности предпринимаемых государством усилий по противодействию преступности среди должностных лиц. В этой связи особое значение приобретает разработка уголовно-правовых и криминологических мер, направленных на борьбу с преступлениями, совершаемыми должностными лицами.

Конечно, одними уголовно-правовыми мерами бороться с этими проявлениями нельзя, необходимо повышать их общее благосостояние, культуру и правосознание. Но, тем не менее, различные виды наказаний, устанавливаемые уголовным законом за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, являясь видами принуждения, объективно играют роль одного из средств, воздействующих на причины преступлений, совершаемых должностными лицами.

Современное уголовное законодательство любой страны невозможно представить без наличия в нем описания более или менее многочисленной группы преступлений, которые совершаются лицами, наделенными полномочиями по управлению, и с использованием этих полномочий. Российское уголовное законодательство не является исключением.

Уголовный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 1997 г., принципиально по-новому решил проблему ответственности за злоупотребления по службе, разграничив преступления так называемых публичных служащих, посягающие на интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, не являющихся государственным или муниципальным учреждением. Сформированы составы ряда преступлений, отсутствовавшие в прежнем уголовном законодательстве.

Изменения в новом уголовном законодательстве, связанные с определением понятия должностного лица и должностного преступления, дифференциацией ответственности лиц, состоящих на государственной службе или на службе в органах местного самоуправления, и иных служащих, выразилась в выделении в УК РФ двух самостоятельных глав: главы 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях», помещенной в разделе VIII «Преступления в сфере экономики», и главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» – в разделе X «Преступления против государственной власти», – возникла настоятельная необходимость в дальнейшем исследовании общего учения о служебных преступлениях и разработке практических рекомендаций по применению норм, предусматривающих ответственность за указанные деяния.

Необходимо констатировать, что объединение законодателем общих видов должностных преступлений в отдельную главу является вполне обоснованным. В главе 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» представлены лишь те формы преступных посягательств, которые являются наиболее общими, охватывающими максимально широкий круг возможных должностных преступлений, которые могут быть совершены в любой области деятельности государственного аппарата и любым должностным лицом:. В отличие от общих специальные должностные преступления могут быть совершены лишь в отдельных (специальных) сферах деятельности государственного аппарата (например, при охране трудовых, избирательных прав, при отправлении правосудия и т. д.) и только наделенными дополнительными (определенными) служебными функциями должностными лицами (например, судьями, прокурорскими работниками и т. д.).

Безусловно, при формулировании и конструировании составов соответствующих преступлений и отнесении этих деяний к преступлениям главы 30 УК РФ учитывалась и распространенность этих видов преступлений. Данные посягательства, как правило, представляют наибольшую опасность для государственного аппарата, установленного законом порядка осуществления государственной службы и службы в органах местного самоуправления, и нормы, предусматривающие ответственность за их совершение, обеспечивают эффективное противодействие самым различным их проявлениям.

 

Рассматриваемые деяния являются общими должностными преступлениями также вследствие того, что, во-первых, на базе их признаков в теории уголовного права конструируется общее понятие преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, имеющее всеобщее значение для любых видов данных преступлений, и, во-вторых, специальные виды являются по отношению к общим лишь их разновидностью, специальными случаями. Поэтому все основные признаки, присущие общим должностным преступлениям, характерны и для специальных составов1.

Определив основания и необходимость объединения тех или иных должностных преступлений в специальную главу Уголовного кодекса, основываясь на общих признаках данной группы преступлений, важной задачей является разработка четкого определения родового понятия должностных преступлений.

Попытаемся рассмотреть систему должностных преступлений по законодательству.

Традиционное название рассматриваемой группы преступных деяний — «должностные преступления». Особенностью этих преступлений является не только родовой, но и специальный субъект — должностное лицо. Закон не дает общего понятия должностного преступления. Это понятие было разработано доктриной уголовного права. Так, в советский период А. Я. Светлов писал; «Должностным преступлением признается совершение должностным лицом вопреки интересам службы общественно опасных деяний, посягающих на правильную деятельность государственного и общественного аппарата и причинивших вред государственным и общественным интересам или охраняемым законом правам и интересам отдельных граждан»1. Аналогично по основным признакам определяли должностное преступление и другие авторы2.

Таким образом, основными признаками должностного преступления считались: совершение общественно опасных действий должностным лицом; совершение этих действий вопреки интересам службы; причинение вреда охраняемым законом интересам государства, общества или отдельных граждан.

Сущность должностного преступления заключается в нарушении правильной деятельности государственного аппарата работниками этого аппарата (должностными лицами). Должностные преступления объединяет родовой объект, который можно определить исходя из названия главы как нормальное функционирование государственной власти, правильное осуществление государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Государственная власть в Российской Федерации разделена на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Государственная служба осуществляется в государственных органах на основе Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3, а также ряда других законов. Служба в органах местного самоуправления регулируется уставами субъектов РФ и другими нормативными актами.

Видовым объектом должностного преступления следует признать нарушение правильной деятельности в определенной ветви государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной) или в сфере органов местного самоуправления. Непосредственным объектом будет деятельность конкретного органа государственной власти или орган местного самоуправления. В. И. Динека считает, что «видовым объектом должностного преступления является часть общественных отношений родового объекта, которая охраняется отдельной нормой гл. 30 УК РФ»1. Однако разграничение составов должностных преступлений в гл. 30 УК проводится в основном по объективной стороне преступления, а не по объекту. Должностное преступление следует отличать от должностного проступка, влекущего дисциплинарную и материальную ответственность, а не уголовную. Дисциплинарным проступком является нарушение должностным лицом порядка исполнения своих служебных обязанностей, не причинившее существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства.

 

1.3. Международный опыт противодействия должностным преступлениям. Анализ правовых норм в уголовном праве стран ближнего зарубежья

 

Характеризуя законодательное описание должностных преступлений в зарубежном уголовном законодательстве в целом, следует отметить, что здесь можно говорить лишь о некоторых общих тенденциях, а не о строгих неизменных правилах, реализующихся во всех странах. В то же время заметно стремление законодателя не подходить к решению вопроса о преступлении и наказании формально. Так, в УК Дании содержится специальное положение о непреступном должностном проступке: «Если ввиду должностных полномочий лица, совершившего преступление, или ввиду характера его должности в связи с осуществлением им публичной власти в других отношениях, или ввиду других обстоятельств деяние может рассматриваться как малозначительное, то не должно назначаться никакого наказания» (ст. 1 главы 20 УК Дании).

Оценивая в целом исследуемое преступление, заметим, что в УК большинства стран дальнего зарубежья, в отличие от УК РФ, превышение должностных полномочий, как правило, поглощается более общим понятием злоупотребления должностными полномочиями.

По объективной стороне немалую специфику можно найти в законодательстве различных стран. Пожалуй, лишь в УК Польши 1997 г. прямо формулируется состав превышения должностных полномочий. Согласно § 1 ст. 231 УК Республики Польша «публичное должностное лицо, которое, превышая свои полномочия или не выполняя своих обязанностей, действует во вред публичным или частным интересам, подлежит наказанию лишением свободы на срок от 1 года до 10 лет». Самостоятельного состава злоупотребления в УК Республики Польша не содержится. Не говорится в параграфе первом ст. 231 и о каких-либо обязательных признаках субъективной стороны. Они называются лишь в параграфе втором: отягчающим обстоятельством признается цель получения имущественной или личной выгоды, однако это не увеличивает наказания. Кроме того, в ст. 231 УК Республики Польша объединены два относительно самостоятельных состава — превышение полномочий и бездействие власти. Все это свидетельствует о стремлении законодателя максимально кратко и абстрактно сформулировать норму о должностных нарушениях. Думается, что такой подход не дает возможности справедливо дифференцировать ответственность публичного должностного лица в рамках одной статьи. В УК Болгарии аналогичная норма формулируется более абстрактно: «Должностное лицо, нарушившее или не исполнившее своих служебных обязанностей, или превысившее власть или права с целью приобрести для себя или других лиц имущественные блага или причинить другому лицу вред, если этими действиями создана возможность наступления немаловажных вредных последствий» (ч. 1 ст. 282). С учетом отсутствия общей статьи о должностном злоупотреблении, следует понимать приведенную норму так же, как и в УК Польши, то есть одновременно как злоупотребление и превышение, а также и бездействие власти.

В кодексах других стран превышение прямо не называется, но входит составной частью в состав злоупотребления должностными полномочиями. При этом самостоятельный состав превышения должностных полномочий не формулируется либо описан казуистически. Так, в УК Швейцарии 1937 г. имеется общая норма ст. 312 «Злоупотребление служебным положением», которая сформулирована следующим образом: «Члены выборного органа или чиновники, которые злоупотребляют служебной властью, чтобы получить для себя или другого незаконную выгоду или причинить другому ущерб, наказываются каторжной тюрьмой на срок до пяти лет или тюремным заключением». Обращает на себя внимание, что состав сконструирован как формальный, наступления конкретных негативных последствий не требуется. Из всех возможных видов превышения полномочий УК Швейцарии называет лишь один — ст. 319 «Допущение побега». Тем не менее, этот состав больше похож на преступление против правосудия, выразившееся в соучастии (пособничестве) в побеге. Поэтому правильным будет вывод, что данный кодекс не содержит специальной нормы о превышении должностных полномочий.

По аналогичному пути пошел и японский законодатель. Общая норма о злоупотреблении содержится в ст. 193 УК Японии 1907 г. «Злоупотребление присвоенной по должности властью со стороны публичного должностного лица». Однако специальной нормы о превышении нет. Частные случаи последнего выступают лишь в качестве квалифицирующих признаков злоупотребления: «Задержание или заключение под стражу в результате злоупотребления присвоенной по должности властью со стороны особого публичного должностного лица» (ст. 194), «Насилие либо оскорбительное или дурное обращение со стороны особо публичного должностного лица» (ст. 195). Особо квалифицированный состав предусмотрен в ст. 196 УК Японии «Причинение смерти или телесных повреждений в результате злоупотребления присвоенной по должности властью со стороны особо публичного должностного лица». Таким образом, специфика превышения власти по УК Японии состоит в том, что указанный состав преступления имеет иное наименование, юридически считаясь разновидностью злоупотребления.

Анализ названных норм показывает, что в странах англо-американской системы права законодатель стремится в первую очередь пресекать корыстную деятельность должностных лиц, независимо от степени нарушения ими своих должностных обязанностей, но обязательно в связи с таким нарушением. Конкретные случаи именно превышения должностных полномочий предусмотрены в специальных актах.

По особому пути в вопросе о конструировании норм об ответственности за злоупотребление и превышение должностных полномочий пошел испанский законодатель. УК Испании 1995 г. фактически не содержит общих норм о злоупотреблении или превышении должностных полномочий, зато включает множество казуистически сформулированных составов.. В качестве внешней формы закрепления общей нормы о злоупотреблении с некоторыми оговорками можно назвать ст. 404 УК Испании, в которой наказывается вынесение должностным лицом или государственным служащим заведомо несправедливого решения по административному вопросу.

В уголовном законодательстве стран дальнего зарубежья встречаются случаи, когда наступление особо опасных последствий выступает в качестве квалифицирующего признака. По этому пути пошел китайский законодатель, который сформулировал последствия простого злоупотребления крайне абстрактно (оценочно). В ст. 397 УК КНР наказание усиливается, если соответствующие деяния совершены при наличии «особо серьезных обстоятельств». Какой-либо характеристики этих обстоятельств закон не содержит, что, по нашему мнению, следует считать недостатком юридической техники.

Обращаясь к перспективам использования опыта стран дальнего зарубежья, напомним, что проблема соотношения злоупотребления и превышения должностных полномочий в УК РФ решена таким образом, что превышение выделено в самостоятельный состав, оно носит качественный характер, ибо виновный явно выходит за пределы своих полномочий. Хотя объекты этих преступлений совпадают, однако объективная сторона существенно отличается, превышение по ст. 286 УК РФ носит явный, очевидный для виновного характер. Напротив, для квалификации злоупотребления требуется не только использование этих полномочий во вред интересам службы, но и наличие дополнительных признаков субъективной стороны — корыстной или иной личной заинтересованности.

Сопоставительный анализ УК РФ и УК других стран СНГ свидетельствует о том, что в законодательном описании состава превышения должностных полномочий сходство явно превалирует над различиями. В целом совпадает объем криминализации и место данного деяния в системе иных должностных (служебных) преступлений, используется единый концептуальный подход и тождественная либо синонимичная терминология при легальной обрисовке его элементов и признаков. Что же касается различий, то они пролегают, главным образом, на уровне нюансов, а не принципиальных положений. Это обусловлено сохранением общих исторических традиций, влиянием дореволюционной и советской школы уголовного права, формированием единого правового пространства на территории СНГ.

Базовым юридическим прототипом криминализации указанного деяния выступает ст. 303 Модельного уголовного кодекса государств — участников СНГ 1996 г., которая определяет превышение служебных полномочий как «совершение публичным служащим действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства». Идентичное либо аналогичное наименование и содержание имеют и корреспондирующие статьи уголовных кодексов всех стран СНГ: «Превышение служебных полномочий» (ст. 333 УК Грузии 1999 г.), «Превышение власти или служебных полномочий» (ст. 426 УК Республики Беларусь 1999 г., ст. 365 УК Украины 2001 г., ст. 328 УК Республики Молдова 2002 г.), «Превышение должностных полномочий» (ст. 286 УК РФ 1996 г., ст. 305 УК Азербайджанской Республики 1999 г., ст. 316 УК Республики Таджикистан 1998 г.), «Превышение власти или должностных полномочий» (ст. 206 УК Республики Узбекистан 1994 г., ст. 308 УК Республики Казахстан 1997 г.).

В уголовном праве большинства стран СНГ объектом данного преступления, как и в УК РФ, признаются интересы государственной (публичной) службы либо опосредующие их общественные отношения. Лишь в УК Республики Узбекистан, Республики Беларусь и Украины объекту превышения должностных полномочий придается более широкое содержание: «интересы службы» либо «сфера служебной деятельности», понимаемые как нормальная деятельность не только государственных (публичных) органов власти и учреждений, но и иных организаций независимо от формы собственности.

Как и в УК РФ, в Уголовных кодексах других стран СНГ состав превышения должностных полномочий сконструирован по типу материального состава преступления. В Казахстане, как пишет А. Н. Агыбаев, превышение должностных полномочий «характеризуется следующими признаками: совершение действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий должностного лица, предоставленных ему законом: общественно опасные последствия в виде перечисленных в этой статье закона нарушений; наличие причинной связи между выходом за пределы полномочий и наступившими последствиями»1. Аналогична судебная практика Казахстана.

Следует отметить, что в УК всех стран СНГ в рамках основного состава превышения должностных полномочий мотив и цель не фигурируют, а значит, не являются обязательными признаками его субъективной стороны.

В странах СНГ относительно единообразно решается вопрос и о субъекте превышения должностных полномочий. В таком качестве, как правило, признается «должностное лицо» (УК Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Узбекистан, Азербайджанской Республики, Республики Таджикистан, Республики Молдова). Лишь по УК Грузии в этой роли выступают «чиновники или приравненные к ним лица».

Легальные определения должностного лица в ряде случаев фактически дословно совпадают с дефиницией этого понятия содержащейся в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Например, согласно примечанию 1 к ст. 307 УК Республики Казахстан к должностным лицам относятся «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно––распорядительные или административно––хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан»1 (см. также примечание 1 к ст. 308 УК Азербайджанской республики и примечание 1 к ст. 314 УК Республики Таджикистан).

Во всех государствах, признающих должностными лицами лишь публичных служащих, как и в УК РФ, содержатся специальные статьи об ответственности за превышение полномочий непубличными служащими.

Переходя к анализу легального описания квалифицирующих (особо квалифицирующих) признаков превышения должностных полномочий, можно сразу констатировать, что точки зрения законодателей стран СНГ весьма созвучны, но отнюдь не идентичны. Как и в УК РФ, в таком качестве во всех УК стран СНГ, за исключением УК Украины, называется особый статус должностного лица. Для этого используются фактически тождественная (например, ч. 2 ст. 316 УК Республики Таджикистан) либо сходная по смыслу с ч. 8 ст. 286 УК РФ терминология: «лицо, занимающее ответственную государственную должность» (ч. 2 ст. 308 УК Республики Казахстан), «ответственное должностное лицо» (п. «в» ч. 2 ст. 206 УК Республики Узбекистан), «лицо, занимающее государственнополитическую должность» (ч. 2 ст. 333 УК Грузии) и т.д. Причем Уголовный кодекс Республики Казахстан содержит более развернутое определение данного субъекта, чем УК РФ: «Под лицами, занимающими ответственную государственную должность, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Республики Казахстан, конституционными и иными законами Республики Казахстан для непосредственного исполнения функции государства и полномочий государственных органов, а равно лица, занимающие согласно законодательству о государственной службе политические должности государственных служащих» (примечание 2 к ст. 307) 1.

В странах дальнего зарубежья законодатель не уделяет особого внимания специфике поведения виновного должностного лица, как правило, оценивая его в рамках нормы о злоупотреблении. Там же, где выделяется соответствующая специальная норма (УК Польши), она сформулирована несколько расплывчато, чересчур абстрактно и по содержанию приближается к российской норме о злоупотреблении, а не о превышении должностных полномочий. Поэтому к числу достоинств УК РФ, выгодно отличающих его от кодексов многих зарубежных государств, можно отнести: неказуистическое изложение состава превышения должностных полномочий, наличие легального определения субъекта должностных преступлений, непротиворечивую и подробную систему его квалифицирующих признаков. Настоятельной необходимостью является формализация оценочных понятий превышения должностных полномочий и иных должностных преступлений, которая требует самого пристального внимания со стороны российского законодателя. С учетом предложенных нами рекомендаций, имеющих системный характер, и позитивного опыта зарубежных законодателей эта проблема может быть успешно решена и в УК РФ. Реалиям российской судебной практики и задачам по усилению борьбы с организованной и коррупционной преступностью соответствует позиция, согласно которой следует дополнить ч. 2 и 3 ст. 286 УК РФ такими признаками, как совершение превышения должностными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности, сопряженное с мучительными и оскорбляющими личное достоинство потерпевшего действиями, в интересах организованной группы или преступного сообщества, группой должностных лиц. В число должностных лиц можно включить лиц, занимающих политические должности. В системе воинских преступлений желательно восстановить состав превышения должностных полномочий военным должностным лицом. Улучшение редакции ст. 286 УК РФ в данном направлении (с учетом позитивного опыта УК других стран СНГ) позволит оптимизировать правоприменительный процесс и, следовательно, повысит в нашей стране эффективность борьбы с превышениями должностных полномочий.

 

2. КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ ПРИКУБАНСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ОКРУГА)

 

2.1. Качественный и количественный анализ должностных преступлений

 

Преступность — это изменяющееся, исторически преходящее социально-правовое явление, включающее в себя совокупность всех преступлений, совершаемых в данном обществе в данный период, и характеризующееся определенными количественными и качественными (состояние, уровень, динамика, структура, характер и др.) показателями.

Количественно-качественная характеристика преступности в конкретно взятом государстве или регионе за конкретный период, определяется следующими факторами: 1) числом совершенных преступлений и числом преступников, осужденных за их совершение; 2) числом зарегистрированных преступлений; 3) характером структуры преступности; 4) интенсивностью преступности; 5) уровнем или коэффициентом преступности; 6) наличием латентной преступности; 7) ущербом, причиненным преступлениями. 1

Количественные и качественные характеристики преступности взаимосвязаны и взаимообусловлены. Изменение хотя бы одной из них в целом либо в отдельной части ведет к изменению преступности в целом. Наиболее общая характеристика преступности –– это ее состояние. Состояние преступности — это число совершенных преступлений и лиц, их совершивших, на определенной территории за определенное время. По территориальному признаку состояние преступности в республике, например, может быть представлено как совокупность областных показателей, в области –– через сумму районных и т. д. По временному признаку состояние может определяться за месяц, квартал, полугодие, год и т. д.

Уровень исчисляется из количества преступлений, совершенных на той или иной территории за определенный период времени в расчете на заданное число жителей, например на 10 или 100 тысяч, уровень иногда называют коэффициентом преступности. Структура преступности раскрывает ее внутреннее содержание, соотношение групп или отдельных видов преступлений в общем их числе за определенный период времени на определенной территории, выделенных по разнообразным группировочным признакам: уголовно-правовым, криминологическим, социально-демографическим и др. Показатель структуры определяет удельный вес (долю) тех или иных преступлений (либо преступников), которые называют видами преступности, в общей совокупности преступлений (преступников), взятых за 100%.

<

В практике органов внутренних дел в структуре преступности выделяют показатели, характеризующие: общую структуру (структуру всей преступности); структуру определенных групп преступлений по отдельным линиям служб и лиц, их совершивших (несовершеннолетних, ранее судимых и т. д.); структуру отдельных видов преступлений (по 30 Главе УК РФ и т. д.).

Криминологами предложен ряд методов1, позволяющих судить о степени распространенности соответствующей преступности с учетом ее латентности. В их числе: анализ ряда статистических показателей, например сопоставление числа убийств, тяжких телесных повреждений, менее тяжких телесных повреждений, легких телесных повреждений. В этих же целях могут сопоставляться данные уголовной статистики и статистики, административных и дисциплинарных правонарушений, гражданско-правовых деликтов. Эффективным является и анализ жалоб, заявлений, сообщении о преступлениях, поступающих в правоохранительные органы, редакции газет, иные государственные органы, в сопоставлении с анализом уголовной статистики. Методами выявления латентной преступности являются также изучение общественного мнения о состоянии латентности, экспертные оценки при опросе специалистов и др. 1

Количественно-качественные показатели преступности были бы неполными без их виктимологического анализа. Многие преступления в известной степени обусловлены поведением самих потерпевших.

Должностные преступления наносят государству большой вред, так как их количество из года в год возрастает. По данным уголовной статистики, должностных преступлений было совершено в 1994 г. — 85,7 тыс.; в 1995 г. — 88,9 тыс.; в 1996 г. — 99,3 тыс.; в 1997 г. — 105 тыс.; в 1998 г. — 109,8 тыс. Наблюдается устойчивая тенденция и роста числа лиц, привлеченных к уголовной ответственности за должностные преступления2.

Если рассматривать все виды должностных преступлений, отмечает Б. В. Волженкин3, не исключая, разумеется, взяточничество, то по вступившим в законную силу приговорам число осужденных за период с 1993 г. по 1997 г. будет выглядеть следующим образом: 1993г.–– 1968 чел., 1994г.–––– 2251 чел., 1995г.–– 2524 чел., 1996 г. — 2890 чел., 1997 г. — 2794 чел.

Однако несмотря на то, что в общей структуре преступности должностные преступления занимают незначительный удельный вес, тем не менее для общества, государства и граждан они представляют большую опасность, а количество их, в частности преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, увеличивается. Так, в 1997 г. из 2397311 преступлений, совершенных в России, 1644, в том числе взяточничество— 5624, составили должностные преступные деяния, охватываемые гл. 30 УК РФ. В 1998 г. из 2 млн. 582 тыс. общественно опасных деяний выявлено 18,1 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (+10,3%), в том числе 5,8 тыс. фактов взяточничества (+3,3%). Неутешительная картина в этом отношении имеет место и в 1999 году.1

Таким образом, как свидетельствует уголовная статистика за последние годы, в целом на фоне общего роста преступности в России наблюдается тенденция роста должностных преступлений, в которых, как правило, специальным субъектом является должностное лицо.

Разумеется, указанные показатели не дают полной и объективной картины совершения должностных преступлений, но в них можно усмотреть некоторую тенденцию к увеличению числа осужденных лиц за общественно опасные деяния, охватываемые гл. 30 УК РФ, в частности взяточничество (ст.ст. 290, 291), служебный подлог (ст. 292), халатность (ст. 293) и другие должностные преступления. При этом некоторые преступления, например против общественной безопасности (гл.24 ст.ст. 215––219) и экологические (гл. 26 ст.ст. 246––262), могут совершаться как должностными лицами, так и другими гражданами, не обладающими признаками специального субъекта.

Необходимо отметить, что уровень должностных преступлений и превышения должностных полномочий, в частности, заметно возрос. Зачастую лица, совершившие должностные преступления, не подлежат уголовной ответственности, а случаи привлечение высших должностных лиц к ответственности вообще единичны.

Взяточничеством поражены многие сферы управленческой деятельности. Так, по данным МВД России, структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц выглядит следующим образом: 1) работники министерств, комитетов и структур на местах –– 42,7%; 2) сотрудники правоохранительных органов –– 25,8%; 3) работники кредитно-финансовой системы –– 11,3%; 4) работники контролирующих органов –– 3,8%; 5) работники таможенной службы –– 2,5%; 6) депутаты органов представительной власти –– 2,2%; 7) прочие –– 11,4%. Конкретно в 1996 г. эти показатели, соответственно, составили: 41,1%; 26,5%; 11,7%; 8,9%; 3,2%; 0,8%; 7,8%; органы внутренних дел и безопасности – 11,8%. В 2005 году в Российской Федерации взяток давалось на сумму 316 миллиардов долларов США. При этом средняя сумма взятки составила 135.800 долларов США. В 2004 году выявлено 30603 преступления против интересов государственной службы, в том числе — 8928 случаев взяточничества, что на 20% больше, чем в прошлом году. 1

Несмотря на предпринимаемые правоохранительными органами меры по борьбе с коррупцией, они являются недостаточно эффективными и не дают ощутимых результатов, о чем свидетельствуют данные статистики, согласно которым за последнее время в год выявляется в среднем лишь около 25 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы, органов местного самоуправления.

По данным за 2005 год МВД России было выявлено 30,6 тыс. преступлений против интересов государственной службы. По ним в суды направлено 22,2 тыс. уголовных дел. В то же время к уголовной ответственности привлечены не многим более 8 тыс. лиц, совершивших преступления данной категории.2 При этом число осужденных за указанные преступления в тот или иной период в значительной мере зависит не столько от фактической распространенности этих преступлений, сколько от активности прокуратуры, следственного аппарата и контролирующих инстанций, а также умения работников этих служб отслеживать и вскрывать такого рода преступления, квалифицированно расследовать их и доводить до суда, в соответствии с решениями и приговорами которого виновные лица подвергались бы соответствующим мерам наказания и ответственности.

В целом в период 2000 — 2005 годов на территории Российской Федерации количество выявленных подразделениями правоохранительных органов преступлений коррупционной направленности увеличилось на 53 процента, за пять месяцев 2006 года подразделениями правоохранительных органов, а это, в первую очередь, МВД России, выявлено почти 18,5 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления в том числе более 3,5 тыс. фактов получения взяток. К уголовной ответственности привлечено почти 4,3 тыс. лиц, совершивших преступления данной категории. 1

В нашей стране в 2006 году выявлено 37 тысяч преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и 2000 случаев коммерческого подкупа. Однако к уголовной ответственности привлечены лишь 10 тысяч человек. При этом за первое полугодие 2006 года суды дисквалифицировали всего 835 различных руководителей.2

За три месяца 2007 года правоохранительными органами выявлено 12 838 (на 9,2% больше, чем за аналогичный период 2006 года) преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. На 12,6% (4391) возросло число выявленных фактов взяточничества, в том числе – на 12,3% (2653) – получения взятки. Раскрыто на 35,3% (46) больше преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, а также на 33,3% больше фактов взяточничества, в том числе получения взятки на 23,8% (26), совершенных в составе организованных групп и преступных сообществ.

Наибольшее количество данных видов преступлений выявлено в Республике Башкортостан (349); Ставропольском (365) и Краснодарском (318) краях; Москве (681); Московской (819), Волгоградской (382) и Ростовской (314) областях. 1

За указанный период 9351 преступление окончено производством (+7,1%). Направлено в суд 6814 уголовных дел. Наилучшие показатели следственной работы имеют: Республика Башкортостан (226), Московская (602), Воронежская (296) и Ростовская (200) области.2

Всего выявлено 3096 лиц, совершивших преступления (+5,2%), из них 2272 человека привлечены к уголовной ответственности (г. Москва – 276, Краснодарский край – 108, Самарская область – 57).

Статистика далеко не отражает подлинные размеры служебной преступности. По УК РСФСР 1960 г. за последние 5 лет его действия статистика должностных преступлений выглядела следующим образом: 1992 г. –– 2038 чел., 1993 г. ––1968 чел., 1994 г. –– 2251 чел., 1995 г. –– 2524 чел., 1996 г. –– 2890 чел. В 1997 г. было выявлено 18 тысяч преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в том числе 2153 — превышение должностных полномочий. В 2002 г. зарегистрировано 3386 фактов совершения преступления, предусмотренного ст. 286 УК, а выявлено лиц 1366. В 2003 г. зарегистрировано 3695 случаев совершения данного преступления, выявлено лиц 1766. По данным ИЦ ГУВД Ростовской области дел по ст. 286 УК РФ направлено в суд: в 1999 г. –– 12 дел, в 2000 г. –– 13 дел, в 2001 г. –– 18 дел, в 2002 г. –– 11 дел, в 2003 г. ––13 дел. Так, в 2000 г. в РФ было зарегистрировано 22543 преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в 2001 г. – 23208, в 2002 г. – 24669, в 2003 г. – 25570, в 2004 г. – 30603, в 2005 г. – 34498, в 2006 г. – 36777. В Ростовской области также отмечается рост числа зарегистрированных должностных преступлений. Так, в 2000 г. зарегистрировано 391 преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, 2001 г. – 430, 2002 г. – 449, 2003 г. – 577, 2004 г. – 671, 2005 г. – 819, 2006 г. – 887. С 2000 г. по 2007 г. на территории Краснодарского края зарегистрировано всего 18 преступлений, предусмотренных ст. 286 УК РФ, в отношении 5 должностных лиц, занимающих государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главы местного самоуправления. Таким образом, наиболее опасные по своим последствиям вследствие высокого социального статуса должностных лиц указанной категории преступления фактически остаются вне поля уголовно-правового реагирования – этот статус служит фактической защитой данных лиц от уголовного преследования. 1

Как показало изучение уголовных дел, истребованных из районных и городских судов Краснодарского края, число осужденных за общие виды должностных преступлений сравнительно невелико. Представлено 53 уголовных дела в отношении 61 лица. Однако не по всем делам этой категории обеспечено высокое качество судебного разбирательства. В правоприменительной практике у судов возникало немало проблем, связанных с решением вопроса о субъекте должностного преступления, с квалификацией действий должностных лиц, когда они совершают не должностные преступления, но с использованием своего служебного положения, либо наряду с должностными преступлениями совершают общие уголовные преступления. Не всегда назначается справедливое наказание вследствие его чрезмерной мягкости, а иногда лица и вовсе необоснованно освобождаются от уголовной ответственности.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции территориальными прокурорами выявлялись нарушения требований федеральных законов от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Прокуратурой Прикубанского округа Краснодара внесено представление Руководителю Управления государственного строительного надзора Краснодарского края об устранении нарушений законодательства о государственной гражданской службе по факту несоблюдения консультантом отдела Ходыревым В.Л. установленных ограничений, предоставления им недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. 1

Нарушения федерального законодательства также выявлялись прокуратурой округа по результатам рассмотрения обращений хозяйствующих субъектов.

При рассмотрении жалобы предпринимателя Хорошайло Л.М. на действия государственного инспектора труда установлены нарушения Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в части отсутствия оснований для проведения внепланового мероприятия по контролю в отношении указанного предпринимателя, а также участия в проверке должностных лиц, не указанных в распоряжении о проведении проверки. По результатам рассмотрения представления государственному инспектору труда объявлено замечание.

Нарушение порядка проведения контрольных мероприятий установлено прокуратурой округа и при рассмотрении заявления Шульгина Г.И. о неправомерных действиях сотрудников Управления
Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Краснодарскому краю по проведению внепланового мероприятия по контролю в отношении ООО «Концерн Енисей», который расположен на территории Прикубанского округа.

В ходе проверки установлено, что основанием для издания заместителем руководителя управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю распоряжения о проведении внепланового мероприятия по контролю в отношении ООО «Концерн Енисей» стало письмо главы Прикубанского кого округа муниципального образования города Краснодара, содержащее просьбу о выделении управлением Роспотребнадзора сотрудников для проведения проверок в отношении объектов общественного питания, расположенных на территории округа.

Вместе с тем сведений о нарушении законодательства, допущенных ООО «Концерн Енисей» либо иным хозяйствующим субъектом, письмо главы Прикубанского округа муниципального образования г. Краснодара не содержит. Сведения, изложенные в представленном приложении к письму с перечнем хозяйствующих субъектов, подлежащих проверке, не могут являться основанием для проведения внеплановой проверки, поскольку не подтверждены документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков совершенных ими нарушений. 1

Руководителю управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в связи с выявленными нарушениями 20.03.2008 внесено представление, находящееся в стадии рассмотрения.

Проведенный анализ следственной практики по делам о преступлениях коррупционной направленности за 1 квартал 2008 г. свидетельствует о том, что доля данных видов преступлений в общей структуре преступности осталась практически на прежнем уровне.

За 1 квартал текущего года в Прикубанском административной округе зарегистрировано 163 преступлений данной категории. Из указанного количества преступлений отнесенные к категории коррупционных составили 0,02 %. За аналогичный период прошлого года эти показатели, соответственно, — 185 и 0,016%. При этом большую часть выявленных преступлений коррупционной направленности составили преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, взяточничество — 31 или +25,8%, в том числе по ч. 1 ст. 285 УК РФ – 3, ч.ч. 1-3 ст. 286 УК РФ – 4, ч.ч. 1,2.4 ст. 290 УК РФ – 7, ч.ч. 1-2 ст. 291 – 3, ст. 292 УК РФ – 9, ч.ч. 1-2 ст. 293 УК РФ -7. 1

Как усматривается из приведенных показателей, наиболее распространенной формой проявления коррупции является взяточничество. За 3 месяца 2008 г. в Прикубанском административном округе зарегистрировано 6 (+3; +2,1%) преступлений, квалифицируемых по ст.ст. 290, 291 УК РФ. В суд направлено 1 уголовное дело по фактам взяточничества. К уголовной ответственности привлечено 1 должностное лицо, по ст. 291 УК РФ – 2. Фактов получения и дачи взятки в крупном и особо крупном размере, а также совершенных в составе группы лиц или группы лиц по предварительному сговору не выявлено. Кроме того, по делам этой категории принимались следующие процессуальные решения: одно дело, возбужденное по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 291 УК РФ, прекращено на основании ст. 28 УПК РФ и одно дело, возбужденное по той же статье УК РФ, приостановлено на основании п. 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ. Остальные дела находятся в производстве.2

За анализируемый период этого года в следственных подразделениях края также расследовались дела, имеющие коррупционную направленность: 2 о преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 159 УК РФ, 43 – ч. 3 ст. 160 УК РФ, 1 — п. «б» ч. 3 ст. 174. По другим видам преступлений, относящимся к категории коррупционных, дела не возбуждались ни в этом, ни в прошлом году. 1

С нарушением двухмесячного срока расследования окончено производством 3,1% дел.

По 19% дел, направленных в суд для рассмотрения по существу, следователями направлены представления в соответствии с ч. 2 ст. 158 УПК РФ об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступлений.

При осуществлении надзора за расследованием дел данной категории прокурором округа принимались следующие меры прокурорского реагирования: отменено одно постановление о возбуждении уголовного дела (ч. 3 ст. 160 УК РФ), внесено 1 требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования, вынесено 1 постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления следователя о прекращении уголовного дела, возвращено для дополнительного расследования или пересоставления обвинительного заключения 2 уголовных дела.2

Дела прокурорам судами в порядке ст. 237 УПК РФ для устранения препятствий в их рассмотрении за анализируемый период не возвращались.

В частности, в Прикубанском округе в ходе проведенных оперативно-розыскных мероприятий сотрудниками УБОП ГУВД Краснодарского края был задержан руководитель одного муниципального учреждения, который вымогал взятку в размере 80 тыс. рублей у директора ООО за получение бюджетных денежных средств указанным предприятием за выполненные ремонтные работы, 13.03.2008 в отношении Коробова Ю.А. возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного п. «а» ч. 4 ст. 290 УК РФ.

В текущем году реализовано 3 дела оперативного учета и привлечено к уголовной ответственности 3 сотрудника по следующим статьям и категориям лиц: старший начальствующий состав — 1 по ст. 286 УК РФ, средний начальствующий состав — 1 по ст. 290 УК РФ, младший начальствующий состав — 1 по ст. 285 УК РФ. Уголовные дела находятся в производстве. За 1 квартал 2007 г. было реализовано 6 дел оперативного учета и привлечено к уголовной ответственности 6 сотрудников милиции по следующим статьям и категориям: по ст. 291 УК РФ — 4 ДОУ в отношении 1 работника милиции и 2 гражданских лиц, по ст. 286 УК РФ — 2 ДОУ в отношении 1 сотрудника милиции. 1

Как видно из вышесказанного, должностные (служебные преступления) высоко латентны. Это объясняется множеством причин:

–– сложность раскрытия и расследования данных преступлений. Это связанно, прежде всего, с тем, что многие должностные лица обладают глубокими знаниями уголовного и уголовно-процессуального законодательства;

–– многие руководители государственных органов «закрывают глаза» на правонарушения своих подчиненных, совершенных якобы в интересах службы;

–– недостаточно четкая законодательная регламентация составов служебных преступлений;

–– неясность критериев отграничения должностных преступлений от иных правонарушений по службе, влекущих дисциплинарную либо административную ответственность.

Проанализировав информацию о состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействия коррупции на территории Прикубанского административного округа, необходимо сделать выводы, что работа в данном направлении ведется недостаточно эффективно, поскольку из числа расследованных и находящихся в производстве уголовных дел коррупционной направленности в большинстве случаев субъектами преступлений являлись врачи, работники администраций муниципальных образований, детских дошкольных учреждений, а также органов внутренних дел, преподаватели школ, а дела по ст. 291 УК РФ в основном возбуждались по фактам дачи взятки работникам органов внутренних дел. Кроме того, на низком уровне находится реализация дел оперативного учета. В большей степени это является недоработкой органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и обусловлено низкой оперативной осведомленностью работников, недостатками в проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Анализ статистических данных, опубликованных МВД РФ, показал, что динамика должностных преступлений в России за последние семь лет имеет явную тенденцию к росту, начиная с 2002 года. В целом число зарегистрированных преступлений, совершенных должностными лицами в связи со служебной деятельностью с 2000 по 2007 год возросло на 43,5 %. Статистические данные, отражающие динамику численности должностных преступлений, совершаемых в Прикубанском административном округе за период с 2000 г. по 2007 г., имеют практически зеркальное отражение с должностной преступностью в Российской Федерации — также имеют тенденцию к увеличению. В общей сложности количество учтенных уголовно-наказуемых должностных деяний за указанное время в Ростовской области возросло на 47%. ЯИзучение и прогнозирование должностной преступности невозможно в связи с высоким уровнем латентности указанного вида преступлений. Латентность должностной преступности во многом обусловлена так называемыми естественно-латентными причинами, прежде всего, согласительным, договорным характером большинства коррупционных преступлений, носящих форму сделки. Часть преступлений этой категории остается не выявленной в силу того, что не имеет прямой потерпевшей стороны, которая могла бы сообщить о них в правоохранительные органы. В меньшей степени латентность обусловлена такими причинами, как умышленные нарушения сотрудниками правоохранительных органов учетно-регистрационной дисциплины и сокрытием должностных преступлений от учета.

 

2.2. Причины и условия совершения должностных преступлений

 

В условиях реформирования органов государственной власти и местного самоуправления современной России проблема существования и предупреждения должностных преступлений стала одной из наиболее обсуждаемых проблем в обществе. Менее обсуждаемы в обществе, как, впрочем, и в криминологической науке, проблемы причинного объяснения этого негативного социально-правового явления.

Вопрос о причинах преступности вообще и о причинах коррупции в частности на первый взгляд может показаться довольно простым. Вместе с тем, причины преступности как общего явления и причины коррупции как частного несколько различны, хотя в их основе лежит общее начало –– пренебрежение к действующим уголовно-правовым предписаниям.

 

По мнению отечественных криминологов1, к факторам, детерминирующим преступность, в том числе и коррупцию, по содержанию или сферам социальной жизни относятся: правовые; организационно-управленческие; воспитательные; идеологические; социально-экономические; нравственно-психологические; другие причины и условия, или процессы и явления, вызывающие (детерминирующие) преступность в этих сферах.

Российские специалисты2 основные правовые факторы, детерминирующие коррупцию в современном российском обществе, делят на несколько самостоятельных, но взаимосвязанных и взаимозависимых групп.

К первой группе правовых факторов, детерминирующих должностные преступления, специалисты относят ненадлежащее правовое регулирование государственной и общественной деятельности. В числе таковых наиболее часто российскими специалистами в области права, в том числе и криминологами, выделяются: а)    ненадлежащая правовая регламентация служебных полномочий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления; б)    отсутствие между ними четкого распределения компетенции; в) дублирование и совмещение служебных обязанностей должностных лиц различных ведомств.

Отечественные специалисты в области конституционного и избирательного права указывают на необходимость более детального регламентирования деятельности членов избирательных комиссий, а также иных участников избирательных процессов. На их взгляд, ненадлежащая регламентация деятельности членов избирательных комиссий и других участников избирательных процессов может привести к совершению электоральных правонарушений и преступлений, в том числе и в форме электоральной коррупции.

К другой группе правовых факторов должностной преступности в обществе относятся существующие длительное время недостатки в действующем отечественном (федеральном и региональном) законодательстве.

По мнению некоторых ученых-правоведов, правовой причиной существования этого явления в современном российском обществе является недостаточная эффективность действующего отечественного уголовного законодательства об ответственности за конкретные формы проявления или виды коррупции. Тем более, по мнению авторитетного отечественного специалиста в области уголовного права профессора С. В. Бородина, действующее российское уголовное законодательство отстает от реальной жизни и нуждается в дальнейшем совершенствовании1. Это положение в полной мере относится и нормам, регулирующим уголовную ответственность за конкретные виды и формы проявления должностных преступлений.

По мнению авторитетных российских специалистов С.В. Бородина и В. В. Лунеева, действующее российское федеральное конституционное и избирательное законодательство имеет массу криминогенных пробелов и положений, позволяющих региональным лидерам вести себя, как удельные князья, освобождающих высших должностных лиц категории «А» от какого-либо государственного контроля, способствующих организованной коррупции, использованию «грязных денег» на проведение избирательных компаний, криминальному использованию административного ресурса на выборах различных уровней2.

В качестве правового фактора, влияющего на формирование противоправного поведения должностных лиц является отсутствие комплексной правовой базы по борьбе с коррупцией: Федерального закона «О борьбе с коррупцией», комплексной федеральной целевой программы по борьбе с коррупцией или по ее предупреждению.

О необходимости отмены иммунитетов от уголовного преследования за различные коррупционные преступления должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления отечественными юристами говорится уже давно, и они (иммунитеты) в свое время компетентными на то государственными органами отменялись, однако вновь восстанавливались, но уже для другой категории должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления или претендентов на эти должности, либо для членов правящей политической партии. Любое освобождение от ответственности порождает нарушение существующих норм поведения и противно цели борьбы с преступностью, выражающейся в неотвратимости применения уголовного закона за каждое преступление и к любому физическому лицу независимо от его служебного положения. Кроме того, нарушение общепризнанного принципа справедливости в области правосудия приносит обществу значительный моральный вред, поскольку влияет на психику гражданина, деформирует его правосознание, вызывает неуважение к действующему законодательству и управленческой деятельности. Бесспорно, на совершение должностных преступлений и актов коррупции в современном российском обществе оказывает влияние несовершенство отечественного (федерального и регионального) избирательного законодательства, не обеспечивающее реальной зависимости избираемых на государственные и муниципальные должности лиц от своих избирателей.

По мнению авторитетного российского специалиста в области конституционного права В. В. Лаптевой, действующее российское избирательное законодательство неспособно противодействовать продвижению криминалитета в законодательные органы страны1. Такое положение в законодательстве приводит к отсутствию надлежащих форм эффективного социального контроля за деятельностью представителей органов государственной власти и местного самоуправления, а также претендентов на эти должности как со стороны государства, так и общества. Способствует существованию коррупции наличие практики принятия нормативных актов, которые воспринимаются гражданами как специально направленные на порождение и воспроизводство коррупции, либо провоцирующие коррупцию в органах государственной власти и местного самоуправления. Например, устанавливающие криминогенные (коррупциогенные) размеры оплаты труда государственных и муниципальных служащих, а также иным работникам бюджетной сферы, выполняющим функции государственных органов.

Необходимо отметить, что при реформировании государственной службы и создания надлежащей правовой базы ее прохождения необходим учет позитивного зарубежного опыта и принятие специальных законов «кодексов чести» или «этических кодексов» для государственных и муниципальных служащих, в которых были бы закреплены этические и дисциплинарные нормы. Поскольку, утвержденные Президентом Российской Федерации «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»1 представляют собой наиболее общие основы поведения государственных и муниципальных служащих при исполнении ими должностных обязанностей, за их нарушение в этом нормативном акте не установлена юридическая ответственность. Отсутствие в России «этических кодексов» или «кодексов чести» для государственных и муниципальных служащих стимулирует развитие коррупции в современном российском обществе. К числу основных социально-экономических факторов, детерминирующих должностную преступность в условиях реформирования российской политической системы, специалисты относят в первую очередь низкую заработную плату представителей органов государственной власти и местного самоуправления, которая на сегодняшний день не является конкурентоспособной. На коррупциогенность низкой заработной платы указывал еще в 1807 году выдающийся немецкий специалист в области уголовного права П. И. А. Фейербах. В частности, он полагал, что «… в основе восстановления достоинства и чистоты государственной службы лежат в основном улучшение положения чиновников, забота об их пристойном существовании, соответствующего потребностям времени»1.

Такой подход к объяснению социально-экономических причин коррупции наиболее распространен. Так, к числу основных причин коррупционного поведения в обществе, по мнению специалистов по борьбе с коррупцией ООН, следует отнести низкую заработную плату государственных служащих. «Когда оклад правительственных чиновников порождает вопрос о том, как данный человек может прокормить свою семью на свой оклад, –– подчеркивается в документах по борьбе с коррупцией, подготовленных секретариатом Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1990 г.), – можно утверждать, что общество порождает коррупцию»2.

В последние десять – пятнадцать лет отечественными учеными в области административного права ставится вопрос о необходимости научной разработки системы оплаты труда для государственных и муниципальных служащих различных категорий в зависимости от сложности работы, квалификации работника, эффективности его профессиональной (служебной) деятельности. Они указывают, что заработная плата символизирует оценку труда в сфере управленческой деятельности, которая влияет на уровень престижа профессии и распределение трудовых ресурсов. В таком случае справедливо поставить вопрос о том, какие требования к заработной плате государственных и муниципальных служащих должны применяться в настоящее время1.

Указанные выше требования достаточны для решения вопросов о заработной плате государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, однако ими не исчерпан весь комплекс социально-экономических мер предупреждения корыстных должностных преступлений.

Другим социально-экономическим фактором существования и воспроизводства должностных преступлений является необеспеченность государственных и муниципальных служащих жильем и другими социальными благами, то есть их материальная, финансовая и иная социальная необеспеченность со стороны государства и его органов. Важную роль в существовании и воспроизводстве должностных преступлений занимает группа организационно-управленческих факторов. Здесь, на наш взгляд, необходимо отметить то обстоятельство, что в современном российском обществе проводится недостаточное количество конкурсов на замещение вакантных высших государственных должностей в органах власти и местного самоуправления. Но и даже там, где такие конкурсы проводятся достаточно часто, по-прежнему большое количество государственных должностей остаются вакантными, поскольку высокие требований к профессиональным качествам претендентов не соответствуют заработной плате и иным социальным гарантиям, а работа должностного лица на одном энтузиазме не может продолжаться длительное время.

К числу организационно-управленческих причин существования должностных преступлений в условиях непрекращающегося реформирования органов государственной власти и местного самоуправления в современном российском обществе следует отнести и нестабильность государственной службы в этих органах. Во-вторых, опасение за свое политическое будущее и настоящее вынуждает высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или руководителей органов местного самоуправления подбирать в аппарат управления «свои команды», подчиненных не по признаку профессионализма, а по иным признакам: родства, свойства, партийной или национальной принадлежности и, что обязательно, –– личной преданности.1

Другим организационно-управленческим фактором существования и воспроизводства должностной преступности является отсутствие эффективного финансового и иного государственного и общественного контроля за деятельностью субъектов государственного и муниципального (социального) управления. Хотя и указанные меры финансового контроля достаточно полно изложены в действующих российских правовых актах, отвечающих мировым антикоррупционным стандартам, однако до сих пор не создано эффективного механизма их реализации, а также системы регулярного контроля за исполнением положений этих актов. Как справедливо отмечает Б. В. Волженкин, «…если бы все положения действующих в России нормативных актов об ограничении коррупции были реализованы, коррупционерам пришлось нелегко. Однако в большинстве своем эти запреты и ограничения остались на бумаге»2. Бесспорно, способствует существованию и воспроизводству коррупции в обществе такое обстоятельство, как отсутствие независимых специальных служб, осуществляющих финансовый и иной контроль при проведении выборов или конкурсов для занятия соответствующей государственной должности в органах власти и местного самоуправления. В современной России только лишь начинают создаться подразделения Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу при Министерстве финансов России. Хотя вряд ли в ближайшее время среди задач, стоящих перед этим органом и его структурными подразделениями, окажется функция финансового контроля за деятельностью должностных лиц.

Следующей причиной совершения должностного преступления выделяется такая организационно-управленческая причина, как низкая эффективность деятельности государственных правоохранительных и контролирующих органов, осуществляющих противодействие коррупции. Другой организационно-управленческой причиной, сохраняющей негативные тенденции развития коррупции в обществе, производной от предыдущей, является ненадлежащая координация деятельности правоохранительных органов как внутри государства (на межведомственном и межрегиональном уровне), так и на международном уровне.

Заслуживает внимания такая организационно-управленческая причина коррупции, выделяемая отечественными учеными, как отсутствие надлежащих форм социального контроля над сферой политических отношений деятельностью представителей органов государственной власти и местного самоуправления, а также претендентов на эти должности как со стороны российского государства и его органов, так и общества. Здесь отсутствует информационная «прозрачность» публичной деятельности органов власти и принимаемых ими решений или нормативно-правовых актов. В условиях информационной «закрытости» для большинства членов общества деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, права, свободы и законные интересы человека, которые обязаны соблюдать должностные лица этих органов, подменяются «ведомственными», «территориальными» или «политическими интересами», «телефонным» или «теневым правом».

Важными факторами в детерминации должностных преступлений, являются факторы идеологические. К числу идеологических факторов, можно, отнести некоторые достаточно широко известные политические явления и процессы. Так факторами, закономерно порождающими коррупцию, выступают неподготовленные надлежащим образом, а порой и просто бессистемные (хаотичные), скоротечные «кампании» или «крестовые походы» по борьбе с коррупцией во всех ее формах, видах, сферах и проявлениях. Подобного рода «кампании» скорее приносят вред этой борьбе чем положительный эффект. Поскольку эти широко разрекламированные в средствах массовой информации антикоррупционные «кампании» преследуют чаще всего политические и иные цели

К числу социально-психологических факторов, детерминирующих коррупцию, следует отнести в первую очередь сложившуюся и существующую социально-психологическую среду в органах государственной власти и местного самоуправления. В результате создания коррупциогенной социальной среды в органах государственной власти формируется бюрократическая психология стяжательства, чуждая интересам большинства членов общества. И, как следствие, происходит массовое разложение органов государственной власти и местного самоуправления, в результате этого утрачивается доверие к ним со стороны большинства членов общества.

Другим социально-психологическим фактором существования коррупции является восприятие обществом, его политическими институтами и государственными органами «приобретения» голосов избирателей путем предоставления недорогих подарков, обещаний скорого материального обогащения либо «светлого будущего» со стороны кандидатов на избираемые высшие государственные должности в органы власти и местного самоуправления как нормального политического явления. При всей очевидности того, что такое явление должно считаться аморальной, противоправной или преступной деятельностью этих субъектов политики либо их представителей.

Перечисленные нами выше факторы, детерминирующие должностные преступления, лишь частично отражают весь спектр проблем, связанных с воспроизводством и распространением этого негативного явления на территории современной России, постоянно реформирующей политическую систему общества. Причиной тому служит неизученность этой проблемы отечественными гуманитарными, в том числе и юридическими, науками, и в первую очередь такими, как криминология, политология, социология, психология.

На основе криминологического анализа изложенных материалов можно прийти к следующим выводам: а)    в современном российском обществе существует множество различных по своему содержанию и природе факторов, детерминирующих коррупцию как свое закономерное следствие, специального учета которых до настоящего времени не существует, что весьма затрудняет эффективное противодействие этому специфичному негативному правовому и социально-политическому явлению как со стороны государства, его органов и должностных лиц, так и со стороны общества; б)т основной целью изучения факторов, детерминирующих коррупцию в современном российском обществе в существующих видах, формах и объемах, является разработка механизма государственного и общественного воздействия для их эффективной нейтрализации (устранения) в рамках последовательной долгосрочной федеральной государственной антикоррупционной программы в целях удержания ее на социально терпимом уровне.1

Причины латентности преступлений, совершаемых должностными лицами: а)    отсутствие «явных» потерпевших и свидетелей (согласительный либо самостоятельный характер преступной деятельности); б) ведомственное прикрытие; в) недоверие граждан к органам, призванным бороться с должностной преступностью. Детерминанты преступлений, совершаемых должностными лицами: а) политические; б) социально-экономические; в) идеологические; г) психологические; д) кадровые; е) организационно-правовые; ж)    низкий уровень борьбы с общественно-опасными деяниями, совершенными в должностной сфере. Коррумпированность власти является одним из основополагающих факторов, препятствующих нейтрализации должностных преступников.

Исходя из анализа ситуации в современном российском обществе, с учетом опыта борьбы с должностной преступностью в нашей стране и за рубежом, дипломником сделаны следующие выводы о причинном комплексе уголовно-наказуемых деяний должностных лиц:

  1. Нынешнее состояние должностной преступности вызвано негативными изменениями, происшедшими в нашей стране после развала СССР.
  2. Факторами, влияющими на существование и постоянное увеличение численности преступлений, совершаемых должностными лицами, являются причины социально-экономического, идеологического, кадрового, организационного и правового характера.

    3.    Низкий уровень материального обеспечения должностных лиц ориентирует их на противоправное удовлетворение возникших жизненных потребностей.

    4.    Отсутствие чёткой государственной идеологии, какой-либо национальной идеи, низкая правовая и нравственная культура населения приводит к тому, что основной ценностью в современном российском обществе являются материальные блага. Это служит следствием отсутствия каких-либо нравственных барьеров на противозаконном пути должностного преступника.

     

  3. Неэффективная кадровая политика, которая не позволяет пресекать проникновению во властные структуры лиц, характеризующихся устойчивой антиобщественной установкой.
  4. Неэффективная организация государственной службы, характеризующаяся необоснованным регулированием государством отдельных сфер хозяйственной и общественной жизни, чрезмерно разросшимся аппаратом чиновников и отсутствием должного контроля за их деятельностью.
  5. Отсутствие политической воли государства в лице государственных органов, их коррумпированность и низкий уровень профессионализма лиц (органов), призванных бороться с должностной преступностью, обусловливают неэффективность их государственно-служебной деятельности.
  6. Средствами массовой информации поддерживается стереотип коррумпированного чиновника, служащего правоохранительных органов, что создаёт некоторую предпосылку для возникновения у должностных лиц потребности «соответствовать» ожиданиям общественности.

    Таким образом, слабость, коррумпированность и низкий профессионализм лиц, призванных бороться с противоправными деяниями должностных лиц, обусловливают наряду с другими причинами прогрессирующую тенденцию преступности в должностной сфере.

     

    2.3. Состав превышения должностных полномочий: законодательное

    описание. Проблемы квалификации должностных преступлений

     

    Должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий, – деяния, родовым объектом которых выступает государственная власть в части интересов государственной и муниципальной службы, включая специальные виды службы (служба в правоохранительных органах, в частности). Они совершаются только и исключительно должностными лицами, а основным способом выполнения объективной стороны выступает превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ, преступления против правосудия, совершаемые должностными лицами).

    Вопрос об объекте должностных преступлений в целом и превышения должностных полномочий в частности относится к числу дискуссионных. Особенность указанных преступлений заключается в том, что их непосредственный объект совпадает с видовым.

    По мнению Б.В. Здравомыслова, родовым (видовым в современной интерпретации) объектом должна признаваться «правильная работа (или функционирование) советского государственного аппарата»1.

    Сходной точки зрения в настоящее время придерживается большинство российских ученых-юристов:

    — нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, а также аппарата управления в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации по выполнению стоящих перед ними задач2;

    — интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, общественные отношения в сфере функционирования органов государственной власти3;

    — установленный законодательством порядок осуществления государственной службы и пределы ее осуществления, в особенности соблюдение установленных в правовом порядке границ (пределов) должностных полномочий4;

    — нормальная работа государственного аппарата и аппарата местного самоуправления как в целом, так и отдельных его звеньев5;

    — общественные отношения, которые составляют содержание отдельных видов нормальной деятельности государственных органов, а также органов местного самоуправления.

    Тем не менее, встречается более широкое понимание объекта превышения должностных преступлений (в том числе превышения должностных полномочий), за счет включения в него в него авторитета соответствующих органов1.

    Отдельные авторы к объекту должностных преступлений относят государственную дисциплину2, под которой в административном праве понимается точное и сознательное выполнение всеми работниками и гражданами обязанностей, установленных законами и иными правовыми актами3. Если исходить из этого определения, любое нарушение закона само по себе должно считаться посягательством на объект должностных преступлений, что вряд ли правильно. Была высказана точка зрения, что непосредственным объектом исследуемого преступления являются также охраняемые законом права и интересы граждан4. Однако с ней в полной мере согласиться нельзя, поскольку нарушение прав и интересов граждан является лишь способом нарушения нормальной деятельности публичного аппарата службы. Проанализировав соотношение объекта и последствий, А. В. Галахова справедливо указывает, что объект превышения, то есть деятельность соответствующего учреждения или органа, может быть нарушен «путем причинения существенного вреда, во-первых, государственным или общественным интересам, во-вторых, охраняемым законом правам и интересам граждан или, в-третьих, и тем и другим интересам одновременно»5. Поэтому права и интересы граждан можно считать лишь дополнительным объектом указанного преступления.

    Представляется, что государственная власть не может существовать без своего функционального, предметного оформления, в качестве которого выступает государственная служба. Действительно, функции государства реализуются посредством деятельности государственных органов, которая осуществляется в рамках государственной службы. Наряду с государственной службой объектом должностных преступлений выступает служба в органах местного самоуправления (муниципальная служба). В совокупности оба эти вида службы называются «публичная служба». Государственная служба Российской Федерации, согласно ст. 1 Федерального закона от 25 апреля 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»1, — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. При этом существует три вида государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба (ст. 2 данного Закона).

    Вместе с тем помимо основного непосредственного (видового) объекта превышения должностных полномочий, следует выделять дополнительный непосредственный (видовой) объект данного преступления. В альтернативной форме в таком качестве могут выступать личность (жизнь, здоровье, свобода передвижения, честь и достоинство, конституционные права и свободы), собственность, общественная безопасность и общественный порядок. Этим объектам практически всегда причиняется вред при превышении должностных полномочий. Так, по данным В. И. Динеки, должностные лица правоохранительных органов во всех изученных им делах осуждались за ущерб, наносимый дополнительному непосредственному объекту1. В особо квалифицированных составах превышения должностных полномочий всегда есть данные дополнительные объекты, что вытекает из конструкции ч. 3 ст. 286 УК РФ.

    Тем не менее, встречается более широкое понимание объекта превышения должностных преступлений (в том числе превышения должностных полномочий), за счет включения в него в него авторитета соответствующих органов2. По нашему мнению, эта позиция точнее отражает суть данного преступления, позволяя максимально широко защищать интересы государственной и муниципальной службы. Так, Митюра, будучи начальником Калининского отдела милиции УВД Прикубанского округа г. Краснодара, с целью помочь своему знакомому Олейнику в возврате оставшейся части долга с Шило, неоднократно звонил Шило и требовал возврата денег, угрожая в противном случае привлечь Шило к уголовной ответственности за хранение наркотических средств и мошенничество. Под воздействием угроз Шило передал Олейнику деньги в сумме 100 долларов США. Действия Митюры были справедливо квалифицированы по ч. 1 ст. 286 УК РФ, хотя нормальный порядок деятельности правоохранительных органов непосредственно не пострадал. В первую очередь ущерб был причинен, как справедливо указано в приговоре, «интересам государства, поскольку действия подсудимого принизили авторитет органов милиции»1.

    Таким образом, объектом превышения должностных полномочий являются интересы службы в государственных и муниципальных органах, учреждениях и организациях, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, а также установленный порядок нотариальной деятельности. Альтернативно дополнительными объектами выступают личность, собственность, общественная безопасность и общественный порядок. При этом различается объем причиненного преступлением ущерба: при простом и квалифицированном превышении должностных полномочий ущерб существенно меньше, чем в особо квалифицированных составах должностного превышения.

    Превышением должностных полномочий в соответствии с ч. 1 ст. 286 УК РФ признается совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

    Следовательно, явное превышение полномочий должно быть связано с совершением таких действий, которые нарушают интересы службы и связаны с выходом чиновника за рамки своего должностного статуса. Пленум Верховного Суда СССР в п. 11 постановления от 30 марта 1990 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге»2 называет такие случаи: 1) действия, которые относятся к полномочиям другого должностного лица; 2) действия, которые могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте; 3) действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить. В теории обычно называется и четвертый случай превышения должностных полномочий: совершение действий единолично, если они могли быть совершены лишь коллегиально1.

    Любые иные виды неправомерного использования виновным своих должностных полномочий не могут образовывать их превышение. Так, Головатый, являясь специалистом Славянского межрайонного отдела УФСНП по Краснодарскому краю, произвел вместе с сотрудником налоговой полиции Зайкой проверку магазина «Алешка», где выявил незначительные нарушения. Он пояснил владельцу магазина Стрелкову, что в этом случае может быть назначен штраф в размере от 8 до 16 тыс. руб., но можно решить вопрос об освобождении от штрафа, если тот заплатит ему 4000 руб., на что Стрелков согласился и вечером передал Головатову названную сумму. Последний представил Зайке подложные постановление об обследовании помещений и протокол обследования, в которых изображение оттиска печати и подписей были выполнены на цветном струйном принтере. Содеянное было квалифицировано судом по совокупности ч. 1 ст. 286 УК и ч. 3 ст. 327 УК, а по ч. 2 ст. 159 УК подсудимый был оправдан2. По нашему мнению, с такой квалификацией вряд ли можно согласиться. Получение Головатым денег образует получение взятки за заведомо незаконные действия (ч. 2 ст. 290 УК), изготовление фальшивого протокола и постановления является должностным подлогом (ст. 292 УК), а непривлечение Стрелкова к ответственности означает не превышение, а лишь злоупотребление им своими должностными полномочиями. Следует учитывать, что возбуждение соответствующего дела являлось не обязанностью, а правом инспектора налоговой полиции. Если он не усматривал признаков состава административного правонарушения, дело не могло быть возбуждено. Исходя из постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г., определившего перечень случаев превышения должностных полномочий, данное преступление следует квалифицировать по ч. 1 ст. 285 УК, поскольку последствием является не передача Стрелковым суммы взятки, а невозбуждение административного производства.

    Из этого примера можно заметить еще одно обязательное требование, предъявляемое к объективной стороне: при квалификации содеянного по ст. 286 УК РФ предварительно всегда необходимо устанавливать служебную компетенцию должностного лица, то есть «круг конкретных прав и обязанностей, которые отражают ее содержание и ограничивают пределы компетенции в соответствии с занимаемой должностью или осуществляемыми функциями»1.

    Следует заметить, что состав превышения в УК РФ сконструирован как материальный, обязательными признаками объективной стороны являются действия (или хотя бы одно действие), явно выходящие за пределы полномочий должностного лица, последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства и причинная связь между этими действиями и последствиями. Указание в ч. 1 ст. 286 УК на «действия» является не дефектом законодательной техники, как полагает Д. Доиджашвили2, а ее особым приемом, опирающимся на общепринятое расширительное толкование. Такого рода толкование применяется во всех случаях, когда в УК используется термин «действие» (см., например, ст. 132, 133, 152, 163, 204, 205 УК и др.). Судебная практика последовательно признает превышением должностных полномочий совершение единичных действий, связанных с насилием над потерпевшим, однократным применением оружия и т. д.

    Следует отметить, что должностное лицо, превышая свои полномочия, может действовать не только по собственной инициативе, но и во исполнение приказа или распоряжения. В обычной деятельности публичный (государственный или муниципальный) служащий обязан выполнять полученные им распоряжения, а при сомнении в их правомерности обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если данные лица в письменной форме подтверждают свое распоряжение, они принимают на себя всю полноту ответственности (ст. 42 УК РФ), а служащий обычно обязан исполнить такое распоряжение. Как указала Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда СССР по конкретному делу, «выполнение должностным лицом распоряжения начальника, отданного последним с преступной целью, не содержит состава преступления, если должностное лицо не знало и не должно было знать о преступных целях отдавшего распоряжение». Исключением являются лишь такие приказы, которые носят явно незаконный характер. Исполнение таких приказов не исключает преступности действий чиновника: «Исполнение должностным лицом заведомо преступного распоряжения начальника влечет уголовную ответственность не только для начальника, но и для его подчиненного». Так, в ст. 5 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка указывается, что «ни одно должностное лицо по поддерж0анию правопорядка не может осуществлять, подстрекать или терпимо относиться к любому действию, представляющему собой пытку или другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания, и ни одно должностное лицо по поддержанию правопорядка не может ссылаться на распоряжения вышестоящих лиц или такие исключительные обстоятельства, как состояние войны или угроза войны, угроза национальной безопасности, внутреннюю политическую нестабильность или любое другое чрезвычайное положение для оправдания пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»1.

    Лишь в случае, когда чиновник безусловно выходит за пределы своей компетенции, можно говорить о превышении должностных полномочий (ст. 286 УК), в противном случае будет иметь место должностное злоупотребление (ст. 285 УК). Использование авторитета занимаемой должности и служебных связей, если при этом должностное лицо само не совершало действий по службе и не нарушало нормативных актов, регламентирующих его действия, не может считаться должностным превышением2. При определенных условиях эти действия могут квалифицироваться как подстрекательство к соответствующему преступлению. Обращаясь к действиям, которые относятся к компетенции другого должностного лица, отметим, что возможны несколько их вариантов: если они входят в компетенцию вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица данного ведомства, в компетенцию должностного лица данного ведомства, которому данное лицо не подчинено, в компетенцию должностного лица другого ведомства3.

    При установлении состава превышения должностных полномочий необходимо четко определять характер и объем причиненного вреда. Причиненный должностным превышением вред следует подразделять на имущественный и неимущественный (в том числе моральный). С учетом действующего законодательства превышение должностных полномочий может быть совершено лишь с умышленной формой вины. Однако вопрос о виде умысла является дискуссионным. Многие авторы категорично утверждают, что возможен лишь прямой умысел. Аргументы сторонников такой точки зрения сводятся к тому, что должностное лицо, сознательно нарушая должностные обязанности или злоупотребляя своими правами и фактическими обязанностями, предвидит и желает наступление хотя бы одного из этих последствий как непосредственной цели своей деятельности или непременного условия достижения таковой1.

    В то же время было высказано иное, на наш взгляд, обоснованное мнение, согласно которому при совершении указанного преступления допустим и косвенный умысел2. Действительно, вид умысла должен определяться с учетом принадлежности превышения должностных полномочий к числу материальных составов преступления и характера психического отношения виновного к обязательным последствиям содеянного.

    Уголовный кодекс не определяет какой-либо обязательной мотивации действий должностного лица, превышающего свои полномочия. Обычно мотивы бывают связаны с получением материальной выгоды или стремлением избежать затрат (корыстные побуждения), но могут носить и иной, в том числе личный характер. Как уже упоминалось, характерным мотивом превышения власти являются ложно понятые интересы служебной необходимости1.

    Субъект превышения должностных полномочий специальный — это должностное лицо, понятие которого раскрывается в примечании 1 к ст. 285 УК и раскрывается в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»2. Согласно примечанию 1 к ст. 285 УК «должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».

    Должностным лицом может быть лишь государственный или муниципальный служащий; совершение сходных незаконных действий другими гражданами наказывается по статьям главы 23 УК либо как соответствующие преступления против личности (ст. 203, 105, 111, 112, 115—117, 129, 130 УК и др.). В отличие от уголовного права, понятия государственного и муниципального служащего определены в административном законодательстве, причем наряду с понятием «должностное лицо».

    Обратившись к определению должностного лица в примечании 1 к ст. 285 УК, нетрудно заметить, что оно называет три группы таких лиц: представители власти, лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

    Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» разъяснил: «К представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями)»1.

    Статус представителя власти определяется не уровнем должностного положения, а характером выполнения служебных обязанностей. Так, генеральный директор крупного предприятия или промышленного объединения представителем власти не является, а постовой милиционер — является.

    Должностными лицами, осуществляющими организационно-распорядительные функции, будут руководители предприятий и учреждений и их подразделений, отделов, цехов и т. д., лица, возглавляющие отдельный производственный участок, инженер смены, бригадир, заведующий канцелярией и т. д. Эта категория должностных лиц имеет в своем подчинении других рядовых рабочих и служащих. Организационно-распорядительные функции могут также выражаться в принятии решений и составлении документов, порождающих правоотношения, выдаче от имени государственных учреждений официальных документов, устанавливающих личность гражданина или юридический факт, Так, работник паспортного стола, государственный нотариус являются должностными лицами. Должностные лица, выполняющие административно-хозяйственные функции, отвечают за хранение, использование материальных ценностей, ведут учет и отпуск товаров, осуществляют отчетность и т. д. Эти лица могут осуществлять свою деятельность единолично, например, заведующий складом материальных ценностей, заведующий спортивным тиром и т. п.

    Субъектами должностных преступлений будут лица, временно выполняющие административно-хозяйственные или организационно-распорядительные функции. Так, начальник летнего детского лагеря, воспитатели этого лагеря, руководитель туристического похода, водитель-экспедитор, являющийся материально ответственным за груз, — должностные лица.

    Рядовые рабочие, служащие государственных и муниципальных предприятий и учреждений, выполняющие технические функции и операции, не могут быть должностными лицами. Также не являются должностными лицами руководители и ответственные работники коммерческих и иных не государственных организаций. Ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях и совершивших преступления против интересов службы, наступает по статьям, предусмотренным в гл. 23 УК.

    Несмотря на то, что закон содержит достаточно развернутое определение должностного лица, в судебной практике возникают трудности при рассмотрении конкретных дел, а в юридической литературе продолжаются споры по определению этого понятия. Так, спорен вопрос о статусе рядового врача на государственной службе или преподавателя, работающего в государственном учебном заведении. Существует мнение, что при совершении этими лицами по службе действий, порождающих юридические последствия, они становятся должностными лицами, а при выполнении своих профессиональных функций таковыми не являются. Так, Б. В. Волженкин пишет: «…необходимо отличать должностную деятельность отдельных категорий служащих государственных и муниципальных учреждений, связанную с выполнением имеющихся у них организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, от сугубо профессиональной, производственной деятельности этих же служащих, когда последние не осуществляют указанные функции и, следовательно, не выступают в качестве должностных лиц»1. С такой позицией нельзя согласиться. Субъект или является должностным лицом по своему статусу, или не является.

    В главе о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления имеются два состава преступления, субъектами которых являются недолжностные лица. Это присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК) и дача взятки (ст. 291 УК). Оба преступления связаны с деятельностью должностных лиц. При присвоении полномочий должностного лица государственный служащий практически выполняет его функции. Дача взятки неразрывно связана с ее получением должностным лицом, так как взяточничество есть единый преступный акт, совершаемый двумя лицами. Поэтому законодатель указанные составы поместил в главе о должностных преступлениях.

    Наряду с преступлениями, предусмотренными в гл. 30 УК, когда сущность преступного деяния заключается в нарушении правильной деятельности государственных органов, учреждений и предприятий, а также органов местного самоуправления, в УК есть составы преступлений, где субъектом также является должностное лицо (например, ст. 142, 159, ч. 2 ст. 354) и др. В этих случаях направленность преступного деяния выражается в посягательстве на другие объекты, а нарушение должностным лицом своих обязанностей сопутствует основному содержанию преступления.

    Содержание превышения должностных полномочий заключается в общественно опасном посягательстве на общественные отношения, которые составляют объект преступления и находятся под охраной уголовного закона. При этом очень важно установить именно те деяния, которые являются присущими только этому, а не иному преступлению. Для превышения должностных полномочий таковыми являются: 1) действия, явно выходящие за пределы предоставленных лицу по службе полномочий; 2) причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций, либо охраняемым законом интересов общества или государства; 3) наличием причинной связи между явным выходом виновного за рамки полномочий и наступившими последствиями.

    Во всех случаях превышения полномочий со стороны должностного лица важным моментом является установление факта исполнения им должностных полномочий и наличие у него юридического основания на совершение тех или иных действий. Для квалификации содеянного по ст. 286 УК РФ необходимо установить, что полномочия были превышены при осуществлении должностным лицом своей служебной деятельности или в связи с ее осуществлением. В противном случае при наличии иных признаков состава деяние квалифицируется как общеуголовное преступление.

    Дополнительные сложности при квалификации превышения должностных полномочий возникают из-за способа описания общественно-опасных последствий в диспозиции ст. 286, где они являются неопределенно-оценочными как по содержанию, так и по объему. Качественное содержание последствий превышения должностных полномочий может быть различным и к их определению необходимо подходить дифференцированно.

     

    3. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

     

    3.1. Характеристика личности преступника, совершающего должностное преступление

    Личность преступника является центральной проблемой криминологии. Ведь уголовный закон нарушают конкретные лица. Не зная свойств и характерных особенностей личности преступника, невозможно понять причины его индивидуального преступного поведения, без чего, в свою очередь, нельзя понять причины как всей преступности, так и ее отдельных видов.

    Проблему личности преступника следует рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах: общетеоретическом и прикладном. Общетеоретическое рассмотрение личности преступника позволит пополнить и углубить знания по данной проблеме и в дальнейшем рекомендовать правоохранительным органам пути, формы и методы выявления и изучения лиц, склонных к противоправному поведению, с целью воздействия на них и удержания их от преступного поведения.

    В структуре личности имеются следующие элементы: 1) социальный статус, включающий в себя совокупность признаков, отражающих место человека в системе общественных отношений (пол, возраст, семейное положение, уровень образования, принадлежность к социальной группе и др.); 2) социальные функции, выраженные посредством показателей реальных проявлений личности в основных сферах деятельности (профессионально-трудовой, социально-культурологической, социально-бытовой); 3) нравственно-психологические установки, отражающие отношение человека к его проявлениям в основных видах деятельности (отношение к общегражданским обязанностям, государственным органам, закону, правопорядку» труду, семье, к культурным ценностям и т. д.). 1

    По аналогии с преступлением как общественно опасным деянием такие личностные свойства стали называть общественной опасностью личности преступника. Таким образом, общественная опасность — это своеобразная статическая характеристика личности преступника, так как преступление совершено и, значит, личностные свойства уже проявились. Поэтому можно утверждать, что общественная опасность личности преступника является ее ретроспективной оценкой.

    Выявление личностных особенностей преступников, механизмов, обусловливающих их преступное поведение, и обеспечение предупредительного воздействия в период их формирования, воздействия, пресекающего реализацию, устраняющего дальнейшее их существование, рассматривается в настоящее время многими учеными как один из перспективных подходов к практике борьбы с преступностью. Поэтому изучение личности должностных лиц, совершивших преступления, необходимо не только для того, чтобы пополнить криминологические знания о них, но и вооружить правоохранительные органы этими знаниями, на основе которых должны осуществляться предупредительные мероприятия в целях недопущения совершения таких преступлений.1

    Большая часть виновных имеет высокий образовательный уровень. В частности, высшее образование у 59,2%лиц, совершивших преступления, незаконченное высшее – у 7,9%, среднее специальное – у 7,9%. Только у 6,6% подозреваемых было общее среднее образование. Чаще эти преступления совершают лица в возрасте от 30 до 49 лет (76,3%), что закономерно, т.к. именно в этом возрасте большинство людей (по отношению к другим возрастным категориям), обладая достаточным жизненным опытом, занимают руководящие должности.

    Как правило, это семейные люди: 61,8% из них женаты (замужем), 13,2% — были женаты (замужем), но на момент совершения преступления развелись, третья часть из них имеет детей.

    Уголовно-правовые признаки: как правило, преступления в этой сфере совершали лица, ранее не судимые (88,2%). Чаще преступления в этой сфере осуществляются в одиночку, однако, достаточно высок процент и совершенных в группе (30,3%). В большинстве случаев речь идет об одном эпизоде, но примерно в 20% следствием устанавливается неоднократное совершение этих преступных деяний. Мотивом совершения преступлений является не только стремление к обогащению, т.е. корыстные побуждения, но и ложно понятые интересы службы, самоутверждение, боязнь ответственности за недостатки в работе.

    Нравственно-психологические признаки: характеристики виновных лиц, как по месту работы, так и по месту жительства являлись только положительными. На учете в психоневрологическом и наркологическом диспансерах не состоял ни один из обвиняемых. Оценивая личностные качества преступника в кредитно-финансовой сфере, нельзя не отметить такое явление, как дегуманизация. Совершая преступления в этой сфере, преступник не сталкивается непосредственно с жертвой и не знает жертву, как человека со всеми присущими последнему индивидуальными качествами. Как следствие, снижается эффективность внутренних сдерживающих механизмов и, с одной стороны, преступник избавлен от необходимости сопереживать дискомфорт (экономический, психологический и т.д.), испытываемый жертвой преступления, с другой же стороны, получает возможность оправдывать либо отрицать факт совершения самого преступления.

    Исходя из всех этих признаков, определяется портрет вполне успешного в социуме человека, представляющего наиболее активную часть населения, имеющего положительную характеристику, семьянина, с высшим образованием и относительным материальным благополучием. Поэтому закономерно встает вопрос: почему эти люди совершают преступление и в чем причины этого? Если часть из них совершает должностное преступление с корыстной целью, причинами которой выступают получение материальной выгоды и удовлетворение основных человеческих потребностей, то в отношении другой части в качестве дополнительной причины можно учитывать тенденцию относительной депривации, предложенную Г.Сайксом, т.е. принимать во внимание не только то, что человек имеет, или то, что он приобретает в результате преступления, а то, насколько велико несоответствие между тем, что он имеет, и тем, что он хотел бы иметь.

     

    3.2. Особенности психологии должностного преступника

     

    По своей социально-психологической характеристике лица, допускающие взяточничество, в большинстве своем не отличаются от законопослушных граждан. Деформированные потребности наблюдались лишь у четверти лиц, злоупотребляющих должностными полномочиями. В остальных же случаях преступления были совершены для удовлетворения насущных потребностей. Именно поэтому можно заключить, что, в конечном счете, в механизме преступного поведения при должностных злоупотреблениях выступают неудовлетворенные потребности. Причины дефекта правосознания обусловлены тем, что в современных условиях российского общества ограничены возможности для удовлетворения даже минимальных потребностей1.

    Основными мотивами преступных действий осужденных должностных лиц, являются следующие:

    1)    «службистские», которые проявляются:

    а)    в стремлении выглядеть профессионалом в своей работе;

    б)    карьеристских устремлениях;

    в)    в нежелании портить отношения с коллегами по работе;

  7. корыстные мотивы, заключающиеся в стремлении к незаконному получению материальных благ путем использования своего служебного положения и обусловленных им возможностей;
  8. стремление показать свое превосходство над другими людьми.

    В связи с тем, что личность должностного преступника охватывает признаки должностных лиц, совершивших уголовно-наказуемые деяния всех видов, оказалось невозможным четко представить образ должностного лица, совершившего преступление.

    Исходя из этого, полагаем возможным выделить следующие типы личности должностных преступников; а именно: тип службист, агрессивный, корыстный, аффектированный и конформистский.

  9. Службист — мотивами совершения должностных преступлений у данного типа лиц, выступают — стремление выглядеть профессионалом в своей работе, различные карьеристские устремления. Данный тип характеризуется неустойчивыми морально-психологические установками, которые зачастую противоречивы. Также характеризуется низким уровнем правосознания и правовой культуры. Готов пойти даже на преступление, ради того, чтобы выслужиться перед вышестоящим руководством.
  10. Корыстный должностной преступник: а) вынужденный б) злостный.

    а) Вынужденный тип характеризуется слабой устойчивостью к противоправной деятельностью. Его преступное поведение обусловлено стечением тяжелых жизненных обстоятельств. Во многих случаях они проявляются в семейных проблемах, от решения которых может, например, зависеть жизнь тяжело больных детей, матери, жены. Этому типу не присущи отрицательные нравственно-психологические качества, характерные для «настоящих» преступников. 1

    б) Злостные корыстные должностные преступники являются наиболее опасными, так как содержат в себе «мощную криминальную энергию». В основе их противоправного поведения лежит корыстолюбие, все подавляющая власть денег и материальных ценностей. Они характеризуются высокомерием, непостоянством, отсутствием нравственных ограничителей. Личность данного типа негативно направлена, отличается правовым нигилизмом, устойчивыми антиобщественными установками. Для данного типа характерна внутренняя тяга к взяточничеству. Активны в создании искусственных ситуаций, способствующих взяточничеству и коррупции. Мотивы совершения преступлений — в первую очередь корыстные, однако возможно и совершение преступления, исходя из стремления показать свое превосходство над другими людьми, свое могущество и значимость. Как правило, люди данного типа, стремятся занять соответствующие должности, изначально имея намерения заниматься взяточничеством и коррупцией.

    3) Агрессивные должностные преступники совершают преступление продуманно и целенаправленно. Они полностью понимают, что используют служебное положение для совершения уголовного преступления. Лицам этой категории чужды корыстные интересы. Действия агрессивных должностных преступников, могут быть направлены на причинение вреда жизни и здоровью граждан (с применением физической силы, специальных приспособлений, подручных средств и оружия). Криминологическое исследование свидетельствует о том, что совершению должностным лицом насильственного преступления предшествует снижение профессиональной работоспособности, изменение нравственных, интеллектуальных, волевых качеств, развитие таких черт характера как раздражительность, легкая возбудимость, неуравновешенность. На формирование личности насильственного должностного уголовника влияет стрессовый характер службы. Мотивами их преступного поведения, как правило, выступают низменные побуждения: месть, ненависть, зависть и др. 1

  11. Аффектированные должностные преступники характеризуются незначительной осознанностью уголовной противоправности совершаемых им действий. Они не имеют своей целью совершение преступления. Уголовно-наказуемое деяние реализуется должностным лицом в результате внезапно возникшего сильного душевного волнения. Отличительными признаками данного типа является отсутствие самообладания, интеллектуальных, эмоциональных и волевых ресурсов, которые необходимы для разрешения сложной ситуации.
  12. Конформист — личность данного типа имеет неустойчивые морально-психологические установки, которые зачастую противоречивы: Также характеризуется низким уровнем правосознания и правовой культуры. Однако, в отличие от других типов, совершает должностные преступления в силу устоявшихся «правил» поведения в данном учреждении, коллективе. Мотив совершения преступления, в основном, корыстный, однако возможно совершение преступления из трусливо-малодушных, конформистских мотивов, проявляющихся в нежелании портить отношения с коллегами по работе, боязни их осуждения и т.п.

    На основании анализа личности должностного преступника, можно сделать вывод о том, что лица, совершившие должностные преступления отличаются от обычных граждан, в первую очередь, деформированностью нравственно-психологической сферы. В качестве движущего механизма преступного поведения выступают неудовлетворенные жизненные потребности, которые неоднородны у различных типов личности должностного лица, совершившего преступление.

     

    Кроме этого лица, совершившие должностные преступления, по всем основным показателям отличаются от лиц, совершивших общеуголовные и иные преступления, так по возрасту, преобладают должностные преступники старше 30 лет (общий средний возраст преступников 24-29 лет), большинство имеют высшее образование, значителен уровень женщин, совершивших должностные преступлений — до 30% (средний около 16%).

     

    3.3. Профилактика должностных преступлений

     

    В юридической литературе часто говорится о системе предупреждения преступности. Однако, реальное состояние предупредительного «хозяйства» в современной России таково, что понятие системы в данном случае применимо лишь с натяжкой. Прежняя система (существовавшая в советское время) практически разрушена, а новой (соответствующей реалиям переходного периода) еще не создано. И в лучшем случае можно говорить о том, что предупреждение преступности в настоящее время представляет собой не более чем систему со слабыми, даже очень слабыми взаимодействиями. Полноценная система (как целостное образование, обладающее новыми качественными характеристиками, не содержащимися в образующих его компонентах) в данном контексте –– в значительной мере дело будущего.

    Вместе с тем нельзя отрицать, что предупреждение преступности –– это сложный, многоаспектный процесс, обладающий определенными признаками целостности, являющийся неким единством в различиях. Отсюда велико значение его комплексного рассмотрения, выделения составляющих элементов, их классификации по различным основаниям, интегративной оценки, т.е. многого из того, что присуще системному анализу.

    По признаку целеполагания (или уровню) принято выделять общесоциальное (или общее) и специальное предупреждение преступности.

    В случае общего предупреждения речь идет о том, что позитивное развитие общества, совершенствование его экономических, политических, социальных и иных институтов, устранение из жизни кризисных явлений и диспропорций, питающих преступность, объективно способствуют ее предупреждению (путем ограничения сферы действия, снижения уровня, уменьшения вредных последствий и т.д.).

    При этом цель предупреждения преступности, скажем, перед экономическими преобразованиями специально не ставится. Но эти преобразования, осуществляемые ради других (может быть более высоких) целей, способствует, например, вытеснению из жизни общества или уменьшению масштабов таких явлений, как нищета, безработица, детская беспризорность, бытовая неустроенность. Точно так же не ради борьбы с преступностью осуществляется развитие духовной культуры, но повышение ее уровня, несомненно, влияет на нравы, взгляды, интересы, мотивы действий людей и многое другое, от чего «висит их выбор между добром и злом, законопослушным и противоправным поведением.

     

    В отличие от общих, специальные предупредительные меры осуществляются целенаправленно в интересах предупреждения преступности, т.е. они призваны решать задачи: устранения, нейтрализации, минимизации криминогенных факторов; оздоровления социальной микросреды, коррекции поведения лиц, чье поведение чревато угрозой совершения преступления, и т.д. Таковыми являются, например, профилактические операции, проводимые органами внутренних дел, или административный надзор за определенными категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

    В зависимости от масштаба применения А.Н. Долгова выделяет следующие меры предупреждения: 1) общегосударственные, относящиеся к большим социальным группам; 2) меры предупреждения, относящиеся к отдельным объектам или микрогруппам; 3) индивидуальные1.

    Общегосударственные –– это, например, меры предупреждения преступности, предусмотренные федеральными законами, действующими на всей территории России.

    Предупредительные мероприятия, относящиеся к большим социальным группам, осуществляются в рамках отрасли хозяйства, региона (области, республики в составе Российской Федерации), применительно к определенному контингенту лиц (например, беженцам и вынужденным мигрантам). Предупреждение преступлений на отдельном объекте, в микрогруппе — это выявление и устранение обстоятельств, способствующих правонарушениям, на конкретном предприятии, в зоне отдыха, данном учебном коллективе или, например, переориентация молодежной группировки с антиобщественной направленностью поведения.

    Индивидуальные меры предназначены для оказания предупредительного воздействия на конкретных лиц, их ближайшее окружение.

    По содержанию меры предупреждения преступности могут быть экономическими, политическими, социальными, организационно-управленческими, культурно-воспитательными, правовыми и иными.

    Примером политических мер предупреждения преступности служит решение органов власти о разграничении полномочий федерального центра и субъектов Федерации в области общественной безопасности, охраны правопорядка.

    К социальным мерам относится, к примеру, защита интересов малообеспеченных слоев населения, жизненное устройство беженцев, вынужденных переселенцев, безработных.

    В качестве организационно-управленческих мер предупреждения преступности можно указать на его программно целевое планирование или координацию субъектов предупредительной деятельности.

    Культурно-воспитательные меры включают разнообразные усилия по утверждению в жизни общества идей добра и справедливости, законов высокой нравственности, по устранению явлений моральной безнормативности и деградации, эффективному противостоянию так называемой массовой культуре, пропаганде эгоцентризма, насилия, жестокости, сексуальной распущенности.

    Типичный пример правовых (не только по форме, но и по содержанию) мер предупреждения преступности –– применение норм уголовного закона с так называемой двойной превенцией (ст. 116, 119, 218, 222, 224, 240 УК РФ).

    Необходимо отметить, что перечень мер предупреждения преступности, выделенных по рассматриваемому критерию, не может иметь исчерпывающего характера – настолько сложно и многообразно оно по своему содержанию. Наряду с перечисленными можно назвать предупредительные меры демографического, экологического, технического и иного характера. Известная специфика содержания мер предупреждения преступности может быть обусловлена особенностями субъектов, объектов предупредительного воздействия и другими признаками.

    По стадиям принято выделять непосредственное предупреждение, предупреждение рецидива преступлений. Обычно при этом используются два признака, во-первых, время, отдаляющее лицо от момента возможного совершения преступления; во-вторых, степень «социальной испорченности личности»1. Формально логически такое деление возможно, но оно «размыто» отличается неопределенность указанных критериев.

    Более значимо, с практической точки зрения, выделение в предупреждении преступности таких стадий (этапов), как профилактика, предотвращение, пресечение. Причем сразу следует оговориться, что это разграничение проводится главным образом применительно к специальному предупреждению преступности. Иногда указанные термины (особенно «предупреждение-профилактика», «предупреждение––предотвращение») употребляются как синонимы. С позиций сугубо семантических определенные основания для этого имеются. Но наличие у преступности и отдельных преступлений сложного и, как правило, длительного генезиса, многообразие форм проявления криминальной активности (в виде не только непосредственно преступного, но и так называемого допреступного поведения) и, соответственно, широкий спектр разнообразных мер предупредительного воздействия на криминогенные факторы в зависимости от их развития по времени обусловливают необходимость четкого разграничения указанных понятий. Тем более что оно уже фактически проводится – хотя не в законе, но иным путем, например, в ведомственных нормативных актах. В данном контексте профилактика – это меры по выявлению, устранению (нейтрализации, блокированию, ограничению сферы действия), причин, условий, других детерминант преступлений. 1

    Под предотвращением понимается деятельность, направленная на недопущение замышляемых или подготавливаемых преступлений. Это качественно иная ситуация в генезисе преступного поведения: опасность совершения преступления возникает не вследствие того, что, например, конкретное лицо не работает, испытывает материальные затруднения и в то же время систематически пьянствует, а из-за того, что оно уже выбрало объект для совершения кражи, провело на нем «разведку», начало изготавливать соответствующие технические приспособления и т.д. Очевидно, что меры по недопущению в этих случаях преступлений будут существенно различаться (по субъектам, характеру, последствиям и другим признакам). В частности, если в первом случае уместны профилактические беседы работников милиции, оказание помощи в трудоустройстве, лечении от алкоголизма, то во втором – предотвращению замышляемого или подготавливаемого преступления лучше всего могут способствовать усилия лиц, сотрудничающих с милицией на конфиденциальной основе.

    Наконец, пресечение – это действия, обеспечивающие прекращение уже начатых преступлений на стадии покушения либо последующих эпизодов при длящихся или так называемых серийных преступлениях. Здесь ситуация ближе всего к достижению преступного результата, и содержание мер по отвращению вреда или опасности будет уже иным (например, устройство засады, задержание преступника с поличным).

    Цель во всех случаях одна – не допустить совершения преступления либо его повторения.

    С учетом специфики рассмотренных стадий должны решаться многие вопросы организации, стратегии и тактики предупреждения преступности: от специализации профессиональной подготовки кадров правоохранительных органов, содержания и методики их обучения до выбора в каждом конкретном случае оптимальных, адекватных ситуации форм, средств, приемов предупредительного (т.е. профилактического, предотвращающего, пресекающего) воздействия. 1

    Возможна дифференциация предупреждения преступности и по иным кроме названных основаниям, например: по признаку процессуальной урегулированности, степени радикальности, относимости к правоохранительной, контрольной и иным видам деятельности.

    В заключение о роли, социальной ценности предупреждения преступности в жизни общества. Оно представляет собой наиболее действенный путь борьбы с преступностью, прежде всего потому, что обеспечивает выявление и устранение (нейтрализацию, блокирование) ее корней, истоков. В значительной мере это упреждение самой возможности совершения преступлений. В процессе предупреждения криминогенные факторы могут подвергаться направленному и ненаправленному воздействию тогда, когда они еще не набрали силы, находятся в зародышевом состоянии и поэтому легче поддаются устранению (нейтрализации, блокированию). Наряду с этим арсенал средств предупреждения преступности позволяет прерывать замышляемую или уже начатую преступную деятельность, не допускать наступления вредных последствий посягательств на общественные отношения. Предупреждение преступности дает возможность решать задачи борьбы с нею наиболее гуманными способами, с наименьшими издержками для общества, в частности без включения на полную силу сложного механизма уголовной юстиции и без применения такой формы государственного принуждения, как уголовное наказание. 1

    Предупреждение проявлений коррупции и взяточничества весьма специфично, Здесь главное место принадлежит так называемым общесоциальным мерам. Специальные же меры малоэффективны, но и от них нельзя отказываться.

    Поскольку предупреждение должностных преступлений есть деятельность государства и его органов по воздействию на реальные криминогенные факторы, то в соответствии с ними и с учетом мер, предлагаемых в криминологической литературе, и здесь будут рассматриваться меры по предупреждению получения и дачи взяток. Условно выделив в качестве основной причины взяточничества социально-экономические факторы, автор полагает, что государство и его органы в первую очередь должны воздействовать именно на них. На социально-экономические причины взяточничества и иных форм корыстных злоупотреблений по службе следует воздействовать именно в этой сфере путем устранения несовершенства оплаты труда должностных лиц, состоящих на государственной службе; путем предоставления и обеспечения дополнительных социальных прав и гарантий. Еще в 1807 году выдающийся немецкий юрист А. Фейербах говорил: «…в основе восстановления достоинства и чистоты государственной службы лежат в основном улучшение положения чиновников, забота об их пристойном существовании, посредством назначения жалования, соответствующего потребностям времени»1. Этой же точки зрения придерживались в последующем и российские ученые-правоведы2.

    В настоящее время ставится вопрос о необходимости научной разработки системы заработной платы для государственных служащих различных категорий в зависимости от сложности работы, квалификации работника, эффективности его деятельности многими специалистами в области управления, в том числе и юристами, Они указывают, что заработная плата символизирует оценку государством труда в сфере управления, и она влияет на уровень престижа профессии, на распределение трудовых ресурсов3. Какие же требования к заработной плате должны быть в настоящее время? По мнению автора, такие требования были уже давно сформулированы в российской юридической науке Она должна быть: достаточной для обеспечения семьи государственного служащего в соответствии с его должностным положением; достаточной для воспитания детей; достаточной, чтобы могла обеспечить на определенный срок жену и детей в случае смерти служащего; при прохождении службы в одном и том же ведомстве с переходом с низшей должности на высшую, заработная плата должна увеличиваться; для одной и той же должности необходимо устанавливать разные должностные оклады, чтобы в виде поощрения по службе возможны были переводы с низшей должности на высшую, не всегда осуществимые и желательные, но и переводы с низшего на высший должностной оклад; увеличение заработной платы с увеличением срока службы на государственной службе; кроме заработной платы, необходимо поощрять в виде премий за качество работы1.

    Частично на эти требования указывают и ученые настоящего времени2. Эти требования достаточны для решения вопросов о заработной плате, однако ими не исчерпан весь комплекс социально–экономических мер.

    Некоторыми законами Российской Федерации предусмотрены дополнительные социальные гарантии служебной деятельности в некоторых сферах государственного управления, к ним относятся: а) обязательное государственное страхование служащих; б) пособия по случаю болезни, потери здоровья, увечья; в)пенсионное обеспечение; г) единовременное пособие семье погибшего государственного служащего в размере от десятилетнего до пятнадцатилетнего денежного содержания государственного служащего и др.3

    Можно полностью согласиться с позицией П. А. Кабанова, что данные социальные гарантии необходимо учитывать и при создании нового для нынешней России законодательства о государственной службе4. Эти социально–экономические меры, направленные на предупреждение взяточничества и иных корыстных злоупотреблений по службе, могут оздоровить в целом положение дел в государственной службе. Однако найдутся и «привычные взяточники», которые и при улучшении их материального положения все же будут получать не предусмотренные законом вознаграждения, поэтому в отношении их необходимы специальные предупредительные меры.

    На правовые факторы, детерминирующие должностные злоупотребления, необходимо воздействовать путем принятия соответствующих нормативных актов. К их числу следует отнести такие, которые указывают, по каким параметрам следует признавать государственного служащего должностным лицом, определив их полный перечень, а также их права, обязанности и ответственность, В настоящее время имеются такие нормативные акты, регламентирующие лишь определенные сферы государственной службы.

    О    необходимости пересмотра уголовного законодательства РФ об ответственности за должностные преступления, в том числе и за взяточничество, говорят современные ученые-правоведы. Так, А.Э. Жалинский указывает, что это законодательство не может оставаться старым в новых условиях, создающихся в ходе реформы1. Другие говорят о необходимости пересмотра всего действующего уголовного законодательства с новых позиций2.

    Так, для квалификации преступления по ст. 285 УК РФ необходимо доказать не только факт использования должностным лицом своих полномочий вопреки интересам службы, а также причинение этими действиями существенного вреда гражданам, предприятиям и организациям, но и его корыстную и личную заинтересованность. Данное положение дел существенно затрудняет практическое применение данной нормы и не соответствует характеру общественной опасности деяния.

    Как указывал Н.С. Таганцев, рассматривая законодательство о взяточничестве, «…в этом законодательстве имеет значение какой из двух элементов преобладает в данной системе законов: а) вред службе государственной или б) вред от взяточничества частным лицам. От того, какую позицию выберет законодатель при изменении и дополнении действующего законодательства о взяточничестве и иных формах корыстных злоупотреблений по службе, во многом определит и уголовную политику в области ответственности за взяточничество. Более предпочтительна вторая точка зрения, поскольку государство должно защищать в первую очередь интересы своих граждан, а уже в последующем беспокоиться об интересах службы. Во-вторых, изменение и дополнение действующих норм об ответственности за должностные преступления необходимо и потому, что уже имеются соответствующие предложения ученых-правоведов, обобщивших судебную практику по делам о различных формах злоупотреблений по службе.

    Если обратиться к официальной статистике, то число осуждённых за взяточничество за десять последних лет снизилось в несколько раз.

    Необходимо отметить, что предпринимаемые правоохранительными органами меры по противодействию коррупции явно недостаточны. Это вызвано несколькими факторами:

    во-первых, не в должной мере исполняются в должной мере нормативно-правовые акты: Указ Президента РФ № 305 от 08.04.97 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и Федеральный закон № 97-ФЗ от 06.05.99 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», а также Бюджетный кодекс, действующего с 1 января 2001 года;

    во-вторых не обладает должной эффективностью применяемый подход к поиску заявителей по взяточничеству, который существует в ОВД до настоящего времени. Необходимо менять тактику. Принцип добровольности подачи заявления о взятке теперь практически не работает, так как при относительно небольших взятках люди не верят в усилия правоохранительных органов по защите их интересов –– им проще заплатить должностному лицу, чем потом ходить по следственным и судебным инстанциям. При крупных –– это обуславливается значимыми интересами взяткодателя и последующими для него благоприятными последствиями от действия или бездействия взяткополучателя, таким образом сообщать о взяточничестве в правоохранительные органы просто никто не заинтересован;

    в-третьих, создана ситуация, когда почти все проводимые проверки материалов упираются в несостоятельность ОВД адекватно прореагировать на проявления коррупции и принять законное решение. В процессе изучения материалов проверки теряется время, а пока материал ходит по инстанциям пропадают важные документы. Зачастую, из-за желания угодить администрации, кто-либо из лиц, знакомившихся с материалами, допускает утечку информации о содержании изучаемых документов, что дает возможность чиновникам вовремя воспользоваться властью и предупредить действия правоохранительных органов.

    Для повышения эффективности правовых мер предупреждения необходимо и специальное законодательство России о профилактике правонарушений. О его необходимости говорит и то обстоятельство, что в дореволюционной России такое законодательство существовало.

    Направления противодействия преступлениям, совершаемым должностными лицами, связанные с:

  13. ограничением возможности совершения должностными лицами преступлений: экономические преобразования, кадровый отбор, реформа государственной службы, совершенствование законодательства;
  14. устранением психологической необходимости совершения должностными лицами преступлений: социальное обеспечение, воспитательное воздействие, установление нравственных ценностей в обществе (идеологические преобразования);
  15. выявлением и раскрытием должностных преступлений, а также обеспечением назначения должностным лицам соразмерного наказания: создание Федеральной антикоррупционной службы, активизация выявления преступлений в должностной среде, обеспечение назначения должностному лицу наказания, соответствующего тяжести совершенного им деяния.

    Таким образом, учитывая силы противника (должностной преступности во взаимодействии с экономическими и организованными преступными группами), стратегию противодействия преступлениям, совершаемым должностными лицами необходимо построить на следующих принципах: а) объединение; б) комплексность и плановость; в) политическая воля.

    Российская действительность указывает на необходимость разработки и реализации в кратчайшие сроки программы противодействия преступлениям, совершаемым должностными лицами. К разрешению данной проблемы следует подходить комплексно, то есть устранять причины и условия должностных преступлений и одновременно раскрывать и расследовать данные уголовно-наказуемые деяния.

    Для того чтобы борьба с преступностью в должностной сфере была успешной необходимы не только и возможно даже не столько осмысленные действия, сколько решительный их характер. Без политической воли, рассчитанной на долгосрочный период противостояния, состоящей в неукоснительном, безостановочном и бескомпромиссном движении к поставленной цели, положительный результат не будет достигнут. Должностная преступность является одновременно причиной и следствием слабости государства как гаранта безопасности и благосостояния общества.

    Следует отметить, что эффективность любых правовых средств достигается не столько их силами, сколько совершенствованием самих общественных отношении, и в первую очередь через согласование интересов субъектов этих отношений. Существуют вполне осязаемые пределы действия права и, прежде всего, эти пределы очерчиваются общественно значимым поведением людей, занимающих определенные социальные позиции1.

    В заключение параграфа отметим, что деятельность по предупреждению должностной преступности может быть эффективной только в случае перспективного планирования, включающего комплекс мер, направленных на:

    а)    нейтрализацию экономических, кадровых, организационных право возможностей совершения должностными лицами уголовно-наказуемых и противоправных деяний;

    б)    устранение внутренней (психологической) необходимости совершения должностными лицами преступлений посредством их социального обеспечения также воспитательного и идеологического воздействия на указанных субъектов;

    в)    выявление, пресечение и раскрытие должностных уголовно-
    наказуемых деяний, а равно обеспечение назначения должностным преступникам соразмерного наказания.

     

    СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

     

    Нормативные акты

  16. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 года) // Совет Европы и Россия. 2002. № 2. С. 46—55.
  17. Конституция Российской Федерации. М., 2003.
  18. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2004.
  19. Таможенный кодекс Российской Федерации. М., 2004.
  20. Уголовно-процессуальный кодекс РФ // Российская газета. 22 декабря. 2001. № 249.
  21. Уголовный кодекс РФ // Российская газета. 18 июня 1996 г. № 113.
  22. О милиции: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (по состоянию на 1 января 2004 г.). М., 2004.
  23. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 25 апреля 2003 г. № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063; 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4437.
  24. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
  25. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. № 8-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933; 2002. № 16. Ст. 1499; 2002. № 30. Ст. 3029.
  26. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка: Принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990.
  27. Руководящие принципы для эффективного осуществления кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка: Приняты 24 мая 1989 г. Резолюцией 1989/61 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН // Документ опубликован не был, приводится по справочно-правовой системе «КонсультантПлюс: Международные правовые акты».
  28. Уголовный кодекс РСФСР. М., 1996.
  29. Уголовный кодекс Р.С.Ф.С.Р. редакции 1926 года с изменениями и дополнениями до 1 июля 1927 года. М., 1927.

     

    Литература

  30. Агыбаев А. Н. Превышение должностных полномочий // Вестник Казахстанского государственного университета. Серия юридическая. 1999. № 2. С. 48.
  31. Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства (до периода сводов) //Журнал гражданского и уголовного права. Кн. 2. СПб., 1884
  32. Аснис А. Я. Понятие злоупотребления служебным положением и предел действия ст. 170 УК РСФСР // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 72.
  33. Бородин СВ., Лунеев В.В. О криминологической экспертизе законов и иных нормативных актов // Государство и право. –– 2002. –– № 6. –– С. 41.
  34. Владимиров В. А., Кириченко В. Ф. Должностные преступления: Лекция. М., 1965.
  35. Волженкин Б. В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. 1991. № 11. С. 80.
  36. Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. М., 1945.
  37. Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 64.
  38. Габузян А. А. Должностные преступления: криминологический и уголовно-правовой аспект субъективной стороны (по материалам Республики Армения): Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1994.
  39. Галахова А. В. Непосредственный объект превышения власти или служебных полномочий // Сборник статей адъюнктов и соискателей. М., 1970.
  40. Галахова А. В. Превышение власти или служебных полномочий. Вопросы уголовно-правовой квалификации. М., 1978.
  41. Гуторова Н. А. Уголовное право Украины. Особенная часть. Харьков, 2003.
  42. Динека В. И. Должностные преступления по уголовному праву России. Ставрополь, 2002.
  43. Доиджашвили Д. Объективная сторона превышения власти или служебных полномочий // Советская юстиция. 1989. № 22.
  44. Долгова АН. Криминология: Учебник для юрид. вузов. М., 2007
  45. Жалинский А.Э. Законодательство о должностных преступлениях нуждается в изменении // Советское государство и право. 1988. № 1. С. 99.
  46. Здравомыслов Б. В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975.
  47. Жижиленко А. А. Должностные (служебные) преступления. М., 1924.
  48. Есипов В. Л. Превышение и бездействие власти по русскому праву. М., 1904.
  49. Карницкий Д., Рогинский Г., Строгович М. Уголовный кодекс РСФСР: Постатейный комментарий. Изд. 4––е. М., 1931.
  50. Кириченко В. Ф. Ответственность за должностные преступления по советскому уголовному праву (Общие вопросы). М., 1956.
  51. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. А. И. Рарог. М., 2004.
  52. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: В 2 т. Т. 2. / Под ред. О. Ф. Шишова М., 2008.
  53. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Х. Д. Аликперова, Э. Ф. Побегайло. М., 2007.
  54. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Д. Иванова. Ростов, 2006.
  55. Криминология / Под ред.В.Н. Кудрявцева. В.Е. Эминова. М., 2008.
  56. Криминология. Учебник для юридических вузов / Под ред. Проф. Бурлакова В.Н., проф., академика Сальникова В.П. , проф., академика Степашина СВ.. — СПб.: Санкт-Петербургский Университет МВД России, 2008.
  57. Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. И. Чучаева. М., 2006.
  58. Проект Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1871.
  59. Российское законодательство X—XX веков: В 9 тт. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. М., 1985
  60. Роша А.Н. Стимулирование служебной деятельности работника милиции: учебное пособие. М.. 1991.
  61. Сахаров А. Б. Ответственность за должностные злоупотребления по советскому уголовному праву. М., 1956.
  62. Светлов А. Я. Ответственность за должностные преступления. Киев, 1978.
  63. Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2003.
  64. Уголовный кодекс Испании / Под ред. и с предисл. Н. Ф. Кузнецовой и Ф. М. Решетникова. М., 1998
  65. Утевский Б. С. Общее учение о должностных преступлениях. М., 1948.
  66. Фейербах П. А. О подкупе. Перев. с нем, Е. П. Анциферовой // Журнал гражданского и уголовного права. –– 1884. –– Кн. 6.
  67. Эстрин А. Должностные преступления. М., 1928.
  68. Ямпольская Ц. А. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины. М., 1955.
  69. Анализ состояния законности в сфере противодействия должностных преступлений по Краснодарскому краю за 1 квартал 2008. Краснодар: Отдел информационного контроля и взаимодействия со средствами массовой информации прокуратуры Краснодарского края, 2008.

     

    Судебная практика

  70. О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000 №. 4.
  71. О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК РФ): Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 1 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1999. № 3.
  72. О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге: Постановление Пленума Верховного Суда СССР № 4 от 30 марта 1990 г. // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1990. № 3.
  73. Судебная практика по применению УК РСФСР и УПК РСФСР: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2007. № 8.
  74. Применение судами законодательства об ответственности за злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность и должностной подлог: Обзор судебной практики // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1990. № 4.
  75. ГИАЦ МВД России.
<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 1.21MB/0.00095 sec

WordPress: 23.18MB | MySQL:118 | 2,619sec