Институт административной ответственности в Российской Федерации » Буквы.Ру Научно-популярный портал<script async custom-element="amp-auto-ads" src="https://cdn.ampproject.org/v0/amp-auto-ads-0.1.js"> </script>

Институт административной ответственности в Российской Федерации

<

091813 1542 1 Институт административной ответственности в Российской  Федерации Административная ответственность — вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение. Административная ответственность внешне обладает всеми признаками юридической ответственности1. В то же время в законодательстве общие признаки юридической ответственности специфически преломляются применительно к административной ответственности. В целом основные черты административной ответственности сводятся к следующему.

Во-первых, административная ответственность устанавливается федеральными законами2 и законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Следовательно, она имеет собственную нормативно-правовую основу. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права. В отличие от этого уголовная ответственность устанавливается только федеральными законами, при этом все законы, устанавливающие уголовную ответственность, подлежат внесению в УК РФ3; дисциплинарная — законодательством о труде, о государственной службе, а также различными законами, подзаконными актами, устанавливающими особенность положения отдельных категорий работников; материальная ответственность — законодательством о труде, гражданским законодательством, а в отдельных случаях — нормами административного права.

Во вторых,    основанием административной ответственности является административное правонарушение. Уголовной — преступление; дисциплинарной — дисциплинарный проступок; материальной — причинение материального вреда (убытков).

В третьих, субъектами административной ответственности могут быть как физические (физические лица — субъекты административной ответственности могут выступать в качестве граждан, должностных лиц, несовершеннолетних и т. д.), так и юридические лица, тогда как уголовной — только физические лица. Вопрос о дисциплинарной ответственности органов и организаций является дискуссионным, но его постановка обоснованна, ибо законодательством предусматривается прекращение незаконной деятельности общественных объединений и т. п. Природа этих мер не определена в законодательстве.

В-четвертых, за административные правонарушения предусмотрены административные наказания, за преступления — уголовные наказания, за дисциплинарные проступки — дисциплинарные взыскания. Материальная ответственность выражается в имущественных санкциях.

В-пятых, административные наказания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц: судов; исполнительной власти и др. Уголовные наказания — только судом; дисциплинарные взыскания — органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью и в пределах их компетенции; меры материальной ответственности — судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В отдельных случаях — в административном порядке.

В-шестых, административные наказания применяются органами и должностными лицами к неподчиненным им правонарушителям. По этому признаку административная ответственность отличается от дисциплинарной, меры которой к работникам применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органам, должностным лицом. В установленных случаях в таком же порядке могут применяться меры материальной ответственности, например, к военнослужащим.

В-седьмых, применение административного наказания не влечет судимости и увольнения с работы, за исключением дисквалификации. Лицо, к которому применено административное наказание, считается имеющим его в течение установленного срока (согласно ст. 4.61
что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания).

В-восьмых,    меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях. Уголовные дела рассматриваются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; дисциплинарные — в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства; дела о материальной ответственности — как правило, в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства.

Следовательно, административная ответственность обладает рядом черт, отличающих ее от других видов ответственности. Но основная особенность административной ответственности состоит в том, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами — административные наказания.

Конституция РФ, административное и административно-процессуальное законодательство, в том числе об административных правонарушениях, относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Действует следующий принцип: законы субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить. В случае противоречия между федеральными законами, изданными по предметам ведения РФ и по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует федеральный закон. По смыслу Конституции РФ федеральное административное и административно-процессуальное законодательство имеют форму закона; субъектами РФ могут издаваться не только законы, но и другие акты. Однако это не исключает того, что форма указанного правового акта субъектов РФ может быть конкретизирована федеральным законом.

Федеральным законом, регулирующим административную ответственность в РФ, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)
1. Он принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года, введен в действие с 1 июля 2002 г., включает пять разделов:

1. Общие положения. Они содержат нормы, которые выделяют административную ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности с присущими ей особенностями. В этом разделе определяются система законодательства об административных правонарушениях, административное правонарушение как основание административной ответственности, система и сущность административных наказаний, порядок их назначения и содержатся нормы, регулирующие общие вопросы административной ответственности.

2. Особенная часть. В данном разделе дается классификация административных правонарушений с указанием конкретных видов наказания за их совершение.

3. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В разделе систематизированы нормы, которые закрепляют систему субъектов юрисдикции об административных правонарушениях, их компетенцию и подведомственность им дел.

4.Производство по делам об административных правонарушениях. В разделе определяются задачи и принципы производства, участники производства, их права и обязанности, стадии производства.

5.Исполнение постановлений по делам об административных
правонарушениях. В этом разделе сосредоточены правовые нормы, определяющие как общие начала производства по исполнению постановлений об административных наказаниях, так и о назначении конкретных административных наказаний.

КоАП РФ1 предусматривает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Это, в частности, означает, что развитие федерального законодательства в данной области должно осуществляться лишь путем внесения изменений и дополнений в КоАП РФ и не должны применяться законы до включения их положений в КоАП. КоАП РФ отнес к ведению РФ установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

КоАП РФ определяет в соответствии с: а) законодательством о судебной системе подсудность дел об административных правонарушениях судам; б) законодательством о защите прав несовершеннолетних подведомственность таких дел комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; в) установленной структурой федеральных органов исполнительной власти подведомственность их федеральным органам исполнительной власти.

Субъекты РФ могут устанавливать ответственность за административные правонарушения путем издания законов. Ими могут быть либо обычные законы, либо кодексы субъектов об административных правонарушениях. Законы субъектов РФ не могут противоречить КоАП РФ. В случае противоречия между ними действует КоАП РФ.

В КоАП РФ сформулировано понятие обратной силы закона: закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение или иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, не имеет обратной силы (ст. 1.71). Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
2

Согласно КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность как физических, так и юридических лиц.

Основанием административной ответственности является административное правонарушение. В законодательстве понятие административного правонарушения впервые было сформулировано в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик от 23 октября 1980 г3, с уточнением оно было воспроизведено в КоАП РСФСР. Согласно ст. 10 КоАП РСФСР административное правонарушение (проступок) — это посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная ответственность наступает, если правонарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности4.

В КоАП РФ понятие административного правонарушения определяется, во-первых, без конкретизации объектов посягательства, во-вторых, применительно к физическим и юридическим лицам, в-третьих, без указания на соотношение административной и уголовной ответственности. Согласно ст. 2.1 административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ1 или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Это понятие охватывает собой признаки административного правонарушения. Ими являются: а) антиобщественность; б) противоправность; в) виновность; г) наказуемость деяния.

Исходным в характеристике указанных признаков является понятие «деяние». Это акт волевого поведения. Он заключает в себе два аспекта поведения: действие либо бездействие. Действие есть активное невыполнение обязанности, законного требования, а также нарушение запрета (например, нарушение правил охоты, невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства). Бездействие есть пассивное невыполнение обязанности (например, неисполнение гражданами обязанностей по военному учету). Часто одни и те же обязанности могут быть нарушены как действием, так и бездействием (например, нарушение правил охраны водных объектов).

По своей социальной значимости деяние является антиобщественным, причиняющим вред интересам граждан, общества и государства. Антиобщественный характер подчеркивают задачи законодательства об административных правонарушениях, и проявляется это в противоправности такого рода правонарушений. Какое деяние в рамках института административной ответственности является антиобщественным, определяется законодательством. Следовательно, не всякое антиобщественное деяние имеет отношение к содержанию признаков административного правонарушения.

Противоправность заключается в совершении деяния, нарушающего нормы права. Эти нормы могут принадлежать не только к административному, но и к ряду других отраслей права, Принципиально то, что соблюдение соответствующих норм охраняется мерами административной ответственности. Это, кроме административного, могут быть нормы конституционного, финансового, гражданского, трудового и других отраслей права. Так, при безбилетном проезде не исполняется договор перевозки, при уклонении от уплаты налога — нормы финансового права. Деяние, не являющееся противоправным, не может образовать административного правонарушения и повлечь административную ответственность.

Виновность деяния физического лица означает, что оно совершено умышленно или по неосторожности. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного, правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ1 или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Наличие вины — обязательный признак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности. Например, невменяемый гражданин нарушает правила, установленные для пешеходов.

С одной стороны, административное правонарушение — основание административной ответственности, с другой, такая ответственность — признак административного правонарушения, определяющий его юридическую природу. В установленных законодательством случаях для признания деяния административным правонарушением необходимо наличие причинной связи между деянием и его неблагоприятными противоправными последствиями в виде причинения вреда здоровью, имуществу, экологии и т.д.

Признаки административного правонарушения следует отличать от его юридического состава. Понимание этого вопроса имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. При наличии всех признаков может отсутствовать состав административного правонарушения, что исключает законность привлечения к административной ответственности. Например, нарушение правил дорожного движения лицом1, не достигшим 16-летнего возраста, может содержать все признаки административного правонарушения, но это лицо не подлежит административной ответственности, ибо в его действии нет состава административного правонарушения, так как субъектом его признаются лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста.

Понимание состава административного правонарушения необходимо для отграничения административных правонарушений от смежных (частично совпадающих) с ними преступлений. В законодательстве отграничение их проводится именно по юридическим критериям элементов их составов2. В законодательстве отсутствует понятие состава административного правонарушения, но его содержанием обосновываются правомерность и сущность такого понятия. Состав административного правонарушения — совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь административную ответственность. Признаками (элементами) состава административного правонарушения являются: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объектом являются общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Практически в качестве объекта выступают конкретные нормы, предписания, законные требования, запреты. Это означает, что формы выражения конкретных объектов могут быть различными.

 

Например, мелкое хулиганство1 состоит в посягательстве на общественный порядок, но выражаться оно может в совершении действий, примерный перечень которых дан в формулировке понятия «мелкое хулиганство», изложенной в законе. Причем закон напрямую не устанавливает запрета на их совершение, а делает это путем установления за деяние административной ответственности.

Объективная сторона заключается в действии или бездействии, запрещенном административным правом. Действие или бездействие может посягать на конкретные общественные отношения, урегулированные многими отраслями права (гражданского, трудового, финансового и др.). Наличие объективной стороны административного правонарушения законодатель во многих случаях ставит в зависимость от времени, места, способа, характера совершения деяния, наступивших его вредных последствий, совершения противоправного деяния в прошлом, его систематичности. Содержание объективной стороны может включать характер действия или бездействия —неоднократность, повторное, длящееся нарушение.

Законодательство об административных правонарушениях в прямой форме фиксирует именно эти элементы содержания объективной стороны административного правонарушения. Неоднократность однородного действия или бездействия служит непременным условием для признания его объективной стороной административного правонарушения. Отсутствие однородности исключает возможность такой его характеристики. Повторность по законодательству об административных правонарушениях означает совершение одним и тем же лицом в течение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному взысканию. Повторность служит обстоятельством, отягчающим ответственность за административное правонарушение. Повторность необходимо отличать от неоднократного правонарушения, квалифицируемого как единое, а не несколько правонарушений. Длящимся является действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой административной ответственности. Длящееся административное правонарушение является единым, независимо от продолжительности действия или бездействия. Длящееся административное правонарушение следует отличать от продолжаемого, под которым понимается совершение одним и тем же лицом нескольких тождественных правонарушений, за каждое из которых он -подлежит административной ответственности. Например, им может быть нарушение правил содержания и ремонта жилых домов, если оно совершено неоднократно.

Субъектами административного правонарушения признаются: а) физические лица; б) юридические лица. Среди физических лиц различаются: а) граждане РФ; б) иностранные граждане; в) лица, без гражданства; г) другие весьма разнообразные категории лиц, признаваемых субъектами административного правонарушения с учетом особенностей их правового положения, выполняемых профессиональных, социальных функций, состояния здоровья. Для отдельных категорий лиц эти факторы обусловливают дополнительные основания привлечения к административной ответственности, для других — ограничение применения ее мер.

К числу первой группы относятся должностные лица, водители транспортных средств и др. Так, должностные лица подлежат административной ответственности в случае совершения ими административных правонарушений в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом должностные лица подлежат административной ответственности не только за собственные действия или бездействие, но и подчиненных работников, нарушающих соответствующие правила. За другие административные правонарушения они несут ответственность на общих основаниях.

Ко второй группе относятся лица, которые за административные правонарушения несут ответственность в основном в соответствии с дисциплинарными уставами, специальными положениями о дисциплине, правовыми актами, регламентирующими прохождение государственной службы в определенных органах, а в прямо предусмотренных КоАП РФ случаях — административную ответственность на общих основаниях (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и др.). К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим службу по призыву, также в виде административного штрафа (см. ст. 2.5 КоАП РФ). КоАП РФ в общей форме определяет, что административной ответственности подлежат вменяемые лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста (ст. 2.3, 2.8 КоАП РФ1).

В КоАП РФ отсутствует понятие субъекта административного правонарушения. Из закона вытекает необходимость различий между субъектами административной ответственности и административного правонарушения. Не всегда субъект административного правонарушения подлежит административной ответственности. Например, военнослужащие за такие правонарушения, как правило, подлежат не административной, а дисциплинарной ответственности. Следовательно, круг субъектов административного правонарушения и круг субъектов административной ответственности не совпадают.

По КоАП РФ юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных КоАП и законами субъектов РФ. В случаях, если в статьях КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу (например, самовольное оставление места отбывания административного ареста и т. п.). Наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица подлежат административной ответственности на общих основаниях за совершенные административные правонарушения: а) на территории РФ; б) континентальном шельфе; в) в исключительной экономической зоне РФ в случаях, предусмотренных частью 2 ст. 8.16, ст. 8.17—8.20, частью 2. ст. 19.4 КоАП РФ1. Например, за невыполнение капитаном судна, осуществляющего добычу (промысел) водных биологических (живых) ресурсов, предусмотренных законодательством РФ обязанностей по ведению промыслового журнала, а равно внесение в него искаженных сведений (ст. ; невыполнение законных требований должностного лица органа охраны континентального шельфа РФ или органа охраны исключительной экономической зоны РФ об остановке судна и др.

Субъективная сторона административного правонарушения — психическое отношение субъекта (физического лица) к противоправному действию или бездействию и его последствиям. Оно может быть выражено в форме умысла или неосторожности. Лицо, совершившее противоправное действие или бездействие, в указанных формах, при наличии других признаков состава правонарушения, признается виновным в его совершении. Вина как обязательный признак административного правонарушения предусмотрена ст. 2.1 КоАП РФ. Иными словами, это означает также, что вина есть психическое отношение лица к совершенному им противоправному действию или бездействию и возможным их последствиям. Вина, следовательно, может проявляться в форме умысла и неосторожности. Умышленное действие или бездействие означает, что лицо, совершившее его, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Неосторожное административное правонарушение имеет место в случае, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но без достаточных на то оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (ст. 2.2 КоАП РФ1).

В Особенной части КоАП РФ форма вины чаще всего не обозначается. Обычно большинство из них могут быть совершены в любой ее форме. Формулировка ряда правонарушений предполагает, что оно может быть совершенно только в форме умысла (мелкое хулиганство, мелкое хищение и т. д.); в редких случаях, форма вины указывается в текстах статей КоАП РФ, законах субъектов РФ, устанавливающих ответственность за те или иные административные правонарушения. Например, Закон Краснодарского края «Об административных правонарушениях».

Наряду с обязательными признаками субъективной стороны, каковыми являются умысел и неосторожность, могут быть факультативные. Последними признаются мотив и цель, ибо они в одних составах указаны, а в других – нет. В первом случае они являются квалифицирующими признаками правонарушения, т. е. действие или бездействие признается административным правонарушением, если они совершены по мотивам и в целях, прямо указанных в законе. Характеристика вины физического лица как субъекта административного правонарушения не может быть применена к юридическому лицу как особому субъекту права. Поскольку правоспособность юридического лица реализуется его уполномоченными должностными лицами (иногда — участниками), а фактическая деятельность осуществляется его работниками, то в конечном счете о вине юридического лица можно говорить применительно к ним. Во-первых, вина юридического лица может выражаться в деяниях должностного лица (участника), чьи действия признаются законом действия самого юридического лица, во-вторых, в деятельности других лиц, ведущей к противоправному для юридического лица результату фактического характера. Как уже сказано, понятие вины юридического лица раскрывается в КоАП РФ (п. 2 ст. 2.11). Только при наличии состава административного правонарушения лицо, его совершившее, может быть привлечено к административной ответственности. В теории и на практике при выявлении и сущности квалификации правонарушений часто возникает вопрос о его соотношении с преступлением, дисциплинарным проступком.

В литературе высказаны различные мнения относительно социально-правовой сущности административного правонарушения: а) последние являются общественно опасными, но по своему характеру менее общественно опасны, чем преступления; б) вредными для общества, но не общественно опасными; в) одни административные правонарушения общественно опасны, другие являются вредными, но не общественно опасными.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, а вслед за ними Кодекс РСФСР, Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержали указания на общественную опасность. Следовательно, с формальной точки зрения административные правонарушения являются противоправными, не имеющими общественной опасности. По существу административные правонарушения, как и преступления, являются общественно опасными, различаясь лишь по степени такой опасности.

Во-первых, оба этих вида правонарушений часто имеют общий объект посягательства; во-вторых, общественная опасность определяется не характером единичного правонарушения, а их распространенностью, «массовидностью», в-третьих, общественная опасность проявляется в самой их противоправности; в-четвертых, общественная опасность выражается во вредности правонарушений. Поэтому противопоставление общественной опасности и вредности является необоснованным. В УК РФ1 общественная опасность обоснованно сводится к причинению вреда и созданию угрозы его причинения личности, обществу или государству (см. ст. 14). В-пятых, постоянно идет процесс декриминализации и криминализации одних и тех же по своему характеру правонарушений, что подтверждает принципиальную социальную однородность соответствующих правонарушений; в-шестых, если административные правонарушения не общественно опасны, то обоснованна ли государственная репрессия за их совершение; в-седьмых, за некоторые административные правонарушения предусмотрены более суровые меры ответственности, чем за многие преступления; в-восьмых, степень общественной опасности лежит в основе разграничения преступлений административных правонарушений вообще (внешне сходных), частично совпадающих преступлений и административных правонарушений в особенности.

Особый вопрос — о юридических критериях отграничения внешне сходных преступлений и административных правонарушений. Такие юридические критерии содержатся в уголовном и административном законодательстве и могут относиться к объекту, объективной стороне, субъекту и субъективной стороне составов соответствующих правонарушений. Например, закон определяет, что субъектом определенных преступлений признается лицо, достигшее 14-летнего возраста; административного правонарушения — только лица, достигшие 16-летнего возраста; нарушение правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего — административное правонарушение, а те же действия, повлекшие причинение тяжкого вреда здоровью человека, — преступление. Поэтому для определения характера правонарушения, его юридической природы необходим тщательный сравнительный анализ положений законодательства, устанавливающего ответственность за их совершение.

Административное правонарушение отличается от дисциплинарного проступка тем, что последний, по общему правилу, опосредуется трудовыми, государственными, служебными отношениями. Нередко нарушение трудовых, служебных обязанностей одновременно признается административным правонарушением. Подобные правонарушения получили в литературе название «административно-дисциплинарные правонарушения (проступки)» субъектами являются не граждане, а лица, на которых возложено выполнение определенных трудовых, служебных функций.

В законодательстве и литературе нередко говорится о нарушении налогового, экологического и другого законодательства адекватных им правонарушениях — налоговых, экологических основаниях ответственности (например, экологической: т. д.). Однако в подобных случаях допускаются существенные неточности. Прежде всего, когда речь идет о нарушении того или иного законодательства, то имеется в виду нарушение его только определенных норм, регулирующих либо однородные отношения, либо в специфической сфере. Понятие «нарушение» употребляется как родовое, охватывающее правонарушения, являющиеся основанием различных видов юридической ответственности, уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной. Следовательно, по юридической природе нарушения законодательства могут быть, соответственно, уголовными, административными и др. А это означает, что с юридической точки зрения нет оснований для выделений экологической, налоговой и т. д. ответственности.

 

 

 

 

1.2. Виды и меры административной ответственности

 

Административные наказания являются одним из видов административно-принудительных мер. Статья 3.1 КоАП РФ1 устанавливает, что административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Административные наказания имеют сходство и различие с мерами административного пресечения. Их объединяет часто общность оснований применения (административное правонарушение), а также их целевое назначение — предупреждение правонарушений. Административные наказания существенно отличаются от иных мер административного принуждения прежде всего своей функционально-целевой направленностью. Однако меры административного пресечения не являются мерами административной ответственности. Они направлены на прекращение правонарушения и привлечение нарушителя к ответственности в соответствии с характером совершенного им правонарушения. Меры пресечения могут предшествовать применению административных наказаний и не влияют на их выбор органом, судьей, должностным лицом, решающим дело.

При наличии, обстоятельств, указанных в законе, меры административного пресечения могут предшествовать применению уголовно-процессуальных мер2, если в действии (бездействии) будут установлены признаки преступления.

Административные наказания выражаются, как правило, либо в моральном, либо в материальном воздействии на правонарушителя. Некоторые административные наказания сочетают в себя одновременно и моральное осуждение, и материальное воздействие, и временное ограничение прав нарушителя (например, административный арест, лишение специальных прав и др.). Только административное наказание является установленной государством, мерой ответственности за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния нарушителя.1

Содержание административных наказаний определяется характером управленческих отношений, регулируемых и охраняемых нормами административного права, спецификой посягательств (правонарушений) на эти отношения. В то же время особенность правонарушений в сфере государственного управления состоит в том, что ими причиняется, как правило, нематериальный вред (ущерб), восполнить или загладить который обычно невозможно. Вот почему содержание административно-правовых санкций, охраняющих общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти, носит показательный характер, то есть они содержат обязанность виновного понести наказание, претерпеть определенные лишения, существенно затрагивающие личность, ущемляющие ее права и блага2. Содержание административных наказаний состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. Так, применение административного ареста влечет краткосрочное лишение свободы, штраф и конфискация связаны с материальными потерями. Разумеется, административным, как и уголовным, наказаниям присущ воспитательный характер. Однако суть и тех, и других санкций состоит в принудительном воздействии на правонарушителей со стороны компетентных органов государства. Добровольное исполнение правонарушителем наложенного на него наказания (например, уплата штрафа в установленный срок) не меняет принудительной сущности этой меры, так как государство всегда оставляет за собой право принудить виновного претерпеть правоограничения, вытекающие из применения к нему соответствующего наказания (например, при неуплате штрафа он принудительно взыскивается из заработной платы, стипендии или пенсии нарушителя, либо взыскание обращается на его имущество). Являясь правовым следствием правонарушения, административное наказание причиняет нарушителю менее тяжкие отрицательные последствия, чем уголовное наказание. Вместе с тем признак меньшей суровости может быть принят лишь с оговоркой, поскольку содержание целого ряда административных наказаний (лишение специальных прав, административный арест, крупные штрафы, конфискация) отнюдь не свидетельствуют о мягкости этих мер.

Административные наказания образуют стройную систему, определяемую общностью природы, оснований и целей их применения, возможностью их взаимозаменяемости. Статья 3.2 КоАП1 устанавливает следующие виды административных наказаний:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

6) административный арест;

7) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства;

8) дисквалификация.

В отношении юридических лиц могут применяться предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие и конфискация.

Административные наказания, перечисленные в п. 3—8 названной выше статьи, устанавливаются только КоАП. КоАП РФ подразделяет административные наказания на основные и дополнительные. В качестве только основных административных наказаний устанавливаться и применяться могут лишь предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация, а все другие могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного наказания: возмездное изъятие, конфискация, административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства. Предупреждение и административный штраф могут вводиться и применяться на основании законов субъектов РФ об административной ответственности.

Данная система административных наказаний характеризуется рядом особенностей.

Во-первых, эта система является единственным законодательно установленным перечнем административных наказаний, что позволяет обеспечить единообразное понимание и применение данных средств правоохраны.

Во-вторых, иные виды административных наказаний, кроме указанных выше, могут быть установлены только законодательными актами РФ и лишь в соответствии с общими положениями и принципами законодательства об административных правонарушениях.

В-третьих, она дифференцирует административные наказания на основные и дополнительные (возмездное изъятие, конфискация, административное выдворение), причем последние могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного наказания; другие административные наказания могут устанавливаться и применяться только в качестве основных. Дополнительные наказания не могут назначаться самостоятельно, а могут только присоединяться к основным мерам наказания. За конкретное административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и одно из дополнительных наказаний, указанных в санкции применяемой статьи, КоАП. Одновременное применение двух основных либо двух дополнительных наказаний не допускается.

В-четвертых, эта система включает наказания морального характера (предупреждение), денежные и имущественные наказания (штраф, конфискация) и наказания, обращенные на личность нарушителя (административный арест, лишение специальных прав, выдворение)1. Предупреждение применяется в отношении физических и юридических лиц, совершивших незначительные нарушения установленных правил, когда они не носят резко выраженного антиобщественного характера. Предупреждение может налагаться, если оно предусмотрено соответствующей статьей КоАП или нормативного акта субъекта РФ, устанавливающего административную ответственность. Применение предупреждения к правонарушителю влечет для него наступление определенных отрицательных последствий, обычно морального характера. Вместе с тем ст. 4.3 КоАП2 связывает с фактом повторного или неоднократного применения к нарушителю предупреждения привлечение его к более строгой ответственности. Предупреждение является административным наказанием и может повлечь наступление определенных правовых последствий только тогда, когда оно вынесено в письменной форме или зафиксировано иным установленным способом в решении должностного лица, привлекающего нарушителя к административной ответственности (например, путем компостерной просечки талона к удостоверению на право управления маломерным судном)3. От предупреждения как меры административного наказания нужно отличать устные замечания, которые представляют собой средства убеждения не являются административными наказаниями.

Административный штраф — денежное наказание, назначаемое нарушителям административно-правовых норм юрисдикционными органами или их полномочными представителями в пределах, предусмотренных законодательством. Он выражается в получении с нарушителя в доход государства определенной суммы денежных средств. Нормы административного права предусматривают штраф в двух формах: с указанием пределов штрафа (относительно-определенная санкция) и с точным указанием размера штрафа (абсолютно-определенная санкция). В подавляющем большинстве случаев нормативные акты устанавливают относительно-определенные штрафные санкции, что позволяет при наложении штрафа учитывать характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. Штраф предусмотрен законодательством в качестве взыскания почти за все виды административных правонарушений. Причем он может устанавливаться не только КоАП, но и законодательными актами субъектов РФ. Размеры штрафов и способы их установления весьма разнообразны. Во-первых, он выражается в рублях.

Во-вторых, размер штрафа может соответствовать краткой стоимости предмета административного правонарушения на момент его окончания или пресечения. Так, размер штрафа может соответствовать кратной стоимости похищенного, утраченного и поврежденного имущества; например, ст. 7.27 КоАП1 устанавливает, что мелкое хищение чужого имущества путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты влечет наложение административного штрафа в размере до трехкратной стоимости похищенного имущества, но не менее одного минимального размера оплаты труда (МРОТ) ст. 15.25 КоАП предусматривает за нарушение установленного порядка зачисления на счета в уполномоченных банках выручки, причитающейся за экспортированные работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности — штраф в размере стоимости работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, явившихся предметами административного правонарушения. В этих случаях размер штрафа не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов.

В-третьих, штраф может быть равен сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения либо сумме незаконной валютной операции. Так, сокрытие или занижение фактически полученных доходов налогообложения влечет наложение штрафа в размере, соответствующем сокрытой (заниженной) суммы дохода.

В-четвертых, размеры штрафов в сфере таможенного регулирования определяются в величинах кратного размера стоимости товаров и (или) транспортных средств, явившихся предметами административного правонарушения, либо в величинах кратной суммы неуплаченных таможенных платежей.

Размер административного штрафа не может быть менее ста рублей. Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов или таможенных пошлин, либо суммы незаконной валютной операции, либо суммы денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо суммы валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо суммы денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо суммы денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости.

Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, не может превышать одну двадцать пятую совокупного размера суммы выручки от реализации всех товаров (работ, услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товаров (работ, услуг) в предшествующем календарном году. Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации. Административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

<

Административный штраф за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, антимонопольного, таможенного, валютного законодательства РФ, законодательства РФ об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции может быть установлен с превышением размеров, названных ранее, но не может превышать для должностных лиц пять тысяч рублей, для юридических лиц двадцати тысяч.

Лишение специального права, ранее предоставленного данному гражданину, применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП. Срок лишения такого права не может быть менее одного месяца и более двух лет. Лишение специального права применяется чаще всего в отношении водителей транспортных средств. В соответствии с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г.1 виды правонарушений, влекущих в качестве меры ответственности лишение права на управление транспортными средствами, устанавливаются федеральным законом. Лишение водительских прав предусматривается КоАП за грубые нарушения Правил дорожного движения, например управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения, нарушение правил движения через железнодорожные пути, нарушение водителями правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего, управление судном судоводителем в состоянии опьянения. Лишение права охоты применяется за нарушение правил охоты. Лишение специального права, ранее предоставленного физическому лицу, применяется за совершение административного правонарушения. Данная мера устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. Срок лишения таких прав не может быть менее одного месяца и более двух лет. Сроки лишения специальных прав предусматриваются статьями Особенной части, устанавливающими ответственность за соответствующие конкретные правонарушения (см. ст. 11.5; 11.9; 11.17; 12.8; 12.9; 12.15; 12.26; 12.27 КоАП РФ1).

Административное наказание в виде лишения специальных прав связано со значительными правоограничениями, так как влечет запрет на занятие определенной деятельностью в течение срока, определенного в постановлении о применении данного наказания: для водителя-профессионала запрет на определенный срок работать по специальности, а для водителя-любителя — в течение установленного срока управлять принадлежащим ему транспортным средством (автомобилем, мотоциклом, маломерным судном и др.). Лишение права охоты означает запрет на определенный срок заниматься охотой.

КоАП относит применение рассматриваемого административного наказания к компетенции различных органов. Лишение права на управление автотранспортом и городским электротранспортом применяют органы внутренних дел; права на управление тракторами, комбайнами и другими самоходными сельскохозяйственными машинами — органы гостехнадзора, на управление маломерными судами — органы государственной инспекции по маломерным судам. Право назначать административное наказание в виде лишения права охоты предоставлено органам, осуществляющим государственный надзор за соблюдением правил охоты. В ст. 23.1 КоАП1 установлено, что лишение специального права назначается судьей в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передаст его на рассмотрение судье. Лишение специального права в виде: а) права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления транспортным средствам в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления указанным лицом в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого оно является; б) права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию.

Административный арест, то есть содержание нарушителя в условиях изоляции от общества, устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции — до тридцати суток. Административный арест назначается только судьей. Административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений. Он не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам I и II групп. Административный арест является самым суровым административным наказанием и применяется за правонарушения, граничащие по своей общественной опасности с преступлениями, либо за злостное совершение административных правонарушений. Арест заключается в лишении виновного свободы на период, установленный постановлением по делу о совершенном правонарушении. Условия отбывания этого наказания весьма строгие. Лица, подвергнутые административному аресту, содержатся в специальных приемниках или изоляторах временного содержания органов внутренних дел. Обычно административный арест применяется к гражданам. Однако в условиях чрезвычайного положения он может применяться и к должностным лицам. Срок административного задержания включается в срок административного ареста.

Административный арест предусматривается в основном за правонарушения против порядка управления, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. В соответствии с КоАП РФ1 он может применяться за неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП РФ); невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, связанных с соблюдением ограничений, установленных в отношении него судом в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24 КоАП РФ); мелкое хулиганство (ст. 20.1); демонстрирование фашистской атрибутики или символики ст. 20.3 КоАП РФ); блокирование транспортных коммуникаций (ст. 20.18 КоАП РФ); появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ); самовольное оставление места отбывания административного ареста (ст. 20.25 КоАП РФ). Административный арест предусмотрен, в частности, за следующие административные правонарушения: потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача; мелкое хулиганство; оставление водителем в нарушение Правил дорожного движения места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он является; неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника уголовно-исполнительной системы; демонстрирование фашистской атрибутики или символики; неисполнение законного распоряжения судьи о прекращении действий, нарушающих установленные в суде правилами др.

Применение административного ареста не влечет судимости и не является основанием для увольнения с работы.

Дисквалификация как мера административного наказания заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Дисквалификация может применяться к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. КоАП РФ1 дисквалификация предусмотрена за нарушение законодательства о труде от одного года до трех лет (ст. 5.27 КоАП РФ); ненадлежащее управление юридическим лицом — до трех лет (ст. 14.21 КоАП РФ); фиктивное или преднамеренное банкротство — до трех лет (ст. 14.12 КоАП РФ); неправомерные действия при банкротстве — до трех лет (ст. 14.14 КоАП РФ); нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц — до трех лет, если такое действие не содержит признаки уголовно наказуемого деяния (ст. 14.25 КоАП РФ). Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Статьями Особенной части КоАП дисквалификация предусмотрена за нарушение законодательства о труде и об охране труда, за фиктивное или преднамеренное банкротство, неправомерные действия при банкротстве, ненадлежащее управление юридическим лицом и др. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

Административные наказания, которые могут применяться как в качестве основных, так и в качестве дополнительных: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудии совершения или предмета административного правонарушения; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения. Содержание этого вида административного наказания состоит в:

а) принудительном изъятии орудия или предмета административного правонарушения у правонарушителя;

б) последующей его реализации;

в) передаче вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета.

Возмездное изъятие как вид административного наказания распространяется только на предметы, которые явились орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Данное наказание является мерой административной ответственности имущественного характера и может применяться лишь в отношении собственника названных предметов. Изъятие предметов, не принадлежащих правонарушителю, не является административным наказанием. Так, предметы незаконной охоты (например, панты оленя, мясо лося) или незаконной рыбной ловли (например, осетр, лосось, икра осетровых рыб) принадлежат государству и подлежат изъятию у правонарушителя. И эта акция выступает в качестве либо меры административного пресечения, либо административно-процессуального обеспечения, о чем составляется административный протокол; изъятые предметы в зависимости от их доброкачественности соответствующими должностными лицами сдаются в торговую сеть, предприятия общественного питания либо уничтожаются.

Возмездное изъятие предмета может применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Так, в виде дополнительного наказания оно предусмотрено ст. 20.8 КоАП1 за нарушение правил хранения, ношения и (или) уничтожения оружия и патронов к нему, принадлежащих гражданам, имеющим разрешение органов внутренних дел на хранение оружия. Возмездное изъятие оружия и патронов к нему в соответствии с санкцией данной нормы предусмотрено совместно с предупреждением и штрафом. Данное административное наказание применяется также за нарушение правил коллекционирования или экспонирования оружия и патронов к нему.

КоАП предусматривает ограничение в применении данной меры: возмездное изъятие охотничьего оружия, боеприпасов и других дозволенных орудий охоты и рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию. Возмездное изъятие назначается судьей.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Эта мера административного наказания состоит в принудительном безвозмездном обращении не изъятых из оборота вещей в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ. При этом конфисковано может быть лишь имущество, находящееся в личной собственности правонарушителя.

Конфискация предусмотрена за многие административные правонарушения, причем в качестве меры, которая а) может при меняться в качестве меры дополнительного наказания по усмотрению субъекта, рассматривающего дело о соответствующем административном правонарушении; б) подлежит обязательному применению (ст. 13.10; 13.15; 14.10; 14.16 и др.); в) в качестве основного административного наказания, альтернативного административному штрафу и конфискации как дополнительного наказания. Например, недекларирование либо недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств, подлежащих декларированию, за исключением случаев, предусмотренных ст. 16.2 Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от одной второй до двукратной стоимости товаров и (или) транспортных средств, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой, либо конфискацию предметов административного правонарушения (ст. 16.1, 16.2)
1.

КоАП устанавливает конфискацию лишь тех предметов, которые являются орудиями, средствами или непосредственными предметами административных правонарушений. Так, в соответствии с КоАП могут быть конфискованы изготовленная продукция, орудия производства и сырье за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если их наличие является обязательным; товары, свободная реализация которых запрещена или ограничена; радиоэлектронные средства или высокочастотные устройства, средства связи, если на них отсутствует разрешение (лицензия); продукция средств массовой информации в случае злоупотребления свободой этой информации.

Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения: подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику; изъятые из оборота либо находившиеся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение; по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению (ст. 3.7 ст. КоАП РФ).

Следует иметь в виду, что конфискуются именно орудие совершения и предмет административного правонарушения, а не имущество вообще, что отличает эту административную меру от меры уголовного наказания1.

Возмездное изъятие, конфискация охотничьего оружия, боеприпасов и других дозволенных орудий и средств охоты и рыболовства не могут применяться к лицам, для которых охота и рыболовство являются основным законным источником средств к существованию.    

КоАП РФ, в отличие от КоАП РСФСР, не предусматривает возможность применения данных мер в качестве альтернативных, т. е. взаимозаменяемых, дополнительных административных наказаний.

Исходя из ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, установившей, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда», конфискацию как вид административного наказания могут применять только судьи.

От конфискации как вида административного наказания за совершенное административное правонарушение, приводящего к лишению собственника права на определенное имущество, отличается изъятие (арест) материальных объектов собственности из незаконного владения виновного лица как мера пресечения или процессуальная мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемая в том числе для обеспечения возможной последующей конфискации. Такое изъятие (арест) имущества, осуществляемое органами исполнительной власти, в определенной степени ограничивает право собственника пользоваться и распоряжаться им, но не порождает перехода права собственности к государству. Поэтому оно производится без судебного решения, что не препятствует обжалованию такого изъятия (ареста) в суде.

До судебного решения должностные лица органов исполнительной власти, реализующие установленные законом полномочия, вправе изымать у нарушителя вещи, документы, налагать арест на имущество, задерживать транспортные средства и т.д. именно потому, что все эти меры, не являясь санкцией за совершенное правонарушение, не влекут лишения имущества (автомашины, моторной лодки, охотничьего ружья и т.д.). В момент такого изъятия не могут считаться установленными ни само деяние, ни вина в его совершении. Эти обстоятельства требуют последующего рассмотрения и доказывания в ходе надлежащей процедуры, особенности которой зависят от характера возможной санкции, поскольку ею определяется существо ограничений прав, свобод и законных интересов. Изъятое имущество хранится до рассмотрения дела, затем, в зависимости от исхода дела, в установленном порядке конфискуется или возвращается владельцу либо уничтожается.

Конфискация охотничьего оружия, боевых припасов, других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством, — в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации.

Административное выдворение за пределы РФ как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства и назначается судьей, а: в случае совершения ими административного правонарушения при въезде в РФ — соответствующими должностными лицами.

Таким образом, административное выдворение как меру административного наказания за совершенное правонарушение необходимо отличать от административного выдворения (отправки, передачи) иностранных граждан и лиц без гражданства как меру административного пресечения. Эта мера применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на территории РФ и пересекших Государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда в РФ документов.

В случаях, когда в отношении указанных нарушений Государственной границы отсутствуют основания для возбуждения уголовного дела или производства по делу об административном правонарушении и соответствующие лица не пользуются правом получения политического убежища, органы и войска Федеральной пограничной службы задерживают их и в официальном порядке передают властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Особенности административной ответственности за правонарушения в сфере земельных правоотношений

 

2.1. Земельные правоотношения и их административно-правовая охрана

 

Земельные правоотношения можно определить как общественные отношения, урегулированные нормами земельного права. В то же время, выдвигается также такой подход, в соответствии с которым земельные правоотношения понимаются как фактические общественные отношения являющиеся результатом актов волевого поведения людей по поводу земли, урегулированные нормами земельного права, т.е. возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в соответствии с предписаниями земельно-правовых норм. Второе определение, несомненно, содержит в себе больше признаков и сущностных черт земельных правоотношений, по сравнению с первым. Но, несмотря на некоторые различия в формулировках, земельные правоотношения являются юридической формой определенного круга общественных отношений в области владения, пользования и распоряжения землей1.

Земельные правоотношения весьма сложны по своему содержанию, что объясняется особенностями их объекта — земли, правового положения участников этих отношений и рядом других причин.

Раскрывая понятие земельного правоотношения, необходимо исходить из того, что термин «земельные правоотношения» имеет двоякое значение2:

а) под ним может пониматься институт земельного права, имеющий ключевое значение и находящийся в силу этого в Общей части земельного права, поскольку правовые нормы всех институтов данной отрасли права реализуются через механизм земельных правоотношений;

б) под ним может подразумеваться теоретико-прикладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нормы по конкретному случаю регулирования земельных отношений. Так, в правоотношении предоставления земельного участка гражданину выявляется объект правоотношения, выражающийся в конкретном земельном участке определенного размера и местоположения; субъекты — будущий землепользователь и органы, обладающие правом предоставления земельного участка; комплекс прав и обязанностей субъектов, предусмотренный законом для этого случая.

На содержание земельных правоотношений влияют следующие обстоятельства1: особенности объекта земельного правоотношения; правовой статус субъектов земельных правоотношений; правовое регулирование тех видов отношений, которые составляют основу данного правоотношения.

Конкретное содержание каждого изучаемого правоотношения может быть раскрыто при условии раскрытия содержания объекта, правового статуса субъектов и содержания их прав и обязанностей по отношению друг к другу и к объекту правоотношения.

Земельные правовые отношения, несомненно, обладают рядом специфических черт, отличающих их от других видов правоотношений. Здесь следует говорить об исключительных особенностях их объекта, субъектов, содержания, оснований возникновения, изменения и прекращения.

Существует ряд общих признаков, характерных для любых правовых отношений, в том числе и земельных. Во-первых, как следует из определения, они представляют собой правовую форму общественных отношений. Во-вторых, они предполагают наличие у своих участников взаимных, корреспондирующих прав и обязанностей. Суть этого признака состоит в том, что субъективное право одной стороны земельных правоотношений обеспечивается за счет юридической обязанности другой. Третьим признаком земельных правоотношений является то, что они носят сознательно-волевой характер2.

В юридической литературе понятие земельного правоотношения трактуется как единое понятие независимо от того, возникло ли оно в результате правомерных действий или противоправного поведения. Ценность понятия земельного правоотношения заключается в том, что оно обозначает реальное общественное отношение по поводу земли, облеченное в правовую форму. Процесс воздействия нормы права на соответствующие общественные отношения, в результате, которого и возникают правоотношения, называется реализацией юридической нормы. Для наилучшей реализации земельно-правовых норм необходимо, во-первых, детально закрепить модель поведения их участников, во-вторых, согласовать нормы, устанавливающие эту модель, в-третьих, реализация нормы должна быть обеспечена возможностью применения соответствующей санкции в случае ее нарушения.

Под понятием «земля как объект правового регулирования, объект правоотношения» подразумеваются только те ее элементы, в отношении которых установлен определенный правовой режим. В частности, в законе не учитываются такие свойства, как ее рельеф, пересеченность объектами, типы почв и т.п.

Статья 6 ЗК РФ1 определяет следующие объекты земельных отношений: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.

Все земли в Российской федерации подразделяются на категории, содержащие определенные группы свойств; они в свою очередь подразделяются на виды, обладающие определенным свойством. Так, среди категорий земель выделены земли поселений, в этой категории — земли городских и сельских поселений.

Особенности, свойственные всем землям Российской Федерации, выражаются в том, что земля является частью окружающей среды, а поэтому субъекты земельных правоотношений обязаны использовать ее не в противоречии с действием объективных законов природы. Например, собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам вменяется в обязанность применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки. Земля — основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому землепользователи должны прежде всего учитывать интересы этих народов и рационально вести хозяйственную деятельность на принадлежащих им землях.

Второй особенностью земель является то обстоятельство, что земля представляет собой единственное место обитания человека и незаменима иным местом жизнеобитания. Поэтому при предоставлении, к примеру, земельных участков в местах проживания малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, решение о согласовании места размещения будущего объекта принимается с учетом мнения местных жителей.

Третья особенность земель выражается в их ограниченности, что требует экономного и нормированного их использования. Так, получение земельных участков возможно в пределах установленных норм; нормирование земельных участков осуществляется при предоставлении их как для сельскохозяйственных целей, так и для строительства и предпринимательской деятельности.

Четвертая особенность земель — это их недвижимость, что порождает такие формы земельных отношений, как землеустройство, выражающееся в установлении на местности границ административно-территориальных образований, образование новых и упорядочение существующих землевладений и землепользовании, отвод участков в натуре на местности и т.п.

Особенности земель, свойственные отдельным их категориям, вытекают из их основного целевого назначения, т.е. того главного критерия, по которому тот или иной земельный массив отнесен к соответствующей категории.

Главный признак, по которому земли относятся к той или иной категории, не исключает наличия в этой категории земель с иными свойствами, не подходящими под эту категорию1.

Кроме того, категория земель никогда не может являться объектом собственности, владения, пользования или аренды одного субъекта земельных правоотношений, поскольку на ней располагается множество землепользователей многообразного целевого назначения.

Объектом правоотношений по использованию земли всегда является индивидуально определенный участок и земельная доля. Под земельным участком принято понимать часть земли, имеющую свои границы. Земельные доли, которые находятся в пределах земельных участков и являются объектом общей долевой собственности, представляют собой самостоятельный объект земельных прав. Однако помимо земельных правоотношений в области использования земли, существуют также правоотношения собственности на землю. В соответствии с Конституцией РФ земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом круг объектов земельных правоотношений в сфере государственной и муниципальной собственности на землю определяется законодательством.

К объектам земельных правоотношений государственной собственности относятся земли, находящиеся в пределах их административно-территориальных границ, за исключением земель, составляющих федеральную, муниципальную, частную и иную форму собственности. Объектами муниципальной собственности являются земли, находящиеся в границах административных районов и населенных пунктов, за теми же исключениями. Кроме того, объектами земельных правоотношений собственности выступают земельные участки, предоставленные в собственность физическим и юридическим лицам.

Субъектами земельных правоотношений являются физические и юридические лица, наделенные действующим законодательством правами и обязанностями, достаточными для участия в тех или иных правоотношениях. Субъекты земельных правоотношений обладают правовым статусом, складывающимся из определенных правомочий, на которые влияют вид субъекта, его поведение, особенности объекта и обстановка, в которой этот субъект действует. Объектом земельного правоотношения являются земельные участки и доли, относящиеся в Российской Федерации к землям определенных категорий и видов. Свойства и особенности земель как объекта правоотношения оказывают влияние на правовое содержание этого отношения, внося специфику в правомочия субъектов. Однако это присуще не всем свойствам и особенностям земель, а лишь тем, которые учтены в законе и предусмотрены правовыми нормами.

Административно-правовая охрана земель — это охрана их правовыми средствами, т.е. путем установления прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан путем запретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и наказания правонарушителей (ст. 12 ЗК РФ1). Необходимость охраны земель закреплена в Конституции РФ, ЗК РФ, земельном законодательстве и в правовых актах субъектов РФ.

1. Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих, на соответствующей территории.
Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть естественным основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным (операционным) базисом хозяйственной и иных видов деятельности.

2. Целями административно-правовой охраны земель являются:

– предотвращение деградации, загрязнения и захламления, нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности;

– обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся
деградации, нарушению или другим неблагоприятным воздействиям в результате хозяйственной деятельности.

Охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а так же на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, на воспроизводство и повышение плодородия почв. Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с учетом зональных, региональных особенностей и ставит следующие цели:

– предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат всем пользователям земли за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других собственников и пользователей земли и экономической обстановкой в целом;

– обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;

– создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение пользователей земли экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.

В содержание охраны земель входят: рациональная организация земель, восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли, защита земли от водной и ветровой эрозии и т.п.

За счет средств федерального и местного бюджетов осуществляются программы по охране земель. В интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояний почв Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных и радиоактивных веществ в почве (ст. 13 ЗК РФ1). При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Земельным законодательством разработаны виды стимулирования рационального использования и охраны земель, которые включают:

– выделение средств из федерального бюджета республик в составе Российской Федерации и других субъектов РФ, местных бюджетов, внебюджетных фондов охраны земель для восстановления земель, арушенных не по вине лиц, использующих эти земли, а также частичную компенсацию при снижении, доходов в результате консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

– освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в
стадии сельскохозяйственного освоения и в период, предусмотренный проектом производства работ;

– компенсацию убытков, причиненных снижением доходов в результате временной консервации земель, нарушения использования земель вследствие стихийных бедствий, передачи земель под государственные и муниципальные защитные лесные насаждения и иные природоохранные объекты;

– поощрение граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, членов колхозов, кооперативов, акционерных обществ, работников совхозов, лесхозов и других предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда;

– установление повышенных цен на экологически чистую сельскохозяйственную продукцию;

– полную или частичную компенсацию собственникам земель и другим пользователям земель произведенных ими затрат по охране земель, повышению плодородия почв. Она производится из средств федерального бюджета и бюджетов других субъектов РФ при подтверждении соответствующим земельным органом объемов выполненных работ, предусмотренных государственными комплексными программа ми повышения плодородия почв и проектами внутрихозяйственного землеустройства в порядке, установленном законодательством РФ и правовыми актами субъектов РФ.

Требование рационального использования земли неотделимо от ее охраны. Нерациональное использование земли, потребительское и бесхозяйственное отношение приводит к нарушению выполняемых ею функций, снижению ее природных свойств. Поэтому целью охраны земель является предупреждение истощения почв, загрязнения поверхности земли, повышение плодородия почв и сохранение их природных качеств и свойств.

Конечная цель охраны всех земель состоит в обеспечении рационального и эффективного их использования всеми пользователями землей, которым они предоставлены.

Право собственности на землю защищается законом против любых неправомерных вторжений в сферу власти собственников. Все организации, предприятия и граждане обязаны уважать это право и не совершать никаких действий в его нарушение. В законодательстве подчеркивается, что действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право частной, государственной и иных форм собственности на землю, запрещаются. Нарушенные права пользователей землей подлежат восстановлению в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Пользователи землей вправе требовать прекращения любых незаконных действий и отмены решения должностных лиц, направленных на неправомерное изъятие земель. Органы прокурорского надзора должны опротестовывать подобные незаконные действия и решения. Если нарушение прав пользователей землей было вызвано преступными действиями виновных, последние подлежат привлечению к ответственности в установленном законом порядке. Охрана прав пользователей землей обеспечивает их устойчивость и эффективность. Она гарантирует указанным субъектам права возможность беспрепятственно и спокойно пользоваться землей, успешно осуществлять на ней ту деятельность, для которой земля предоставлена. Благодаря охране прав указанных субъектов права обеспечивается возможность полного и эффективного использования земельных богатств России1.

Вместе с тем охрана права пользования землей направлена на охрану права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю. Охраняя права отдельных пользователей землей от тех или иных нарушений, соответствующие государственные органы тем самым охраняют существующий в нашей стране земельный строй. При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зданий, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов). Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.

Земельные участки, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается получение продукции, отвечающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат ограничению в использовании и исключению из сельскохозяйственного оборота и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного, коммерческого и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культурно-технических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия. Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее их изъятие из хозяйственного оборота или ухудшение качества, полностью возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства (ст. 57 и 58 ЗК РФ1), а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования, либо возмещают собственникам этих земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации (ст. 14 ЗК РФ).

Земельное правонарушение представляет собой негативное социальное явление. Его результат — посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, цель которого заключается в том, чтобы обеспечить рациональное использование и охрану земель и защиту лиц, использующих земельные участки. Правонарушение выражается в деянии, поведении, поступках людей, действии или бездействии. Правонарушение — осознанный, волевой акт общественно опасного противоправного поведения.

Субъектами земельных правонарушений могут быть как российские, так и иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства. Часто субъектами земельных правонарушений выступают должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления. Объектами земельных правонарушений могут быть: порядок использования и охраны земель; право собственности на землю; иные вещные или обязательственные права граждан и юридических лиц на землю. Земельным правонарушением признается общественно вредное виновное действие или бездействие, нарушающее нормы земельного законодательства.

В качестве основания ответственности выступает наличие в законе прямого указания о применении соответствующих мер ответственности за противоправное поведение. Субъект правонарушения несет ответственность только в том случае, если закон признает его поведение (действие или бездействие) противоправным.

 

Статьи 62, 74, 75, 76 ЗК1 предусматривают следующие меры ответственности за нарушение земельного законодательства: гражданско-правовую, административную, уголовную и дисциплинарную.

Гражданско-правовая ответственность применяется в случаях нарушения имущественных прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков и причинения им ущерба. Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения — противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП2). К уголовной ответственности лицо может быть привлечено за совершение преступления, которым признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК под угрозой наказания. Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного УК, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности (ст. 14 УК).

Трудовой кодекс РФ 2001 г. (ст. 192) предусматривает меры дисциплинарной ответственности. За совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет правоприменить следующие дисциплинарные взыскания: 1)замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям.

Меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства установлены ст. 74 ЗК и Кодексом РФ об административных правонарушениях. Административное наказание — установленная государством мера ответственности за административное правонарушение — применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как правонарушителем, так и другими лицами. Административным правонарушением, согласно ст. 2.1 КоАП, признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законы субъектов РФ об административных правонарушениях устанавливают административную ответственность.

Административная ответственность за нарушение земельного законодательства предусмотрена в виде предупреждения или административного штрафа. Предупреждение представляет собой меру административного наказания, выраженную в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме (ст. 3.4 КоАП1). Административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в денежной величине, кратной: минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов); стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.

Административное наказание за земельные правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с КоАП. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Если виновно юридическое лицо, то учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено наказание.

По общему правилу, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Однако за нарушение законодательства об охране окружающей среды указанный срок составляет один год. Привлечение виновного к административной ответственности не исключает возможности возложения на него обязанности возместить причиненный ущерб. Ряд земельных правонарушений гл. 7 КоАП1 признает в качестве административных правонарушений в области охраны собственности. Так, ст. 7.1 КоАП предусматривает административную ответственность за самовольное занятие земельного участка или его использование без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости — без документов, разрешающих хозяйственную деятельность.

Уничтожение межевых знаков границ земельных участков, неуведомление собственником, владельцем или пользователем земельного участка, здания или сооружения, на которых установлены государственные геодезические сети, стационарные пункты наблюдений за состоянием окружающей среды, ст. 7.2 КоАП рассматривает как административное правонарушение, которое влечет предупреждение или наложение штрафа.

В ст. 7.8 КоАП установлена ответственность за самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйствен но-бытового водоснабжения. Статья 7.9 КоАП предусматривает ответственность за самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд. Речь идет об использовании этих участков для раскорчевки, возведения построек, переработки древесины, устройства складов и т.п. без надлежащего разрешения на использование этих участков.

Самовольная переуступка права пользования землей, участком лесного фонда, участком леса, не входящим в лесной фонд, а также самовольный обмен земельными или указанными выше участками являются согласно ст. 7.10 КоАП административными правонарушениями.

Статья 7.16 КоАП1 устанавливает административную ответственность за незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.

Составы земельных правонарушений предусмотрены в гл. 8 КоАП, которой установлены административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

Предусмотрена административная ответственность за порчу земель (ст. 8.6 КоАП). Речь идет о самовольном снятии или перемещении плодородного слоя почвы, его уничтожении, а равно порче земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Административными правонарушениями являются: невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП); использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению и охране почв (ст. 8.8 КоАП); нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12 КоАП); уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий, мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд (ст. 8.30 КоАП).

Нарушениями земельного законодательства являются некоторые административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл. 10 КоАП) — проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10. 9 КоАП).

Отдельные административные нарушения на транспорте также являются нарушениями земельного законодательства (гл. 11 КоАП). Так, распашка земли, покос травы, выпас скота, порубка или повреждение насаждений, снятие дерна или выемка грунта, вываливание мусора, снега либо спуск канализационных, промышленных, мелиоративных или сточных вод в водоотводные сооружения или резервы на полосе отвода автомобильной дороги, прокладка инженерных коммуникаций, установка наружной рекламы, дорожных знаков и указателей либо размещение объектов дорожного сервиса без согласования с дорожными органами, а равно разведение огня на полосе отвода и ближе 100 м от деревянных мостов либо курение на мостах с деревянными настилами признаются согласно ст. 11.21 КоАП1 административным правонарушением.

Административную ответственность влечет также нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений (ст. 11.22 КоАП). Состав правонарушения образуют неисполнение землепользователями участков, прилегающих к полосам отвода автомобильных дорог, в пределах населенных пунктов на дорогах федерального значения обязанностей по устройству, ремонту или регулярной очистке пешеходных дорожек или переходных мостиков в границах закрепленных за ними участков, либо обязанностей по содержанию в технически исправном состоянии и чистоте выездов с закрепленных участков или подъездных путей на автомобильную дорогу общего пользования, включая переездные мостики.

Глава 19 КоАП, посвященная административным правонарушениям против порядка управления, устанавливает административную ответственность за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков в виде предупреждения или административного штрафа (ст. 19.9). Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним (в том числе и на земельные участки) также является согласно ст. 19.21 КоАП административным правонарушением.

Правом применять административные наказания за указанные нарушения земельного законодательства обладают органы Федеральной службы земельного кадастра, Министерства природных ресурсов РФ, Госстроя России, органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава России и суд (ст. 19.9 и 19.21 КоАП1).

Рациональное использование земель является главной задачей российского земельного законодательства.2

Определение понятия рационального использования земель содержится в государственном стандарте, который не является законом, да и само определение чрезвычайно абстрактно, чтобы его использовать в правоприменительной практике. В частности, оно закреплено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами».

Рациональное использование и охрана земель регулируются нормами земельного, гражданского, экологического и других отраслей права. Прежде всего это ЗК РФ от 25.04.01 № 136-ФЗ3; Закон РФ от 30.03.99 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 10.01.03)4; постановление Правительства РФ от 23.02.94 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»1; Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства от 18.02.942; Разъяснение о порядке привлечения к ответственности за нарушение земельного законодательства от 29.09.92, утв. Роскомземом, Минприроды России, Госкомсанэпиднадзором и Минархитектуры России3, а так же акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.

 

2.2. Особенности административно-правовой охраны сельскохозяйственных угодий

 

Под административно-правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения понимается система правовых и иных мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния (ст. 12, 13 ЗК РФ4).

Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков сельскохозяйственного назначения обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель; проводить мероприятия по защите земель от ветровой и водной эрозии, селей, подтопления, заболачивания, засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями и кустарником, иных видов ухудшения земель; соблюдать. стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозийных мероприятий; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследования земель.

В целях охраны земель сельскохозяйственного назначения и обеспечения их плодородия разрабатываются и реализуются федеральные, региональные и местные программы обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и иных условий.

Государственное управление охраной земель сельскохозяйственного назначения и обеспечения их плодородия осуществляется в результате инвестиционной политики в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», земельным законодательством, бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

В процессе осуществления земельной реформы отмечены факты нарушения земельного законодательства и злоупотребления при совершении сделок с земельными участками. Сохраняется высокий уровень самовольного занятия земель, получили распространение случаи уклонения от оформления и переоформления прав на землю, несвоевременного внесения земельных платежей, нецелевого использования земельных участков или их неэффективного использования, приводящего к порче земель и уничтожению плодородного слоя почвы, что обусловлено несовершенством нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель.

Так как земли сельскохозяйственного назначения являются основной производственной частью земельного фонда России и занимают там особое место, то для них устанавливается и особый охранительный режим. Для его осуществления предусматривается несколько элементов:

а)    особый порядок изъятия земель сельскохозяйственного назначения для использования в иных целях;

б)    обязательные меры по восстановлению нарушенных земель сельскохозяйственного назначения;

в)    наличие разнообразных мер ответственности за нарушение правового режима сельскохозяйственных земель. Законодательство РФ предусматривает наличие нескольких видов ответственности за нарушение правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

Административная ответственность. В статьях ЗК РФ1 и КоАП РФ2 установлено, что данный вид ответственности наступает за совершение таких правонарушений, как самовольное занятие земельных участков, загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами и отходами, порча и уничтожение плодородного слоя земли, искажение сведений о состоянии и использовании земель, порча сельскохозяйственных и иных земель, захламление земель и иные виды. Наложение штрафов на виновных не снимает с них обязанности по устранению нарушения. Налагаются и взимаются штрафы полномочными государственными органами, к которым следует отнести и местные органы Госкомзема, а также органы санитарного и эпидемиологического контроля, органы Министерства природных ресурсов РФ. Полномочный орган рассматривает материалы о наложении штрафа в установленном порядке и в срок от пяти до 15 дней. Штраф взыскивается в бесспорном порядке. Но это может быть обжаловано в суд, решение которого обязательно..

Анализ правового режима категорий земель земельного фонда России позволяет сделать выводы о наличии следующих особенностей в правилах рационального использования земель в каждой из этих категорий.

1. Главной особенностью земель является то, что земля здесь выступает в качестве основного средства производства продуктов питания и кормов для животных, а также сырья для промышленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану и повышение плодородия почв, регулирования хозяйственной деятельности пользователей земли с целью недопущения выведения этих земель из сельскохозяйственного оборота.

Эти земли сострят из угодий — участков земли с определенным хозяйственным использованием (пашни, пастбища, луга и т.п.), земель под сельскохозяйственными объектами — фермами, дорогами и др., а также неудобьев (овраги, болота и др.). Вся площадь земель, пригодных для нужд сельского хозяйства, подлежит приоритетному использованию. Это означает следующее:

– предоставление таких земель производится прежде всего для сельскохозяйственных целей. Пригодность земель для нужд сельского хозяйства устанавливается по данным земельного кадастра. Для строительства же промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются, согласно ЗК РФ, земельные участки несельскохозяйственного назначения или непригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке;

– установлены некоторые ограничения на сделки с землей, предназначенной для сельскохозяйственных целей. Так, продажа земельного участка, используемого в сельскохозяйственном производстве, с изменением его целевого назначения производится по решению органа исполнительной власти субъекта РФ;

– хозяйственная эксплуатация сельскохозяйственных земель должна не только не ухудшать состояние земли в результате производственной деятельности, но и восстанавливать и повышать ее плодородие и другие полезные качества:

– запрещается изъятие особо ценных сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд. Перечень и площади этих земель устанавливаются субъектами РФ;

– для сельскохозяйственных земель, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, предусмотрена консервация в порядке, установленном законодательством;

– поскольку земля в сфере сельского хозяйства функционирует в двух качествах — как его территориальная основа и как средство производства — понятие земель сельскохозяйственного назначения в правовом отношении не однородно. Прежде всего — это земельные участки, используемые в растениеводстве (пашня, земельные участки, занятые многолетними насаждениями, сенокосы, пастбища и т.д.), которые в системе государственного учета земель определяются как сельскохозяйственные угодья. Второй элемент в структуре земель сельскохозяйственного назначения — все иные земельные участки, закрепленные за сельскохозяйственными предприятиями. К этим землям относятся земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, замкнутыми водоемами, постройками и сооружениями, необходимыми для сельскохозяйственного производства. Такое деление земель сельскохозяйственного назначения должно найти законодательное закрепление.

Поскольку эксплуатация земель сельскохозяйственного назначения сопряжена с повышенным воздействием на окружающую природную среду, сельскохозяйственная деятельность должна быть в максимальной мере экологизирована. В частности, лица, ведущие сельское хозяйство, должны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, растительности и животного мира от побочных последствий применения сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние природной среды и причиняющих вред здоровью человека.

Степень экологизации должна возрастать при усилении воздействия аграрной деятельности на окружающую среду и быть адекватной этому воздействию. В частности, при осуществлении мелиоративных работ и эксплуатации мелиоративных систем должны приниматься все необходимые меры по соблюдению водного баланса.

2. Использование земель специального назначения (для нужд промышленности, транспорта, связи, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и др.) связано с антропогенным воздействием на окружающую среду и не сопряжено, как правило, с эксплуатацией природных процессов, что присуще сельскохозяйственному производству. Например, в таких отраслях сельского хозяйства, как пахотное земледелие использование земель полностью основано на эксплуатации природных процессов, поскольку земледелец осуществляет лишь посев, уход за урожаем и уборку его, весь же процесс произрастания осуществляют природные процессы земли, на которые земледелец воздействует (поливами, подкормками, борьбой с сорняками и др.).

Земли специального назначения заняты по своему целевому назначению такими объектами, которые неизбежно оказывают на окружающую среду определенный антропогенный прессинг. Обязательным правилом рационального использования земель данной категории является обеспечение размещаемых на этих землях антропогенных

  1. Использование земель поселений имеет своим приоритетом обеспечение в первую очередь благополучия живущего в них населения.
    В силу этого принцип рационального использования земель проявляется здесь, наряду с принципом экономного отвода земельных участков, в соблюдении санитарно-гигиенических нормативов при отводе и застройке земельных участков поселений.
  2. Использование земель природоохранного, природно-заповедного,
    лесного и водного фондов производится в подчиненном служебном
    режиме данных земель произрастающей на них растительности и разместившихся на них водоемах. В силу этого рациональное использование таких земель заключается в установлении режима допусков и ограничений размещения или неразмещения тех или иных объектов, создания или поддержания тех или иных ландшафтов и т.д.

    Таким образом, понятие рационального использования земель заключает в себе как общее для использования всех земель понятие, так и специфические для определенных категорий земель. Общие правила рационального использования земель имеют универсальный характер, а специфические зависят от особенностей используемых земель как по природным качествам.

    Правовое обеспечение рационального использования земель выражается в совокупности правовых форм и методов, направленных на создание условий, делающих возможным и принудительным использование всех земельных участков рационально.

    На территории Краснодарского края правового охрана осуществляется также на основании краевого закона от 02.12.96 № 54-КЗ «Об охране земель сельскохозяйственного назначения» (принят ЗС Краснодарского края 19.11.96).

    Данный Закон определяет правовые основы особого регулирования земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, создания в Краснодарском крае экономических условий для повышения плодородия почв как основы жизни и деятельности жителей Кубани и принимается и соответствии со статьями 1 и 4 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края от 30 января 1996 года.

      Согласно ст. 2 КЗ охрана земель   сельскохозяйственного     назначения    предусматривает систему правовых,  организационных, экономических,   технологических  и  других  мероприятий,  направленных на охрану и   рациональное  использование   земель,   сохранение   и   повышение   плодородия  почв,  недопущение  необоснованного  изъятия земель из   сельскохозяйственного оборота,  защиту от вредных  воздействий,  а   также на восстановление их продуктивности.
    

    Цели охраны земель состоят в следующем:
    

    а) сохранение  почв,  предотвращение  деградации  и  нарушения    земель,  других неблагоприятных последствий хозяйственной    деятельности   путем   стимулирования применения экологически   безопасных  технологий  производства и проведения агротехнических,    лесомелиоративных и иных почвозащитных мероприятий;
    

    б) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся    деградации или нарушению;
    

    в) внедрение  в  практику оптимальных экологических нормативов    землепользования;
    

    г) рациональная организация территорий.
    

    Собственники  земли,  землевладельцы, землепользователи и    арендаторы обязаны проводить следующие мероприятия:
    

     а) сохранение и повышение плодородия почв;
    

    б) защита   земель   от   водной  и  ветровой  эрозии,  селей,   подтопления,  заболачивания,  вторичного   засоления,   иссушения, уплотнения,   загрязнения  отходами  производства,  химическими  и  радиоактивными веществами и других процессов, ведущих к деградации  почв;
    

    в) защита от загрязнения сельскохозяйственных угодий и  других  земель бактериально-паразитарными и карантинными вредителями и  болезнями  растений,  от  зарастания  сорняками,   кустарником   и  мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;
    

    г) рекультивация   нарушенных   земель,   восстановление    их  плодородия, своевременное вовлечение их в хозяйственный оборот;
    

    д) сохранение и  использование  плодородного  слоя  почвы  при   проведении работ, связанных с нарушением земель.
    

    Охрана    земель    и    их  рациональное   использование   осуществляются на основе федеральных и  региональных  программ  по    охране  земель,  повышению  плодородия почв,  ведению мониторинга,    земельного кадастра.
    

     

     

    2.3. Органы, осуществляющие контроль за использованием и охраной земель

     

    К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (в том числе в сфере охраны земель) и осуществляет управление федеральной собственностью, т.е. землями, находящимися в федеральной собственности.

    Полномочия Правительства РФ в сфере управления использованием и охраной земель определены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 18). Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

    Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации общего характера установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.

    Полномочия органов местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена компетенция органов местного самоуправления. Так, к вопросам местного значения поселения относятся планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, земельный контроль за использованием земель поселения (ст. 14). К вопросам местного значения муниципального района относятся территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, земельный контроль за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации (ст. 15). На уровне городского округа осуществляются планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, земельный контроль за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации (ст. 16).

    Полномочия специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти. К числу таких исполнительных органов государственной власти относятся: Федеральная служба земельного кадастра России; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов РФ; Министерство здравоохранения РФ.

    Центральное место в системе исполнительных органов государственной власти специальной компетенции в сфере использования и охраны земель занимает Федеральная служба земельного кадастра России.

    Положение о Федеральной службе земельного кадастра России утверждено постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 221. Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель.

    Основные задачи Федеральной службы земельного кадастра России:

    осуществление в пределах ее компетенции государственного управления земельными ресурсами и участие в проведении земельной реформы;

    ведение государственного земельного кадастрам в пределах ее компетенции — государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (кроме технического учета);

    государственный контроль за использованием и охраной земель;

    организация и осуществление землеустройства, мониторинга земель, прогнозирования и планирования рационального использования земель;

    участие совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в формировании нормативной правовой базы по вопросам ведения государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, землеустройства, государственной кадастровой оценки земель, мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель;

    обеспечение федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц информацией о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рационального использования.

    Федеральная служба земельного кадастра России во исполнение возложенных на нее задач выполняет следующие функции:

    участвует в разработке предложений по управлению земельными ресурсами и проведению земельной реформы;

    ведет государственный земельный кадастр;

    выдает планы (чертежи) границ земельных участков, предоставляет в установленном порядке сведения, занесенные в государственный земельный кадастр;

    участвует в составлении списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю, совместно с другими федеральными органами исполнительной власти контролирует целевое использование средств от внесения платы за землю;

    проводит в соответствии с государственной кадастровой оценкой земель зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, природно-сельскохозяйственное районирование земель, осуществляет мероприятия, связанные с прогнозированием и планированием рационального использования земельных ресурсов;

    участвует в подготовке предложений о размере платы за землю, разрабатывает предложения о размере штрафов за нарушение земельного законодательства РФ, а также об оценке земель;

    участвуете установленном порядке в проведении земельных торгов (аукционов, конкурсов), содействует страхованию в сфере оборота земельных участков;

    осуществляет меры по государственному контролю за использованием и охраной земель;

    организует в установленном порядке выполнение работ по инвентаризации земель всех категорий и созданию фондов перераспределения земель;

    организует, координирует и контролирует проведение землеустройства на всей территории Российской Федерации;

    ведет мониторинг земель в пределах своей компетенции;

    выявляет загрязненные и деградированные земли, подготавливает предложения по их восстановлению или консервации;

    участвует в проведении работ и выполнении решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по разграничению собственности на землю, участвует в создании единой государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

    публикует информацию о земельных участках, находящихся в фонде перераспределения земель, и др.

    Положение о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. № 12891. Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

    Госстрой России выполняет следующие функции:

    участвует совместно с Министерством юстиции РФ, Министерством имущественных отношений РФ и Федеральной службой земельного кадастра России в создании системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; обеспечение нормативно-правового регулирования деятельности организаций, осуществляющих техническую инвентаризацию в субъектах Федерации и муниципальных образованиях;

    участвует совместно с Федеральной службой земельного кадастра России в создании государственного земельного кадастра и государственного градостроительного кадастра, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности и др.

    В Положении определены также функции Госстроя России, который:

    обеспечивает разработку Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений данной схемы;

    организует разработку схем градостроительного планирования развития частей территории РФ и Основных положений данных схем, градостроительной документации для объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, а также проведение научно-исследовательских работ федерального значения в области градостроительства и архитектуры;

    участвует в разработке и реализации разделов по градостроительству федеральных целевых программ и программ социально-экономического развития территории РФ;

    устанавливает порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, а также по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проектной документации;

    обеспечивает в пределах компетенции проведение государственной экспертизы градостроительной документации, перечень которой установлен Градостроительным кодексом РФ, научно-исследовательских работ, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий, разделов по градостроительству федеральных целевых программ и программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, организует деятельность органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации;

    организует в пределах компетенции государственный контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его осуществления;

    устанавливает порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил и др.

    Исполнительным органом государственной власти, наделенным специальной компетенцией в области управления использованием и

    охраной земель, является Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России). Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 901. Минсельхоз России — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в сфере агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения страны, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

    Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами: в области мелиорации земель.

    Основными задачами Министерства являются:

    проведение аграрных преобразований и участие в земельной реформе в сельской местности;

    проведение государственной политики и государственного управления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, реабилитации радиоактивно загрязненных сельскохозяйственных угодий, химизации и мелиорации земель, проведение во взаимодействии с Министерством здравоохранения РФ единой государственной политики в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и др.

    Министерство сельского хозяйства РФ в соответствии с возложенными на него задачами:

    организует разработку, экспертизу и реализацию федеральных целевых программ, межгосударственных целевых программ, программ реструктуризации и стратегии развития отраслей агропромышленного комплекса, проведения аграрных и земельных преобразований, экологических программ;

    разрабатывает и реализует комплекс мероприятий по реабилитации радиоактивно загрязненных сельскохозяйственных угодий, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, охране окружающей природной среды; осуществляет меры по обеспечению производства радиационно-безопасной, сельскохозяйственной продукции, плановые мероприятия по предотвращению радиационных аварий и обеспечивает функционирование системы государственного контроля радиационной безопасности в агропромышленном комплексе;

    содействует органам исполнительной власти субъектов Федерации в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе;

    организует во взаимодействии с Министерством природных ресурсов РФ разработку и проведение в агропромышленном комплексе мероприятий по охране природных ресурсов и окружающей природной среды;

    осуществляет государственный контроль за проведением мелиоративных мероприятий, состоянием мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений с правом доступа к ним и осмотра, составления протоколов, рассмотрения дел об административных правонарушениях в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения и наложения административных взысканий;

    осуществляет государственное управление в области мелиорации земель, государственный контроль за состоянием и использованием систем сельскохозяйственного водоснабжения и совместно с Федеральной службой земельного кадастра России — за состоянием и использованием мелиорированных земель;

    организует учет и проведение мониторинга мелиорированных земель и др.

    Важную роль в сфере управления использованием и охраны земель играет Министерство природных ресурсов РФ, функционирующее на основании Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 7261. Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в установленных законодательством РФ случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

    Минприроды России — специально уполномоченный государственный орган в области осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель. Его основными задачами являются;

    разработка и проведение государственной политики, государственное управление в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;

    координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;

    комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией и др.

    Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России) также относится к числу специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти, которые осуществляют управление в области использования и охраны земель. В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2002 г. № 284, это Министерство является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения, включая обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации и курортное дело, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Так, к числу основных задач Министерства относятся организация и осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В компетенцию Министерства входят разработка и утверждение государственных санитарно-эпидемиологических правил.

    Полномочия иных исполнительных органов государственной власти. Функции управления в сфере рационального использования и охраны земель осуществляют и другие органы. Так, в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 9902, Министерство участвует в формировании и реализации государственной экологической политики, разработке мер по обеспечению экологической безопасности РФ; подготавливает с участием федеральных органов исполнительной власти предложения об экономическом механизме рационального использования природных ресурсов; вносит в установленном порядке предложения об обеспечении особого режима природопользования и развитии сети особо охраняемых природных территорий и акваторий, участвует в создании и обеспечении функционирования единой государственной системы экологического мониторинга на территории России.

    Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды согласно Положению о Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденному постановлением Правительства РФ от 20 мая 3999 г. № 555, обеспечивает потребности государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о загрязнении окружающей природной среды и организует мониторинг состояния окружающей природной среды, ее загрязнения, атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв и других природных объектов.

    Осуществление некоторых управленческих функций возложено на Министерство имущественных отношений РФ. Так, согласно Положению о Министерстве имущественных отношений РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. № 3772, Министерство является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; управление и распоряжение в пределах компетенции имуществом, находящимся в собственности РФ, в том числе земельными участками, за исключением земельных участков лесного фонда и земель, занятых водными объектами; функции по приватизации федерального имущества в пределах своей компетенции; регулирование и контроль за оценочной деятельностью; координацию деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Министерство имущественных отношений РФ осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

    Основные задачи Министерства:

    участие в разработке, формировании и проведении единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений в Российской Федерации;

    обеспечение эффективного управления, распоряжения, а также рационального использования федерального имущества;

    разработка и реализация государственных программ, связанных с регулированием имущественных отношений в сфере владения, пользования и распоряжения земельными участками, проведением земельной реформы и рациональным использованием земель;

    разграничение в установленном порядке государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований;

    обеспечение интересов Российской Федерации при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части полномочий в области имущественных и земельных отношений;

    создание и обеспечение функционирования системы учета федерального имущества и контроля за его использованием.

    Полномочия исполнительных органов государственной власти, осуществляющих ведомственное управление использованием и охраной земель. К числу таких органов относится Министерство путей сообщения РФ, которое осуществляет управление землями, предоставленными организациям железнодорожного транспорта. Оно действует на основе Положения о Министерстве путей сообщения РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848′. К его компетенции относится определение с учетом требований земельного законодательства РФ порядка использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода.

    Ведомственное управление осуществляет также Минобороны России в отношении земель, используемых воинскими частями и подразделениями.

     

    2.4. Контроль в сфере использования и административно-правовой охраны земель

     

    Правовой основой осуществления государственного мониторинга земель служат ст. 67 ЗК и Положение об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846.1

    Государственный мониторинг земель это часть государственного мониторинга окружающей среды. При проведении мониторинга решаются задачи своевременного выявления изменений состояния земель, их оценки, прогноза и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационного обеспечения ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства; обеспечения граждан информацией о состоянии земель.

    В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

    Мониторинг включает в себя сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов,

    Мониторинг осуществляется Федеральной службой земельного кадастра России во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Регулирование деятельности в сфере ведения мониторинга осуществляет Росземкадастр. Мониторинг осуществляется на основе единой системы показателей и методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

    При осуществлении мониторинга может быть получена информация с использованием дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов); сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных); соответствующих фондов данных.

    Данные, полученные в ходе мониторинга, используются при подготовке, государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации.

    Государственный земельный контроль. Статьи 71—73 ЗК предусматривают осуществление государственного, муниципального, общественного и производственного земельного контроля. Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 утверждено Положение о государственном земельном контроле1. Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями независимо от организационно-правовой формы их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

    Государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с рядом министерств и ведомств, с органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

    Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель; соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или их использование без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю; соблюдением порядка переуступки права пользования землей; предоставлением достоверных сведений о состоянии земель; своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; использованием земель по целевому назначению и т.д. Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы ведут государственный земельный контроль совместно с Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий. Росземкадастр осуществляет контроль совместно с Министерством сельского хозяйства РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу Росземкадастр контролирует обеспечение организации использования и охраны земель в городских и сельских поселениях.

    Государственный земельный контроль выполняется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

    Государственные инспекторы по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право:

    посещать в порядке, установленном законодательством РФ, при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима посещения);

    давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проверок;

    составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;

    составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

    безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для государственного земельного контроля;

    обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;

    Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы оказывают методическую помощь в организации муниципального, производственного и общественного земельного контроля.

    Муниципальный земельный контроль. В соответствии со ст. 72 ЗК муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

    Статьи 14,15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 определяют компетенцию органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Так, к вопросам местного значения поселения относится земельный контроль за использованием земель поселения; муниципального района — земельный контроль за использованием земель межселенных территорий; городского округа — земельный контроль за использованием земель городского округа.

    Общественный земельный контроль. Этот вид земельного контроля осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель (ст. 72 ЗК).

    Земельный кодекс наделяет органы территориального общественного самоуправления правом осуществления общественного земельного контроля. Учитывая роль и значение общественных объединений, ЗК возлагает на них функции общественного земельного контроля.

    Производственный земельный контроль. Согласно ст. 73 ЗК производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ. Лица, которые ведут хозяйственную деятельность на земельном участке, независимо от того, на каком титуле они им обладают, обязаны осуществлять производственный земельный контроль. Требование об организации производственного земельного контроля не касается граждан, использующих земельные участки для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, садоводства, огородничества и т.п. Это требование не адресовано и юридическим лицам, не осуществляющим производственной деятельности.

    Главная задача производственного земельного контроля — проверка соблюдения всех предусмотренных земельным и иными отраслями законодательства требований, касающихся обеспечения рационального использования и охраны земель. Лицо, которое использует земельный участок в каких-либо производственных целях, например, для ведения сельского хозяйства, лесного хозяйства или для промышленного производства и т.д., обязано организовать производственный земельный контроль и сообщить об этом в Федеральную службу земельного кадастра.

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 1.18MB/0.00056 sec

WordPress: 22.96MB | MySQL:114 | 2,039sec