Сущность референдума как института непосредственной демократии » Буквы.Ру Научно-популярный портал<script async custom-element="amp-auto-ads" src="https://cdn.ampproject.org/v0/amp-auto-ads-0.1.js"> </script>

Сущность референдума как института непосредственной демократии

<

091913 0122 1 Сущность референдума как института непосредственной демократии

1. 1. История становления института референдума как формы непосредственной демократии

Референдум в России — сравнительно новое явление. Между тем он имеет и собственные российские корни. Всенародным голосованием принимались решения на вечевых собраниях в Новгороде, Пскове и Киеве, в некоторых других городах Руси. Символом государственной самобытности Новгородской земли и ее основой было вече. Происхождение слова «вече» не вполне ясно. В.И. Даль со знаком вопроса приводит два варианта — «вещать» и «завет». Западные исследователи склонны выводить вече от глагола «вещать». Так, по М. Шефтелю, вече (от «вещать», parter) буквально означает «парламент»1

Историю развития института референдума в России условно можно подразделить на четыре периода:

первый — дореволюционный период;

второй — советский период, который условно может быть разделен на следующие периоды с 1917 года по 1936 гг., конец 50-х годов, с нала 60-х годов по 1990 год;

третий период — постсоветский, с 1990 по декабрь 1993 гг.;

четвертый — современный период: 1993 г. по настоящее время.

Остановимся на характеристике указанных периодов.

Среди историков нет единства в оценке полномочий веча. Причиной тому — нестабильность этого правового института. Зачастую вече само определяло свою компетенцию, поэтому в разные исторические периоды, сравнительно мало удаленные друг от друга, она была различной. По мнению историка В.И. Сергеевича, деятельность веча в древнерусских городах обычно ограничивалась признанием князя, законодательной функцией, объявлением войны и заключением мира1. Эту позицию в основном разделяет И.Я. Фроянов, который утверждает, что в XI в. вече на Руси ведало вопросами войны и мира, санкционировало сборы средств для военных предприятий, меняло князей2. Однако И.Я. Фроянов не включает в компетенцию веча такую важную функцию, как законодательная, поскольку, по его мнению, летописные данные, относящиеся к XI в., рисуют вече как верховный демократический орган власти, развивавшийся наряду с княжеской властью. Очевидно, именно последней автор и приписывает вече выполнение законодательной функции.

О.В. Мартышину на основе анализа большого исторического материала все же удалось выделить основные наиболее важные и часто встречающиеся в источниках полномочия веча:

заключение и расторжение договора с князем; избрание и смещение посадников, тысяцких, владык;

назначение новгородских воевод, посадников и воевод в провинции;

контроль за деятельностью князя, посадников, тысяцких, владыки и других должностных лиц;

законодательство, примером которого служит Новгородская судная грамота;

внешние сношения, решение вопросов войны и мира, торговые отношения с Западом;

распоряжение земельной собственностью Новгорода в хозяйственном и юридическом отношении, пожалование земель;

установление торговых правил и льгот;

установление повинностей населения, контроль за их отбыванием;

контроль за судебными сроками и исполнением решений;

в случаях, волновавших весь город, непосредственное разбирательство дел; предоставление судебных льгот3.

О.В. Мартышин, представляя убедительные аргументы наличия у веча законодательных функций (принятие судной грамоты), доказывает, что вече не только выполняло законодательные функции, но и выступало органом исполнительной и судебной власти.

Согласно летописным свидетельствам, вече было полномочно принимать решения именем Великого Новгорода, когда на нем присутствовали:

1) высшие должностные лица Новгорода — посадник и тысяцкие. Знаком их присутствия служили печати, подвешенные к вечевым грамотам, без которых последние были недействительны. Ряд вечевых грамот скреплен и печатью владыки, свидетельствующей о его благословении;

  1. представители всех пяти концов Новгорода, также подтверждавшие свое участие печатью на грамотах;
  2. представители всех социальных групп (бояр, купцов, ремесленников, крестьян, имевших дворы в черте города). Вече, состоявшее из одних только черных людей, не признавалось правомочным1.

    Анализ нормативных источников того времени и трудов историков, посвятивших свои работы изучению вече, позволяют сделать следующий вывод. Вече действительно можно назвать прародителем референдума: в нем мы находим такие общие с институтом референдума черты, как решение вопросов голосованием, принятие решения большинством, представительство интересов большинства, императивность решения.

    В XX в. право народа на участие в управлении делами государства стало если и не общепризнанным, то уже труднооспариваемым. В то же время и в XX веке некоторые философы отказывали народу в данном праве2. Например, Н.Бердяев, применительно к России, находил в людях страх перед свободой, их тяготение не к свободе, а к справедливости, хотя и доказывал, что «общество, нация, государство не являются личностями, человек как личность имеет большую ценность, чем они». Поэтому право человека и одновременно его долг — защищать свою духовную свободу по отношению к государству и обществу. Другой русский мыслитель Вл. Соловьев считал, что «общество есть дополненная или расширенная личность, а личность — сжатое или сосредоточенное общество». Проблема отношений личности и общества рассматривается Соловьевым следующим образом: степень подчинения липа обществу должна соответствовать степени подчинения самого общества нравственному добру. Здесь делается упор не на право народа участвовать в управлении государством, стремящегося к достижению идеала, а на христианские ценности, укладывающиеся в фундамент «свободной теократии». О народе в таком идеальном государстве Соловьев пишет: «Такой народ не нуждается ни в каких особенных преимуществах, ни в каких специальных силах и внешних дарованиях, ибо он действует не от себя… От народа — носителя… божественной силы требуется только свобода от всякой ограниченности,… равнодушие ко всей этой жизни с ее мелкими интересами, всецелая вера в положительную действительность высшего мира и покорное к нему отношение». Действительно, здесь рассуждение о каких-либо правах граждан на управление кажется попросту неуместным1.

    Вопросы участия народа в осуществлении власти были предметом изучения многих выдающихся российских ученых: Алексеева А.С.2, ГессенаВ.М.3, Градовского А.Д.4, Ивановского В.В.5, Кистяковского Б.А.6, Ковалевского М.М.7, Кокошкина Ф.Ф.8, Коркунова Н.М.9, Лазаревского Н.И.10, Новгородцева П.И.1, ЧичеринаБ.Н.2.

    Большая часть российских государствоведов дореволюционного периода ассматривала институт референдума в критическом аспекте. Безусловным сторонником введения в России демократических институтов был М.М. Ковалевский. П.И. Новгородцев, оценивая институт референдума как наиболее полное воплощение народного суверенитета, выражение общей воли, тем не менее, высказывал сомнение в отношении необходимости его введения в России в тот период. П.И. Новгородцев писал: «Чтобы право на управление не было пустой фикцией, народ должен созреть для управления самим собою». Это должен быть народ, сознающий свои права и уважающий чужие, понимающий свои обязанности и способный к самоограничению. «Такая высота политического сознания никогда не дается сразу, — продолжал он, — она приобретается долгим и суровым опытом жизни»3. Институту референдума П.И. Новгородцев отводил ведущую роль в будущем.

    К. Тахтарев в монографии «От представительства к народовластию» указывал на то, что общество в своем поступательном развитии постепенно перейдет от представительной демократии к все большему расширению демократии прямой, как наиболее верно отражающей интересы всех граждан данного государства4.

    О правовом государстве, участии народа в осуществлении власти непосредственно, о принципиальных позициях народовластия вообще и окончательной стадии — голосовании писали Тахтарев К.Н.5, Сапожников и другие авторы Виноградов П.Г.6, Водовозов В.7, Гачек Ю.8, Даневский В.9, Лоу С., Лодьтжинский А., Яшенко А.С.1, исследуя в сравнительном анализе государственный строй других государств, так или иначе затрагивали вопросы народовластия и использования институтов референдума, плебисцита, использования народного голосования и народной инициативы в управлении государством, в решении определенных вопросов.

    В работах некоторых ученых-государствоведов встречаются высказывания о том, что референдумы в СССР проводились на местном уровне2; о том, что они использовались для решения национально-территориальных вопросов3, вопросов управления территорией и самообложения местного характера. 4

    В Печенеге, согласно Советско-финскому договору, 1 марта 1918 г. проводился опрос населения5. По условиям договора между Россией и Польшей также предусматривался местный плебисцит, проведенный только в 1939 г.6

    Последующие политические процессы не допускали участия граждан в непосредственном решении наиболее важных государственных вопросов. В Конституции СССР 1924 г., например, не было упоминания о непосредственном участии народа в решении спорных политических проблем страны.

    Период с 1936 по 1990 гг. характеризуется нормативным закреплением данного института в нормативно-правовых актах. Первое упоминание о референдуме содержалось в Конституции СССР 1936 г., где Президиуму Верховного Совета СССР предоставлялось право проводить всенародный опрос, референдум по собственной инициативе или по требованию одной из союзных республик (ст. 49).

    Исходя из того, что Конституция 1936 г. характеризовала референдум как всенародный опрос (ст. 49), нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что референдумов в СССР не было1. Статья 5 Конституции СССР 1977 г. предусматривала две формы непосредственного народовластия, всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта.

    Например, В.Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме2.

    Перейдем к анализу третьего периода развития института референдума — постсоветский — 1990—1993 гг.

    В годы исследуемого периода организация и порядок проведения референдумов были регламентированы законодательством и характеризовались активным использованием. Декларация о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. провозгласила две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную, устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума.

    В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме. За несколько месяцев до этого был принят аналогичный закон в Литве, затем Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР»3. Первый Закон о референдуме РСФСР состоял из 6 глав и 38 статей. Первая глава, состоявшая из 8 статей, была посвящена общим положениям: понятию, принципам референдума, субъективному праву граждан. Последующие главы закона последовательно регулировали все стадии подготовки и проведения всероссийского референдума: вторая глава посвящалась объявлению референдума РСФСР; третья — подготовке к референдуму; затем регулировалось проведение референдума и установление его результатов. Завершающая глава, состоявшая из одной статьи, была посвящена ответственности за нарушение законодательства о референдуме.

    Референдум РСФСР (всероссийский референдум) упомянутым законом закреплялся как всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РСФСР.

    На всероссийский референдум запрещалось выносить вопросы об изменении статуса и территориальной целостности субъектов федерации, о налогах, бюджете, об амнистии, помиловании, чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.

    Право принятия решения о референдуме принадлежало Съезду народных депутатов РСФСР, а в периоды между съездами — Верховному Совету РСФСР. Такое решение должно было приниматься Съездом народных депутатов РСФСР или Верховным Советом РСФСР по их собственной инициативе, а также по требованию не менее одного миллиона граждан РСФСР, имеющих право на участие в референдуме, не менее одной трети от общего числа народных депутатов РСФСР. Инициатива проведения референдума могла исходить от государственных и общественных органов, коллективов предприятий, учреждений и организаций, а также отдельных граждан РСФСР, однако реализована она могла быть только через органы, которые обладали правом назначения, и лиц, обладающих правом требования референдума.

    Референдум признавался несостоявшимся, если в голосовании приняло участие менее половины граждан РСФСР, имеющих право на участие в референдуме. В этом случае референдум по тому же вопросу мог быть проведен не ранее чем через два года. Решения по вынесенным на референдум вопросам считались принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

    При проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считались принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме. Если на референдум выносились альтернативные варианты решения и ни один из них не получал необходимого количества голосов, то все варианты считались отклоненными и их повторное вынесение на референдум могло состояться не ранее чем через год.

    После принятия союзного закона о референдуме были приняты республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдове. Некоторые республики в составе Российской Федерации также приняли соответствующие законы. Например, проект закона о референдуме в Кабардино-Балкарской Республике был разработан на основе российского закона о референдуме, Конституции РСФСР и Конституции Кабардино-Балкарии в мае 1991 г. После принятия указанных законов сложилась и практика проведения референдума. Если учесть, что референдум, издавна упоминавшийся в советских конституциях, оставался в доперестроечное время практически неиспользуемым институтом государственного права, то 1991—1993 гг. можно без преувеличения назвать эпохой плебисцита1.

    Как известно, 17 марта 1991 г. состоялось первое и последнее в истории СССР всенародное голосование (референдум). Его целью было выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни о сохранении на территории нашей страны Союза ССР как обновленной федерации суверенных республик. Вопрос референдума формулировался таким образом: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». Всего было включено в списки для голосования 105.643.364 человек, а приняли участие в голосовании 79.701.169 (75,44%). ДА — 56.860.783 (71,34% участвовавших, 53,82% избирателей); НЕТ — 21.030.753 (26,39%). Число бюллетеней, признанных недействительными 1.809.633.

    Однако демократические по своей сути институты прямого правления не могли не затронуть устоев тоталитарного государства: начался политико-юридический распад СССР.

    Одновременно с союзным референдумом 17 марта 1991 г. проводился референдум РСФСР.

    В соответствии с ч. 3 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет был обязан объявить референдум по решению Съезда народных депутатов РСФСР или по требованию не менее чем 1 млн граждан РСФСР либо не менее 1/3 от общего числа народных депутатов РСФСР. Более трети всех депутатов поставили свои подписи под требованием провести референдум. Исходя из этого, Верховный Совет принял решение об объявлении референдума РСФСР 17 марта 1991 г. и проведении его вместе с референдумом СССР, наметил необходимые организационные меры.

    Вопрос на российском референдуме формулировался следующим образом: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. За проголосовало 53.385.275 человек (69,85% участвовавших, 52,45% избирателей).

    Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 46 октября 1990 г. опередил, как уже упоминалось, общесоюзный Закон во времени принятия, и в этом уже содержался некий политический жест: Россия, пусть ненамного, но обогнала Союз на пути демократических преобразований, а Закон РСФСР отличался от общесоюзного еще и большей демократичностью в определении результатов, поскольку содержал в ст. 35 два следующих правила. Первое: «Решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, принявших участие в референдуме». И второе: «При проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме».

    Таким образом, первый референдум РСФСР состоялся, и вопрос, вынесенный на него, был решен положительно.

    Плебисцитарным называли в литературе и референдум, проведенный в РСФСР 25 апреля 1993 г. На всероссийский референдум выносились следующие вопросы: «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б,Н. Ельцину?», «Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?».

    Из числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме, 107.310.374 на первый вопрос: «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину?» дали положительный ответ – 40.405.811 человек (58,7%). На второй вопрос: «Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?» дало положительный ответ 36.476.202 человек. На третий вопрос: «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?» «да» ответило 34.027.310 человек (31.7%). На четвертый вопрос: «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?» ответило согласием 46.232.197 человек (43.1%). В Чеченской Республике референдум не проводился.

    12 декабря 1993 г. на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г.»1 состоялся всероссийский референдум. Указом (п. 4) было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции.

    Положение состояло из 7 глав и 24 статей. В первой главе устанавливались общие положения: давалось определение всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации; устанавливались основные принципы всенародного голосования, его дата и основные положения финансирования, а также его организации и проведения.

    Вторая глава Положения была посвящена участкам по проведению всенародного голосования и спискам граждан, имеющих право участвовать в голосовании. В третьей главе закреплялась система комиссий по проведению всенародного голосования. Устанавливались: виды комиссий по проведению всенародного голосования, полномочия Центральной избирательной комиссии, окружных и участковых избирательных комиссий. В этой же главе регулировались организация работы избирательных комиссий и обжалование их решений и действий. Четвертая глава была посвящена новому в то время институту — агитации. В указанной главе определялись субъекты, имеющие право участвовать в агитационных мероприятиях, и формы агитации, порядок и сроки проведения агитационных мероприятий. Пятая глава посвящалась порядку финансирования всенародного голосования. В следующей главе «Всенародное голосование и определение его результатов» подробно устанавливался порядок проведения и подведения результатов всенародного голосования. Нормы этой главы регулировали оформление помещения для всенародного голосования, описывали бюллетени и порядок всенародного голосования, подсчет голосов на избирательном участке, в окружной избирательной комиссии, определение результатов всенародного голосования. В седьмой, заключительной главе «Заключительные положения» — нормы Положения регулирования и разрешения жалоб и споров, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах.

    На основании норм Положения был проведен первый в истории России всенародный конституционный референдум. Россияне оценили проект, предложенный Президентом РФ и одобренный Конституционным совещанием. Было зарегистрировано 106.170.835 избирателей. «за» проголосовало — 32.937.630 избирателя (58,43% от числа действительных бюллетеней; 56,61% от числа выданных бюллетеней), а «против» — 23.431.333 человека. А день проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России.

    Оживление политической жизни в сфере национальных отношений на территории бывшего СССР выразилось во множественном применении референдума — он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов, национальностей в вопросах государственного самоопределения. Так, на территории РФ в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле. 29 декабря 1991 года (в момент распада СССР) в балкарских районах был проведен референдум, подтвердивший это решение. Согласно протоколам окружной и участковых избирательных комиссий, из общего числа граждан балкарской национальности, включенных в списки для голосования, в референдуме приняли участие 85%. 94,8% из них высказались за провозглашение национального суверенитета1. Ответом на это стало проведение в январе 1992 г. Съезда кабардинского народа, где было принято решение о создании суверенной Кабардинской Республики.

    Таким образом, предыдущие три периода развития института референдума не бесспорны как в теоретическом смысле, так и по результатам. Характеристика современного периода развития института референдума в Российской Федерации будет продолжена в следующих главах, посвященных анализу нормативного закрепления исследуемого института на трех уровнях и практике его использования.

     

    1.2. Понятие и содержание института референдума как высшей формы непосредственной демократии

     

    Политическое значение института референдума состоит в том, что с его помощью граждане приобретают возможность эффективного воздействия на формирование политики государственных и иных органов власти, а последние, в свою очередь, — возможность сверять свои решения с мнением народа или отдельной его части. Таким образом, референдум является неотъемлемым институтом современного демократического государства, атрибутивным элементом развитого гражданского общества.

    Следует заметить, что правовое содержание понятия референдума не совпадает с его этимологическим значением (от лат. referendum — то, что должно быть сообщено).

    Энциклопедический словарь, определяя понятие референдума, сводит его к всенародному голосованию, проводимому в связи с принятием новой конституции, других важных законов или внесением в них изменений1. Думается, что такое определение неоправданно сужает содержание исследуемого понятия, сводя референдум к важной, но не единственной его функции — принятию законов путем всенародного их одобрения. Юридический энциклопедический словарь определяет референдум как «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституции, законодательным или внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам»2. Помимо названных функций данный институт непосредственной демократии, по мысли авторов определения, может быть использован как метод решения территориальных споров в международной практике. Очевидно, что и это определение вряд ли можно считать оптимальным.

    Во-первых, при отождествлении совокупности участников референдума с избирательным корпусом, формально соответствующем этапу голосования в ходе референдума, не исчерпывается вся совокупность граждан, участвующих в этой акции на иных ее стадиях.

    Во-вторых, определение предмета референдума через обобщающий термин «внутриполитические и внешнеполитические вопросы» ведет к чрезмерному расширению сферы применения рассматриваемого института.

    Далеко не все вопросы, относящиеся к названной категории, могут быть решены с помощью референдума. В частности, Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», как и первый российский закон о референдуме, содержит в ст. 3 перечень вопросов, не подлежащих решению таким способом3.

    Более универсальную дефиницию содержит Политологический энциклопедический словарь, определяющий референдум в виде всенародного волеизъявления (голосования или опроса) по важному государственному или общественному вопросу1. Но и это определение содержит неточность, заключающуюся в традиционном отождествлении референдума с опросом, в то время как последний, с точки зрения теории, является самостоятельным институтом конституционного права.

    Для более точного определения содержания понятия «референдум» обратимся к работам ученых-государствоведов, посвященным этому вопросу.

    Не секрет, что многие демократические институты, в том числе и институты референдума, получившие развитие и признание в так называемых «странах буржуазной демократии», негативно оценивались в отечественной юридической литературе. Так, И.П. Трайнин писал, что под референдумом «главным образом, понимается право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством»2. При таком подходе о возможности использования референдума в практике «социалистического строительства» не могло быть и речи.

    Однако после вступления в силу Конституции СССР 1936 г., формально провозгласившей возможность использования референдума в условиях советского политического режима, делаются попытки дать этому явлению научное объяснение. В частности, В. Дрогин по этому поводу писал: «Референдум состоит в непосредственном обращении к избирателям для решения законодательного или иного вопроса. Совокупность норм, регулирующих непосредственное обращение к избирателям по законодательным или иным вопросам, составляет государственно-правовой институт референдума»3. Заслугой данного автора является то, что при отсутствии реально существующих правовых норм он теоретически обосновал необходимость выделения референдума в самостоятельный государственно-правовой институт. Правда, в условиях авторитарного политического режима реализация этого института носила формальный характер.

    В.Ф. Коток высказал предположение, согласно которому данная форма демократии может быть использована в условиях социализма: «Референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер»1. Однако в приведенном определении присутствует целый ряд положений, с которыми вряд ли можно согласиться.

    Во-первых, референдум, опрос и плебисцит — это различные формы волеизъявления граждан, как по форме, так и по правовым последствиям. Опрос не связан с голосованием и тем более, как и консультативный референдум, не придает решению окончательный характер.

    Во-вторых, смысл перечисленных форм непосредственной демократии заключается в том, что их значение не исчерпывается только утверждением государственного решения. Основной их смысл состоит в возможности реализации народной инициативы, а также использования этих форм демократии на местном уровне, где они дают больший эффект. Не случайно в ряде развитых стран референдум традиционно проводится исключительно на местном уровне и никогда — на общенациональном (например, в США).

    В.Т. Кабышев, исследуя данный вопрос, также указывает на то, что отдельные формы «социалистического» референдума не обязательно должны быть связаны с голосованием. Он тоже отождествляет такие формы демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение2. Причина этих представлений заключена в стремлении ученых не найти истину, а объяснить, подвести теоретическую базу под формулировку ст. 49 Конституции СССР 1936г., которая отождествляла понятия «опрос» и «референдум»3.

    Но некоторые ученые занимали в этом вопросе иную позицию, основанную не на политическом, а на научно-теоретическом подходе к исследованию данного института. Так, Р.А. Сафаров4 указывал на неточность определения понятия референдума, содержавшегося в Конституции СССР и конституциях некоторых стран народной демократии. В качестве аргумента ученый справедливо указывал на то, что опрос — это выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не народное голосование.

    В различных странах мира сложилась различная практика определения содержания понятия референдума, чем объясняется значительный разброс мнений среди ученых-юристов в этом вопросе. Так, С.В. Троицкий рассматривает референдум как «одну из форм непосредственного участия избирателей в законодательном процессе, в принятии важных государственных решений посредством голосования населения»1. В данном определении появляется новый элемент: его автор справедливо указывает на наличие связи референдума с законодательным процессом. Однако и это определение сводит понятие референдума к консультации органов власти с народом посредством вынесения на его утверждение готового решения, причем исключительно по важному государственному вопросу. В этом отношении более универсальным представляется определение, данное Р.А. Сафаровым, он видит смысл референдума в том, что «народ непосредственно выступает законодателем по наиболее важным законопроектам»2. Такой подход не исключает выступления граждан с народной инициативой, восполняя тем самым один из главных недостатков приведенных выше определений.

    В.В. Маклаков расширяет перечень актов, которые могут быть объектом решения в ходе референдума: «Референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта»3. Несмотря на уточнение содержания референдума, содержащееся в данном определении, в нем отсутствует указание на такой его вид, как консультативный референдум, решение которого является правовой основой для разработки и принятия названных актов.

    Недостатки рассмотренных выше дефиниций частично восполняет определение, которое дали исследуемому понятию Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет. Они видят в референдуме «способ непосредственного решения народом в целом и населением в тех или иных регионах различных вопросов государственной или общественной жизни»1. Следует отметить, что данная мысль была высказана в тот момент, когда практика проведения местных референдумов в нашей стране отсутствовала.

    Рассмотренные выше определения понятия референдума ограничиваются выявлением его внешних признаков: объекта голосования, формы проведения, состава участников и т.д., но не затрагивают сущности этой формы демократии. Исключение составляет исследование В.П. Серебрянникова, который утверждает, что «референдум — форма и средство реализации суверенитета народа, демократический способ выявления и выражения его воли, точнее — воли избирателей»2. Данное определение представляет интерес в том отношении, что через него устанавливается связь института референдума с иными государственно-правовыми институтами.

    Если исходить из того, что суверенитет народа означает верховенство его воли, ее приоритет перед иными источниками властных полномочий, то следует заметить, что В.П. Серебрянников правильно раскрывает природу референдума: не как решения, принимаемого по одному из бесчисленного количества общественно значимых вопросов, а решения, имеющего высшую юридическую силу, исходящего непосредственно от народа и, в силу этого, ни в каком последующем утверждении не нуждающегося. В этом состоит политико-правовой смысл и значение института референдума.

    Этот недостаток в известной мере восполняет Н.М. Степанов, указывающий на то, что референдум — это, прежде всего, голосование, которое может сочетаться с обсуждением, а может проводиться и без него3. Более категорическую позицию по этому вопросу занимают Ю.А. Дмитриев и А. Л. Златопольский4, которые предлагают объединить институт всенародного (народного) опроса с всенародным (народным) референдумом.

    Анализ содержания понятия «референдум» был бы неполным, если бы в настоящем исследовании мы не обратились к определениям этого понятия зарубежными учеными-юристами. В частности, Л. Дюги в работе, написанной в начале века, отождествляет референдум с прямым народным правлением1. Даже для консервативного английского государственного права, традиционно отрицавшего положительную роль института референдума, в этот период характерно исследование такого гипотетического явления, как «министерский референдум», имевший целью «обратиться» и получить доступ к «суверенному народу»2.

    В более позднее время во французской государственно-правовой науке сформировался иной подход к оценке этого явления. Так, М. Дюверже определяет референдум как одобрение реформ, голосование закона3. В этом определении уже присутствует разграничение консультативного и императивного референдума.

    Б. Спасов и А. Ангелов так трактуют понятие референдума: «Референдум есть такая форма всенародного опроса, при которой народ непосредственно, суверенно, окончательно решает определенный государственный вопрос, голосуя «за» или «против» конкретного предложения». Далее они подчеркивают, что «референдум является актом, посредством которого прямо (в отличие от плебисцита) решается определенный вопрос, а не уполномочивается кто-то решить его»4.

    Анализ изложенных выше взглядов отечественных и зарубежных ученых-государствоведов на содержание понятия референдума позволяет разделить их на три группы. Первую группу образуют сторонники определения референдума как всенародного голосования по законопроекту. Такой позиции придерживаются В.Т. Кабышев, В.В. Маклаков, И.П. Трайнин, С.В. Троицкий. Несмотря на предельную простоту, ясность и внешнюю бесспорность, данная позиция не может быть поддержана по следующим соображениям: характеристика исследуемого понятия поверхностна, не охватывает всех его этапов и стадий; авторы ограничиваются исследованием только общегосударственного уровня реализации данного института, не затрагивая местный и региональный уровни; игнорируется возможность использования референдума для консультаций и выяснения позиции граждан по важнейшим вопросам общественной жизни; не отражены исключительное значение и высшая юридическая сила акта, принятого в результате референдума.

    Таким образом, сторонники этой позиции определяют только один из видов референдума, не раскрывая его сущности, внутренней динамики и механизма проведения.

    Вторая группа ученых, характерным представителем которой выступает В.Ф. Коток, сводит определение референдума к утверждению того или иного проекта государственного решения, придающему ему окончательный характер. Данное определение, безусловно, шире рассмотренного выше, не только включает в себя возможность принятия различных решений, но и подчеркивает его значимость по сравнению с иными решениями, принимаемыми органами государственной власти. Однако сторонники этой позиции предопределяют положительный результат референдума. Но поскольку голосование в ходе референдума является выражением суверенной воли народа или его части, то любое решение, в том числе и отрицательное, рассматривается как результат проявления этой воли и является юридически значимым, обязательным к выполнению.

    Так или иначе, сторонников этих двух позиций объединяет то, что они ограничивают значение референдума нормотворческой деятельностью, хотя практика показывает, что оно гораздо шире.

    Третья группа ученых (А. Ангелов, Г.В. Барабашев, В. Дрогин, Б. Спасов, К.Ф. Шеремет) рассматривает референдум не только в качестве средства принятия законопроектов, но и как способ решения конкретного государственного вопроса, различных вопросов общественной жизни (в том числе и на местном уровне), как способ выявления и выражения воли избирателей. Вместе с тем их объединяет один недостаток: нечеткое разделение таких форм демократии, как плебисцит, императивный и консультативный референдум. Думается, что это немаловажный вопрос, требующий отдельного решения.

    Если речь идет о всенародном референдуме, то его можно рассматривать как высшую форму волеизъявления народа. Сложнее обстоит дело с местным и региональным референдумами, а тем более с референдумом, проводимым в порядке народной инициативы.

    Референдум — это высшая форма непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательное для исполнения.

    Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»1 референдум Российской Федерации закрепляется как всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения2.

    В этой же статье закрепляются, в виде характеристики, основополагающие принципиальные позиции: «Референдум Российской Федерации наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

    Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дается три определения референдума:

    «референдум — форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме;

    референдум местный (местный референдум) — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования;

    референдум Российской Федерации — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», настоящим Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации;

    референдум субъекта Российской Федерации — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Российской Федерации»1.

    В статье 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 прослеживается аналогичная позиция в определении местного референдума — он служит для непосредственного решения населением вопросов местного значения.

    Законодательством субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований даются определения референдумов, в основном, в рамках определений, данных федеральным законодателем.

    Перейдем к анализу классификации референдумов. Прежде всего, отметим, что по обязательности решения, принятого на референдуме: консультативный и императивный референдумы.

    Деление референдумов на консультативные и императивные (Приложение 1) является одним из важнейших, принципиальных вопросов классификации этой формы непосредственной демократии. В ее основе лежит различие последствий проведения референдума или, иными словами, обязательность, правовая сила его решений.

    Сам термин «консультативный» раскрывает содержание референдума данного вида. Смысл его состоит в том, что орган, уполномоченный принять решение по какому-либо вопросу, советуется с электоратом по вопросу содержания своей деятельности. Это вовсе не означает, что инициатива проведения референдума исходит от государственного органа — инициаторами консультативного референдума могут быть и граждане. Но в любом случае этот вид референдума по характеру близок к опросу населения, хотя отличается от него более точными и определенными результатами.

    Некоторые авторы считают, что результаты консультативного референдума, не являясь обязательными для парламента и правительства, влияют на решение этих органов, которым трудно противиться воле большинства избирательного корпуса1. С этим мнением вряд ли можно согласиться, поскольку, как отмечалось выше, референдум является высшей формой выражения воли граждан, обязательной для исполнения органами, которых касается его решение. Было бы нелогично назначить референдум с тем, чтобы затем проигнорировать его решение.

    Неконкретность вопроса консультативного референдума является его главным недостатком, что позволяет государственным органам манипулировать общественным мнением, перекладывать ответственность на плечи граждан, подменять и извращать смысл принимаемого решения.

    Консультативный референдум, несмотря на все свои недостатки, — неотъемлемый элемент демократии, форма обратной связи органов государственной власти и граждан, выявления общественного мнения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. К тому же консультативный референдум может быть одним из эффективных способов реализации народной инициативы, поскольку от инициативной группы граждан трудно требовать вынесения на референдум готового законопроекта.

    Отличие императивного референдума от консультативного состоит в правовой силе его решений. Решение императивного референдума имеет высший, окончательный общеобязательный и конкретный характер. Это означает, что оно, во-первых, не только не нуждается в каком-либо утверждении, но даже не предусматривает какого-либо воздействия на него любым из органов государственной власти, кроме органа, обязанного его опубликовать для всеобщего сведения.

    Во-вторых, решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц. Как правило, на него выносится проект нормативного акта, вступающего в силу сразу после окончания референдума. Такой референдум носит наименование ратифицирующего. При этом голосование может производиться в двух вариантах, когда на референдум выносится закон, принятый парламентом, и проект, который не рассматривался им или иным полномочным органом. По мнению В.В. Маклакова, «освящение проекта волею народа имеет целью придать ему особое значение»1.

    Следует отметить, что проект нормативно-правового акта не должен выноситься только на императивный референдум. Подобные вопросы могут решаться и консультативным референдумом, особенно местным или региональным.

    По способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные (Приложение 2).

    Обязательным признается референдум, проводимый в соответствии с установленными законом условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения. Условия назначения обязательного референдума предусматриваются в большинстве случаев конституцией или специальным законом.

    В правовом отношении обязательный референдум означает принадлежность высшей законодательной или законоутвердительной власти исключительно народу. При его проведении парламент предварительно рассматривает и одобряет законопроект или проект какого-либо решения и выносит их на окончательное утверждение народа. Только народ правомочен придать нормативно-правовому акту законную силу. Оценивая этот вид референдума, швейцарский политолог Генгелъ писал: «Общеобязательный референдум делает народное голосование актом органическим. При факультативном референдуме народное голосование может быть обеспечено лишь посредством известной агитации. Факультативный референдум есть орудие оппозиции. Собственно говоря, он является лишь средством отвергать. Обязательный референдум есть сама народная воля, санкционирующая решение властей», и далее: «При системе факультативных референдумов всегда стараются свести право народа выражать свою волю к возможно меньшему числу случаев. Обязательный референдум, наоборот, есть торжественное и практическое подтверждение самодержавия народа»1.

    <

    Разделяя в целом мнение Генгеля, К.Н Тахтарев утверждал, что под факультативным референдумом понимается «народное голосование, осуществляемое по желанию известного числа граждан, которые вызывают голосование, приводя в действие самодержавную учредительную или законодательную власть народа утверждать или не утверждать законы, выработанные парламентом, а также и всякие правительственные мероприятия и постановления, которые имеют общее значение»2. Думается, что в данном определении произошло смешение характеристик двух видов референдума. Если речь идет об утверждении решений, принятых парламентом, то очевидно, что это относится к ратифицирующему референдуму. Существует мнение, что петиционный референдум является лишь разновидностью факультативного, что, думается, справедливо3.

    Более точную дефиницию факультативного референдума дал И.П. Трайнин: «Референдум бывает факультативным, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей по законопроектам или по принятым уже законам, согласно порядку, указанному в Конституции. При этом конституции отдельных стран иногда предусматривают, что инициатива такого голосования исходит не только от избирателей, но и от части депутатов парламента или от главы государства (президента)»4.

    Факультативные референдумы, в современном их значении, проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время как обязательные проводятся в четко определенных законом случаях. Таким образом, факультативные референдумы предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни.

    В таком виде данный вид референдума закреплен законодательством большинства стран мира, в том числе — России. В ряде государств (Испания, Япония и др.) обязательный референдум проводится по вопросу принятия и изменения конституции.

    В Российской Федерации с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (ст. 11) появился новый вид обязательного референдума. ФКЗ закрепляет проведение в субъектах обязательного референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации.

    В субъектах Российской Федерации, в муниципальных образованиях, также встречаются обязательные и факультативные референдумы.

    По предмету референдумы делятся на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые и иные (Приложение 3).

    Данная классификация основана на юридическом характере принимаемых с их помощью актов3. Само название указывает на цели законодательного, международно-правового, административно-правового референдумов. Эти виды референдумов отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения.

    Конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием и изменением Основного закона. Принятие нового Основного закона или внесение изменений в действующую Конституцию — это процедурный вопрос, имеющий принципиальное политическое и правовое значение. Он непосредственно связан с такими основополагающими началами любого демократического государства, как народовластие и верховенство права. Конституция должна быть принята (или изменена) способом, который не вызывает ни малейшего упрека или сомнения в его легитимности. В то же время государство, как правило, избирает тот способ, который наиболее полно отвечает не только юридическим требованиям, но и конкретной политико-экономической обстановке, историческим или национальным традициям.

    Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. была принята конституционным референдумом.

    Юридическое разграничение референдумов на конституционный и законодательный применяется не во всех правовых системах1.

    Возможна классификация референдумов и по другим предметам: например по финансовым вопросам, при изменении административно-территориальных единиц, международно-правовых.

    В действующем законодательстве России закреплены различные виды референдумов; конституционные (уставные), международные, административно-территориальные, для решения вопросов самообложения населения в муниципальных образованиях могут использоваться референдумы, при решении вопросов градостроительства и т.д.

    В России возможно в будущем проведение международного референдума по принятию конституционного акта союзного государства России и Беларуси2.

    Круг выносимых на местный референдум вопросов широк (Приложение 4).

    По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательными и послезаконодательными (Приложение 5). В основу данного деления положено расположение этапа проведения голосования — до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума.

    Голосование по законопроекту после его принятия парламентом является послезаконодательным референдумом. Его целью является поддержка народом закона и тем самым придание ему особого значения: закон, одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом.

    По законопроекту, подготовленному исполнительной властью или группой избирателей, который передается на голосование, минуя пред-ставительный орган, проводится дозаконодательный референдум.

    Уже упоминалось право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Регламентом1 (ст. 119) выносить на всенародное обсуждение законопроект, принятый в первом чтении. В зависимости от территории, на которой проводится референдум, он может иметь общегосударственный и местный характер2 (Приложение 6).

    Применительно к России можно говорить об общероссийском, региональном (нескольких субъектов Федерации) референдуме субъекта Федерации и местном (на территории муниципального образования и на его части) референдумах. В ст. 6, 14 ФКЗ предусмотрена возможность проведения в РФ референдума по вопросам, предусмотренным международным договором.

    Общенациональные референдумы проводятся для решения вопросов, имеющих общенациональное значение, например, для принятия новой Конституции РФ, если Конституционное собрание примет решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта.

    С принятием в России Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» появился новый вид референдума — региональный: решение одного вопроса на территории нескольких граничащих между собою субъектов РФ с использованием одинаковых принципов в регулировании подготовки и проведения референдумов3.

    Местный характер референдумов обусловлен также характером выносимых на него вопросов. Местные референдумы организуются для решения государственных вопросов локального значения в пределах той или иной части государства соответственно его административно-территориальному делению1.

    В Конституциях, Уставах субъектов Российской Федерации закреплены референдумы субъектов Федерации и местные референдумы. В уставах муниципальных образований также происходит подразделение референдумов по территории проведения. Например, Уставом муниципального образования «Ленинский район Московской области» (ст. 17) предусматривается возможность проведения референдума района и местного референдума; Устав Подольского района Московской области2 закрепляет два вида референдумов по территории проведения (ст. 14): районный и местный референдумы.

    Основой для классификации референдумов может являться их инициатор, в качестве которого выступают (Приложение 7): государственный орган (глава государства, правительство, парламент или часть парламента, местные органы власти — чаще всего высшие звенья местных органов); избиратели. По предложению избирателей референдум имеет две формы — петиционный и отклоняющий, в форме «народного вето»; иные субъекты (например общественные объединения, их региональные отделения, руководители общественных объединений, группы депутатов и т.д.).

    Отклоняющий референдум — голосование по требованию определенного числа избирателей или установленного числа административных единиц (иногда указывается срок такого требования) с целью отмены уже принятого акта. Если голосование проводится по инициативе избирателей, то отклоняющий референдум имеет форму «народного вето»3.

    В свою очередь отклоняющий референдум может быть обязательным и факультативным.

    Петиционный референдум — это голосование, проводимое по требованию определенного числа граждан, подписавших петицию по принятию соответствующего закона или решения определенного вопроса путем референдума. Следовательно, петиционный референдум можно разделить на два вида: законодательный и обычный.

    Петиционный референдум может быть прямым и косвенным. Для прямой инициативы характерно наличие необходимого количества подписей избирателей под «инициативной» петицией, которого достаточно для вынесения вопроса непосредственно на референдум.

    Критики петиционного референдума и института народной инициативы рассматривают их как серьезную угрозу законотворческой деятельности представительных органов. Злоупотребления законодательной власти в XIX веке привели к появлению этих процедур, и их сегодняшнее существование отражает недоверие избирателей к законодателю. Если законодатель в своей деятельности будет «отрабатывать» оказанную ему финансовую помощь, а не служить общественному интересу, то он рискует потерять доверие и, как следствие этого, участится применение и народной инициативы, и петиционного референдума.

    Возможно подразделение референдумов по субъекту назначения. Так, Федеральный референдум назначает президент РФ, референдум субъекта Федерации (местный референдум) – представительный орган (Приложение 8).

    Таким образом, разнообразие видов референдумов в Российской Федерации на различных уровнях весьма представительно. Однако общий недостаток практически на всех уровнях и во всех видах – слабо проработанный механизм реализации решений референдумов.

     

     

     

     

     

     

    2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

     

    2.1. Нормативно-правовое регулирование института референдума в России

     

    Современный этап развития форм непосредственной демократии России является составной неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства о референдуме с учетом как отечественных традиций и опыта, так и международных стандартов в осуществлении законодательного регулирования его проведения демократических выборов и референдумов. В Российской Федерации за короткий период (1994—2003 годы) создано современное избирательное законодательство и законодательство о референдуме, соответствующее международным избирательным стандартам и отвечающее основным гражданским и политическим правам и свободам человека.

    В соответствии со ст. 3 ФКЗ 2004 г. законодательство РФ о референдуме составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Федеральный конституционный закон, другие федеральные конституционные законы, федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, другие федеральные законы.

    Порядок и сроки назначения референдума устанавливаются ФКЗ 2004 г. Порядок и сроки подготовки и проведения референдума устанавливаются ФКЗ 2004 г., иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными актами Центральной избирательной комиссии РФ, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных ФКЗ 2004 г., и законодательством РФ о выборах и референдумах. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ принимаются в целях обеспечения единообразного применения ФКЗ 2004 г., федеральных законов при подготовке и проведении референдума.

    Следует отметить, что массив нормативной литературы, регулирующий механизм проведения референдумов в России, можно подразделить по территории действия на три группы; нормы, действующие на территории всей федерации, на территории субъекта федерации и на территории муниципального образования (Приложение 9).

    Безусловно, на первом и на втором уровне возможно подразделение по юридической силе (нормы законов и подзаконных актов) и по отраслевой принадлежности (Приложение 10): источниками какой отрасли являются акты, регулирующие институт референдума. Безусловно, институт референдума регулируют, в основе своей, нормы конституционного права. Однако частичное закрепление и регулирование этого института встречается в Уголовном кодексе и в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации; в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Градостроительном кодексе, в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии». Наличие в регулировании института референдума актов, являющихся источниками иных отраслей национальной правовой системы России, позволяет отнести его к сложносоставным институтам Конституционного права.

    На уровне муниципальных образований подразделение возможно только лишь по отраслевой принадлежности, поскольку все акты муниципальных органов — подзаконные. Тем не менее, на уровне муниципальном целесообразно выделить нормы уставов муниципальных образований, нормативно-правовых актов, принятых органами местного самоуправления и должностными лицами, и актов, принятых на местном референдуме.

    Рассмотрим основные положения нормативно-правовых актов, в совокупности своей составляющих источники института референдума в России. Начнем обзор с федерального уровня, подразделив источники института по юридической силе на две группы: законов и подзаконных актов.

    Группа законов может быть подразделена по иерархии на нормы Конституции Российской Федерации, нормы Федеральных конституционных законов, федеральных законов. В каждой из указанных групп проведем условное подразделение по отраслевой принадлежности.

    Возможно подразделение по предмету регулирования (Приложение 11) нормы законов, устанавливающие общие положения для всех видов референдумов в России (Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), регулирующие отдельные виды референдумов (Например, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), регулирующие отдельные стадии или этапы референдума (Например, Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»), регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдуме(Например, Федеральный закон «О политических партиях»), устанавливающие запрет на проведение референдумов (Например, нормы Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении», «О военном положении»).

    Группа подзаконных актов может быть условно подразделена по времени действия (постоянные и временные) и по регулируемым отношениям (общие и конкретные), а также по органам, их принявшим.

    На федеральном уровне, выделяя группу законов, внутри нее выделяются нормы Конституции Российской Федерации, нормы Федеральных конституционных законов, нормы федеральных законов.

    Конституционные основы народовластия представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

    Конституция Российской Федерации впервые закрепила референдум как одну из высших форм непосредственного волеизъявления носителя суверенитета и единственного источника власти в России — ее многонационального народа.

    В Конституции Российской Федерации референдум закрепляется в нескольких аспектах (Приложение 12):

    как способ выражения власти народом — высшая форма непосредственного волеизъявления, одного из способов осуществления государственной и муниципальной власти народом;

    как составная часть основ конституционного строя России — народовластия, демократического, правового государства; как субъективное право граждан — право на референдум; как процесс.

    При регулировании этих положений законодатель использовал нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы материальные и процессуальные, прямое регулирование и отсылочное, метод обязывания и запрещения.

    К конституционным основам института референдума можно отнести три группы норм (Приложение 13): первая группа основополагающих, общих и специальных.

    К основополагающим нормам можно отнести такие конституционные установления, как:

  3. Россия — правовое, демократическое, федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1);
  4. носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);
  5. народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3).

    К общим отнесем:

  6. высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);
  7. граждане Российской Федерации имеют право участвовать в
    управлении делами государства как непосредственно, так и через
    своих представителей (ч. 1 ст. 32);
  8. граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть
    избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);
  9. не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32).

    Третья группа конституционных установлений, которую автор условно объединил в группу специальных, включает в себя нормы, закрепляющие элементы механизма проведения референдумов в России:

  10. местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);
  11. обязанность Президентом РФ назначить референдум (ст. 84);
  12. ссылка на наличие федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации (ст. 84);
  13. отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации (ст. 92).

    Благодаря конституционному закреплению местного референдума ст. 130 Конституции России и возможности проведения конституционного референдума (ст. 135), можно говорить о конституционном закреплении следующих видов референдумов: по территории проведения — на общероссийский, субъектов Федерации и муниципальный. По юридической силе — императивный (принятие Конституции России); по императивности назначения — факультативный (ст. 135).

    Текстом Конституции Российской Федерации, как уже упоминалось, предусмотрено принятие Федерального конституционного закона, регулирующего процедуру подготовки и проведения референдума на федеральном уровне.

    В группе федеральных конституционных законов, регулирующих институт референдума, несомненно, особое место занимает Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. ФКЗ 2004 г. состоит из 15 глав, 93 статей, двух приложений: подписной лист и Контрольные соотношения данных, внесенных в протокол об итогах голосования. Первая глава посвящена общим положениям; вторая — «Инициатива проведения референдума. Назначение референдума». Следующая глава посвящена комиссиям референдума. Глава 4 — «Статус наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей средств массовой информации». В пятой главе закреплены требования к нарезанию округов, образованию участков: «Округ референдума. Образование участков референдума». Глава 6 — «Списки участников референдума», глава 7 — «Финансовое обеспечение референдума. Фонды референдума», глава 8 — «Информационное обеспечение референдума», глава 9 — «Голосование», глава 10 — «Подсчет голосов участников референдума, установление итогов голосования и результатов референдума», глава II — «Опубликование (обнародование) итогов и результатов голосования. Вступление в силу решения, принятого на референдуме», глава 12 «Хранение документов референдума», глава 13 — «Рассмотрение обращений о нарушениях законодательства Российской Федерации о референдуме. Осуществление контроля за соблюдением прав на участие в референдуме», глава 14 — «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о референдуме», глава 15 — «Заключительные и переходные положения».

    В нем более полно определен порядок инициирования и проведения референдума, оптимизирован правовой формат реализации гражданами РФ права на участие граждан в референдуме. ФКЗ предусматривает новые требований к выдвижению инициативы проведения референдума. По ФКЗ 2004 г. инициативная группа граждан должна состоять из региональных подгрупп, образуемых более чем в половине субъектов Федерации.

    Следующим актом на федеральном уровне, который следует упомянуть, является Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении»1. Законом в п. 4 ст. 7 устанавливается ограничение для проведения референдумов на территории, на которой введено военное положение. Аналогичные положения мы видим и в ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»2: «На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения».

    Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 (ст. 11) закрепляет проведение в субъектах обязательного референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации.

    В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2, устанавливающий основные гарантии прав граждан Российской Федерации на всех уровнях проведения референдумов в России,

    Федеральный закон состоит из 11 глав и приложения. Главы ФЗ регулируют: Глава I «Общие положения» (ст. 1—11); Глава II «Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума» (ст. 12—15); Глава III «Гарантии прав граждан Российской Федерации при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума, образовании избирательных округов, избирательных участков, участков референдума» (ст. 16—19); Глава IV «Избирательные комиссии, комиссии референдума» (ст. 20—31); Глава V «Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума» (ст. 32— 38); Глава VI «Статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума» (ст. 39—43); Глава VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» (ст. 44—56); Глава VIII «Финансирование выборов и референдума» (ст. 57—60); Глава IX «Гарантии прав граждан при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, участников референдума, установлении результатов выборов, референдума и их опубликовании» (ст. 61—74); Глава X «Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах» (ст. 75— 79); Глава XI «Заключительные и переходные положения» (ст. 80— 85). Приложение «Сведения об имуществе». В главе об общих положениях Федеральный закон определяет пределы его действия; дает определение основных терминов и понятий, применяемых в Федеральном законе; закрепляет принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдумов; устанавливает сроки полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и обязательность проведения выборов; определяет законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах.

    Отдельными главами Федерального закона регулируется назначение референдума в Российской Федерации; регистрация (учет) избирателей, участников референдума, составление списков избирателей, участников референдума, образование избирательных округов, избирательных участков, участков референдума; формирование и правовой статус избирательных комиссий и комиссий референдума; выдвижение и регистрация кандидатов, реализация инициативы проведения референдума; устанавливается статус зарегистрированных кандидатов; регулируется агитация при проведении выборов и референдума; финансирование; организация и порядок голосования, подсчет голосов избирателей, участников референдума, установление результатов выборов, референдума и их опубликование; регулируется процедура обжалования нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; заключительные положения.

    Следует отметить, что это один из первых гарантийных законов в российской правовой системе. Он стал преемником Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

    Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»1 в ст. 36 закрепляет участие политических партий в референдумах: «Политическая партия, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения вправе принимать участие в выборах и референдумах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации. Политическая партия вправе участвовать в выборах и референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, установленном избирательным законодательством».

    Россия — многонациональное государство. При подготовке и проведении референдумов в Российской Федерации используется государственный язык Российской Федерации. Закон РФ от 25 октября 1991 г. с изм. от 11 декабря 2002 г. «О языках народов Российской Федерации»1 (ст. 14) устанавливает гарантию конституционного принципа равноправия для участия в референдуме граждан Российской Федерации, слабо владеющих русским языком.

    Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»2 регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума. Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении референдума является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о референдуме.

    Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»3 (ст. 12) расшифровывает ст. 32 Конституции Российской Федерации: «Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации». Тем не менее, законодатель устанавливает исключение для местного уровня власти: «Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме».

    На федеральном уровне, думается, закрепляется еще один вид местных референдумов по предмету — градостроительный, по обязательности исполнения решения — консультативный (ст. 18, 36, 58).

    Градостроительный кодекс РФ (ст. 7) предусматривает право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. Статья 18 предусматривает участие граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности. Порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов1. Во исполнение этой отсылочной нормы были приняты Методические рекомендации по разработке Порядка участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам застройки и использования территорий городов и иных поселений2.

    Федеральный закон от. 21 ноября 1995 г. с изм. от 28 марта 2002 г. «Об использовании атомной энергии»3 (ст. 14) также закрепляет право граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии: граждане имеют право на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

    Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, на территории которых предполагается разместить ядерные установки, радиационные источники или пункты хранения, обязаны в пределах своей компетенции проводить с участием организаций, в том числе общественных организаций (объединений), п граждан обсуждение вопросов по размещению, проектированию и сооружению объектов использования атомной энергии.

    По результатам такого обсуждения соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решения, которые подлежат обязательному опубликованию в официальном печатном органе. Эти решения после их принятия могут быть обжалованы в суд физическими или юридическими лицами, чьи права и охраняемые законом интересы могут быть нарушены.

    Безусловно, и в Градостроительном кодексе, и в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» речь идет о консультативных референдумах.

    Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗс изм. от 31 октября 2002 г.1, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.2 устанавливают ответственность за проступки и преступления при подготовке и проведении референдумов в России.

    Группа подзаконных актов, как уже упоминалось выше, может быть условно подразделена по времени действия (постоянные и временные) и по регулируемым отношениям (общие и конкретные), а также по органам, их принявшим.

    В качестве примера подзаконных актов временного характера можно предложить Указы Президента Российской Федерации о назначении референдума.

    В целях реализации конституционных прав граждан Российской Федерации, проживающих в Чеченской Республике, на участие в референдуме, руководствуясь ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством, Президент РФ своим Указом утвердил Положение о проведении референдума Чеченской Республики1. Референдум был проведен по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики».

    Одним из субъектов, активно участвующих в регулировании процедурных вопросов подготовки и проведения референдумов в России, является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Постановления этого органа могут быть подразделены по регулируемым отношениям на акты общего и конкретного характера.

    К Постановлениям общего характера можно отнести Постановления Центральной избирательной комиссии РФ от 15 февраля 2002 г. «О Сводном плане основных мероприятий по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей Российской Федерации на 2002 год»2; от 20 октября 2000 г. «О Комплексе мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей в Российской Федерации на 2000—2005 годы»3; от 13 августа 1999 г. «Об Инструкции о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума»4; от 21 мая 1999 г. «Об Инструкции об организации и проведении проверок (ревизий) поступления и расходования денежных средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации, обеспечение деятельности избирательных комиссий и реализацию федеральных целевых программ»; от 12 июня 2002 г. № 156/1373-3 «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий»; от 4 ноября 1995 г. № 40/ 332-П «Об использовании списков избирателей, составленных для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва, при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и референдумов».

     

    2.2. Субъекты референдума в Российской Федерации

     

    Институт референдума — сложное по составу образование, и механизм реализации образующих его норм включает значительное количество стадий и этапов. Поэтому представляется необходимым определить субъект правового регулирования на каждом из этапов организации и проведения референдума.

    Субъекты референдума могут быть подразделены как в зависимости от «вертикали» проведения референдумов (общероссийский, субъекта Федерации и местный), так и от этапов его проведения на субъекты права требования, назначения, участия (голосования), подготовки и проведения референдума.

    Важным элементом раскрытия обозначенного вопроса является определение носителя этого права. Согласно статье 3 Конституции России, многонациональный ее народ — источник власти и суверенитета осуществляет власть непосредственно через референдум.

    Из анализа определений непосредственной демократии можно сделать вывод, что под ее субъектами чаще всего понимаются народ, народные массы либо граждане, что, на наш взгляд, не исчерпывает содержания данного понятия.

    И.Л. Сивов употребляет термин «субъекты прямой демократии», но не раскрывает его, а лишь отмечает, что прямая демократия осуществляется индивидуально и коллективно1.

    В. Т. Кабышев выделяет такие категории, как субъекты власти, субъекты государственной власти и субъекты народовластия, указывая, что субъектами социалистического народовластия могут выступать и субъекты социальной власти народа, и субъекты государственной власти. Этот подход, несмотря на всю его научную значимость, не дает прямого ответа на вопрос о субъектах непосредственной демократии2.

    М.В. Цвик перечисляет субъекты «социалистической демократии», однако его перечень можно использовать при определении субъекта непосредственной демократии, так как он ближе подходит к сути проблемы. М.В. Цвик указывает, что субъектами социалистической демократии могут выступать отдельные граждане, избиратели отдельных избирательных округов, социалистические нации, трудовые коллективы, весь народ, общественные организации, самодеятельные организации и государственные органы3.

    Понятие субъекта непосредственной демократии имеет свою специфику.

    Субъекты непосредственной демократии это не просто граждане и организации, которые являются носителями субъективных прав и обязанностей. В данном случае акцент делается на права, а не на обязанности, а права этих субъектов реализуются только в политической сфере. В отличие от классического понятия субъекта права здесь невозможно говорить о физических и юридических лицах, так как многие коллективные субъекты непосредственной демократии не обладают и не могут обладать признаками юридического лица.

    Под субъектами непосредственной демократии понимается тот активный элемент (индивид или коллектив), который путем непосредственного властного изъявления осуществляет государственную или иную публичную власть.

    С учетом изложенного к субъектам непосредственной демократии следует отнести: отдельную личность (прежде всего гражданина); различного рода объединения граждан: общественные организации, инициативные группы, собрания; граждан, проживающих па территории одного субъекта Российской Федерации, обладающих избирательным правом; весь многонациональный народ Российской Федерации.

    Следует привести мнение И.П. Трайнина: «Голосует не народ, не все взрослое население, а лишь те, кто пользуется избирательным правом»1.

    Государство, наделяя гражданина избирательными правами, не может не считаться с политической целесообразностью его участия в избирательном процессе. Если под избирательным цензом понимать всякое условие, которым закон ограничивает участие в выборах, то нет избирательной системы, в которой не имелся бы избирательный ценз. Современные правовые системы знакомы с этим институтом избирательного права, а различные виды цензов рассмотрены в работах многих авторов. Общепризнанной считается классификация И.М. Гессена, который разграничил две категории цензов: «…одни конструируют избирательную способность (или неспособность) отдельного индивида как такового; другие признают избирательную способность (или неспособность) за определенной общественной группой или классом»2.

    Первые устраняют от участия в выборах индивида, независимо от принадлежности к тому или иному общественному классу; вторые — определенную, более или менее многочисленную группу. С началом всеобщего избирательного права совместимы индивидуальные избирательные цензы и не совместимы избирательные цензы, имеющие классовый характер.

    К первой категории относятся цензы;

    гражданства — «как политическое право оно принадлежит и человеку, и гражданину; оно имеет свой источник в государственном праве, которое его дарует и его регламентирует»3;

    возрастной — установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста;

    оседлости — представляет собой устанавливаемое государством требование, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени;

    способности к осуществлению общественных функций (общегражданской дееспособности);

    личной независимости избирателя — лица, которые пользовались или пользуются определенное время благотворительностью, без собственных средств, которые не могут прокормить себя, должны находиться в зависимости от других;

    личностный — право голоса в Португалии имели лишь главы семейств;

    квартирный — существовал в Англии: «право голоса принадлежит всякому, кто имеет отдельную квартиру, занимая целый дом или часть его; и Нидерландах, где избирательным правом пользуется всякий, кто платит определенный налог, или снимает квартиру определенной стоимости»1;

    образовательный использовался в Португалии, Италии, Японии: «в Португалии и Италии право голосования обусловлено элементарным образованием, но в Италии избирательное право может быть предоставлено и лицам без всякого образования, если только эти лица имеют определенную собственность или доход, причем размер имущественного ценза незначителен»2; в Японии образовательный ценз проявляется в требовании собственноручно написать имя кандидата в депутаты на избирательном бюллетене.

    Что касается групповых (классовых) избирательных цензов, то они в большинстве своем не часто воспринимаются законодателями и носят по преимуществу экономический характер. К этой группе цензов можно отнести:

    имущественный — уплата какого-либо налога являлась условием для избирателей в Румынии, в Дании права голоса лишались лица, не имеющие своего хозяйства и находящиеся на частной службе у другого лица, т.е. прислуга1 (с точки зрения автора, отнесение данного ценза к индивидуальному или групповому зависит от размера ограничения);

    пола — долгие годы он был одним из наиболее стойких ограничений избирательного права. До сих пор женщины не имеют избирательного права (ни активного, ни пассивного) в Иордании, Ливии, Саудовской Аравии и некоторых других государствах Востока, либо для них установлены ограничения, не существующие для мужчин (Португалия, Тунис, Монако и др.)2.

    Действующее законодательство о выборах устанавливает аналогичные цензы для активного и пассивного избирательного права. Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»3 закрепляет следующие цензы пассивного избирательного права: гражданства, оседлости, возрастной, обладание активным избирательным правом. Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4 для пассивного избирательного права закрепляет ценз гражданства, возрастной и обладания активным избирательным правом.

    Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»5, указывая, что избиратель — гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, закрепляет возможность устанавливать Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать на день голосования 21 год на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, 30 лет — на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и 21 год — на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

    Таким образом, избирательный корпус — это такая конституционно-правовая категория (юридически обособленная совокупность людей, отражающая социальную структуру гражданского общества), которая обладает правом через непосредственное и окончательное волеизъявление формировать высшие органы государственной власти и решать вопросы государственной и общественной жизни от имени народа и нации. Что же касается понятия «народ», то с юридической точки зрения оно отождествляется с понятием «граждане» и определяется принадлежность совокупности людей к соответствующему государству. Следовательно, понятия «народ» и «избирательный корпус» взаимонезаменяемы, и их отождествление недопустимо.

    Под субъектом непосредственной демократии понимается лицо (индивид или коллектив), которое путем непосредственного волеизъявления осуществляет власть, источником которой является народ Российской Федерации.

    Субъектом, носителем права на участие в референдуме является, согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации, гражданин Российской Федерации. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

    В соответствии со ст. 5 действующего ФКЗ 2004 г. гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума в порядке, предусмотренном ФКЗ. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

    Установлена дополнительная гарантия гражданам Российской Федерации, проживающим или находящимся за пределами ее территории, и обладающим в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие в референдуме.

    Практика проведения референдумов в стране показала необходимость решения вопросов участия в референдуме отдельных категорий граждан, формально не подпадающих под установленные законом ограничения, например, граждан Российской Федерации, находящихся в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых, для участия в референдуме. Процедура удостоверения их личности урегулирована специальным актом, Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2003 г. «О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме»1.

    Еще один специфический момент субъектного состава участников референдума на местном уровне касается исключения из ценза гражданства. Федеральный законодатель предусмотрел следующую ситуацию. Если на основании международного договора Российской Федерации иностранные граждане имеют право на участие в местном референдуме, то в списки участников референдума при проведении местного референдума в соответствии с законом включаются иностранные граждане, достигшие на день голосования возраста 18 лет, дееспособные и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, постоянно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводится указанный референдум.

    Целесообразно отдельно сказать о субъектах права требования назначения референдума. Объектом этого правоотношения будет реализация субъектом права требования своих полномочий по доведению до сведения полномочного органа формулировки выносимого на референдум вопроса, чье содержание, очевидно, должно соответствовать указанным выше требованиям.

    Согласно ст. 14 ФКЗ 2004 г., инициатива проведения референдума принадлежит:

    1) не менее, чем двум миллионам граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

  14. Конституционному Собранию — в случае, предусмотренном
    частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации;
  15. федеральным органам государственной власти — в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом.

    Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, устанавливается законом и не может превышать 2 процента от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, а в поддержку инициативы проведения местного референдума — 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума1.

    Выдвинуть инициативу проведения референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном Федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.

     

     

    2.3 Законодательство, регулирующее институт на уровне субъектов Российской Федерации

     

    Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме, являясь непосредственно действующим, может быть использовано на федеральном уровне, на уровне субъекта Федерации и при осуществлении местной власти — на уровне муниципалитета. Однако Конституция непосредственно не определяет содержание и порядок реализации этого права на уровне субъектов, на местном уровне. Если в отношении федерального референдума в Конституции Российской Федерации установлена отсылочная норма (наличие Федерального конституционного закона), то в отношении реализации права граждан на участие в референдуме субъекта и местном референдуме действуют общие правила регулирования.

    Как следует из ст. 32 (ч. 1—3), 71 (п. «в») Конституции Российской Федерации, регулирование названных прав и определение тем самым их конкретного содержания, установление соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты — компетенция законодателя.

    Федеральный законодатель устанавливает общефедеральные референдумные стандарты в силу того, что регулирование прав и свобод, включая право на референдум, отнесено Конституцией к ведению Федерации (п. «в» ст. 71). Субъекты Федерации самостоятельны в установлении своей системы властеотношений и порядка ее функционирования, что составляет предмет их конституций (уставов) и специальных законов. Вместе с тем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, защита прав и свобод, в том числе права на референдум, федеральной Конституцией отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. «б», «н» ч. 1 ст. 72) и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Законы субъектов Федерации, регулирующие институт референдума, не могут противоречить названным принципам, общефедеральным референдумным стандартам (Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), ограничивать федеральные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. В противном случае они признаются неконституционными, о чем свидетельствует обширная практика Конституционного Суда.

    Обширное нормативное регулирование референдумного процесса в субъектах Российской Федерации можно условно подразделить по тем же основаниям, которые были использованы при рассмотрении источников референдумного права на федеральном уровне. А именно: по юридической силе (нормы законов и подзаконных актов) и по отраслевой принадлежности; по предмету регулирования: нормы законов, устанавливающие общие положения для всех видов референдумов на территории субъекта, регулирующие отдельные виды референдумов, регулирующие отдельные стадии или этапы референдума, регулирующие избирательный и референдумный процессы, регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдуме.

    В большинстве уставов и конституций субъектов Российской Федерации можно найти лишь общую характеристику референдума субъектов Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа.

    В некоторых субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации отведена специальная глава в их учредительных документах. Так, например, в соответствующих главах уставов Вологодской (гл. 3), Калужской (гл. 4), Костромской (гл. 2), Липецкой (гл. 3) областей, в которых подробно излагаются вопросы, по которым проводится областной (краевой) референдум. В других субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается лишь статья в главе устава или основного закона, как в уставе Саратовской области (гл. 1, ст. 5), Конституции (Основном законе) Республики Алтай (гл. 1, ст. 6).

    Анализ норм Конституций, уставов (Основных законов) субъектов Российской Федерации, регулирующих институт референдума в субъектах, позволяет условно подразделить их на несколько групп (Приложение 14).

    Первая группа норм посвящена установлению основополагающих принципов народовластия, уровней властеотношений (государственной и местной властей) и определению референдума как одной из высших форм осуществления власти народом. Практически, это закрепление такой основы конституционного строя, как народовластие.

    Вторая группа норм основных законов субъектов Российской Федерации — нормы, закрепляющие общие принципы института референдума, вопросы референдума, его виды, нормы, устанавливающие субъективное право на участие в референдуме, нормы, регулирующие осуществление местного самоуправления с использованием референдума.

    Третья группа — малочисленная, встречающаяся не во всех конституциях и уставах — группа специальных норм, закрепляющая элементы механизма подготовки, назначения, проведения и юридической силы результатов референдума.

    Таким образом, референдум в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации закрепляется в нескольких понятиях: как элемент такой основы конституционного строя, как народовластие, как одна из высших форм непосредственного волеизъявления при осуществлении государственной и муниципальной властей, как субъективное право и как процесс.

    Проанализируем условно выделенные группы норм конституций, уставов (Основных законов) субъектов Российской Федерации, регулирующих референдумный процесс.

    Первая группа: группа норм, устанавливающих референдум формой народовластия, способом осуществления власти.

    Эти положения закреплены в ст. 2 Конституции Адыгеи1, ст. 6 Устава (Основного Закона) Алтайского края2, ст. 9 Устава Амурской области, ст. 3 Устава Липецкой области, ст. 3 Устава Магаданской области3, ст. 2 Конституции Мордовии1, ст. 10.1 Устава Мурманской области2, ст. 3 Конституции Республики Марий Эл3; ст. 3 Устава Новгородской области4; ст. 4 Устава Новосибирской области5; ст. 3 Устава Орловской области.

    Как правило, в конституциях и уставах субъектов Федерации находится закрепление референдума как формы осуществления местного самоуправления. Ст. 138 Устава (Основного Закона) Алтайского края устанавливает такую форму осуществления местного самоуправления, как местный референдум; ст. 121 Устава Амурской области, в Уставе Архангельской области (ст. 35)6, ст. 67 Устава Липецкой области, ст. 108 Конституции Мордовии, ст. 87,1 Устава Мурманской области, ст. 89 Конституции Республики Марий Эл; ст. 55 Устава Новгородской области; ст. 29 Устава Орловской области.

    Встречаются определения различных видов референдумов в самих текстах основных законов субъектов РФ.

    Так, в ст. 12 Устава Магаданской области определяется референдум области: «Референдум Магаданской области как форма высшего непосредственного выражения власти населения — голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Магаданской области, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом, Законом Магаданской области «О референдуме Магаданской области» на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании»; ст. 83.1 Устава Магаданской области дается определение местного самоуправления: «Местный референдум — голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом, законами Магаданской, а также уставами муниципальных образований».

    Устав Новгородской области в ст. 4 называет референдум высшей формой народовластия: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы», а статья 61 закрепляет его как «форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления».

    Вторая группа. Нормы, закрепляющие право граждан на участие в референдуме. Это ст. 30 Конституции Адыгеи, ст. 100 Конституции Республики Алтай, ст.ст. 22 и 23 Устава Амурской области, ст. 18— 19 Устава Липецкой области, ст. 31 Конституции Мордовии, ст. 32 Конституции Республики Марий Эл, ст. 16 Устава Новосибирской области.

    Устанавливается перечень вопросов, которые могут быть решены референдумом. В статье 24 Устава Амурской области устанавливаются рамки, в которых могут быть сформулированы вопросы референдумов в области и закреплен перечень вопросов, решение которых не может быть произведено с использованием института референдума.

    Нормы, закрепляющие виды референдумов. В Конституции Республики Алтай, например, восприняты три основания для классификации референдумов: по территории проведения, по предмету и по императивности проведения.

    Отсылочные нормы указывают на наличие специального законодательства. Устанавливаются полномочия по принятию акта, регулирующего процедуру подготовки и проведения референдума. В ст. 104 Конституции Республики Алтай устанавливается, что порядок назначения, подготовки и проведения республиканского и местного референдумов, подведения итогов голосования определяется законами Республики Алтай. В ст. 108 к ведению Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай отнесено установление порядка назначения и проведения республиканского референдума.

    Третья группа норм, устанавливающих механизм реализации права на референдум.

    Устанавливаются полномочия по назначению референдума. В статье 70,1 Конституции Адыгеи к ведению Совета Представителей Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея относится назначение референдума Республики Адыгея. Статьей 26 Устава Амурской области устанавливается вид акта, которым назначается референдум области и орган, его назначающий: «Постановление о назначении референдума области принимает областной Совет народных депутатов».

    Закрепляются иные субъекты, участвующие в процедуре подготовки и назначения референдума. Так, например, в статье 101 Конституции Адыгеи от 10.03.1995 г. (ред. 21.05.2002 г.) устанавливается, что Конституционный Суд Республики Адыгея по запросам Президента Республики Адыгея, Совета Представителей, Совета Республики, депутата Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея, Кабинета Министров Республики Адыгея, Верховного Суда Республики Адыгея, Арбитражного Суда Республики Адыгея, Прокурора Республики Адыгея, местных органов государственной власти, органов местного самоуправления разрешает дела о соответствии Конституции Республики Адыгея проекта нормативного правового акта или проекта иного решения, предлагаемого для вынесения на референдум Республики Адыгея или местный референдум.

    Статья 70 Конституции Адыгеи к совместному ведению Совета Представителей и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея относит назначение половины членов Центральной избирательной комиссии Республики Адыгея, комиссии по проведению референдума Республики Адыгея.

    Регулируются элементы механизма подготовки и проведения референдума. Например, статья 26 Устава Амурской области устанавливает максимальный срок проведения областного референдума: «Референдум должен быть проведен в течение трех месяцев после принятия требования депутатов, предложения Главы Администрации области или передачи в областной Совет народных депутатов необходимого количества подписей под требованием о его проведении».

    В Уставе Липецкой области (ст. 22) закрепляются принципы проведения

    Встречаются нормы, регулирующие стадию подведения итогов голосования. В Уставе Амурской области устанавливается кворум для признания референдума состоявшимся, а вопроса, вынесенного на него — принятым: «Решение референдума считается принятым, если за него проголосовало не менее половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Референдум признается соответствующей комиссией референдума несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие менее половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума».

    Закрепляются нормы, устанавливающие юридическую силу решений, принятых на референдуме. Например, в статье 20 Конституции Республики Алтай закреплено, что решения, принятые путем референдума в пределах полномочий Республики Алтай, являются общеобязательными и обладающими прямым действием на всей территории Республики Алтай. В статье 104 устанавливается, что закон либо решение, принятые на референдуме (всенародным голосованием), действуют непосредственно.

    Законы, регулирующие проведение референдумов, приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В некоторых из них действуют избирательные кодексы, нормы которых комплексно регулируют порядок проведения выборов и референдумов на территории конкретных субъектов. Например, Избирательный Кодекс Владимирской области от 7 июля 2000 года1, «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов выборных должностных В отдельных субъектах (Волгоградской, Костромской, Пермской и Ульяновской областях) один и тот же закон регулирует порядок проведения как референдума субъекта Российской Федерации, так и местных референдумов на территории данного субъекта Российской Федерации. Например, Кодекс о референдумах Костромской области от 14.10.1999 г.2

    Приняты законы «Об областном и местном референдуме в Омской области», «О референдумах в Пермской области» от 22.03.96 г.3, «О референдумах в Саратовской области» от 22 октября 1996 (в ред. Законов Саратовской области от 06.04.1999 г.)1, Закон Самарской области «О референдумах в Самарской области» от 31 декабря 1996 года (в ред. Законов Саратовской области от 06.04.1999 г.)2, закон Краснодарского края. «О референдумах в Краснодарском крае» № 606 КЗ от 23 июля 2003 г. (в ред. ФЗ от 29.04.2005 N 860-КЗ
    )3.

    Порядок проведения местного референдума регулируется в Краснодарском крае Уставом Краснодарского края1, Законом Краснодарского края «О местном референдуме» № 109-КЗ от 09 декабря 1997 г3 ( в ред. ФЗ от 8 апреля 2003 № 571-КЗ), Законом Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» № 717-КЗ от 25 мая 2004 г.2.

    Так, например, отдельные законы — закон субъекта о референдуме субъекта и закон о местном референдуме приняты в областях: Рязанской, Ростовской, Псковской, Оренбургской; в Республиках: Башкортостан, Бурятия, Марий Эл, Мордовия, Саха, Чувашия; в Краснодарском, Красноярском, Приморском краях.

    В Нижегородской, Новосибирской, Новгородской, Мурманской, Орловской, Сахалинской областях; в Чувашской Республике, Республиках Хакасия1, Адыгея, Дагестан, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Карелия, Татарстан, в Ставропольском и Хабаровском краях законом регулируется один из видов референдумов.

    Встречаются законы, регулирующие различные виды референдумов. Например, Закон Удмуртской Республики «О местном референдуме и местных консультативных референдумах Удмуртской Республики» от 16.01.1998 г. с изм. от 29.11.2000 г.2, Закон Удмуртской Республики «О референдуме Удмуртской Республики» от 18.12.2002г.3.

    Принимаются законы, регулирующие отдельные стадии или этапы референдумного процесса. Например, Закон Тамбовской области от 29.03.1996 г. «О порядке и сроках хранения документов по проведению выборов и референдумов в Тамбовской области» в ред. от 27 июня 2001 г.4, Закон от 12 января 2000 года Корякского автономного округа «О Перечне отдаленных и труднодоступных местностей в Корякском автономном округе при досрочном голосовании на выборах и референдумах всех уровней, проводимых на территории Корякского автономного округа, а также при отзыве выборных должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления Корякского автономного округа».

    В качестве примера законов, регулирующих статус отдельных субъектов референдумного процесса, можно привести законодательство об избирательных комиссиях субъектов, которые, как известно, участвуют в подготовке и проведении референдумов2. Например, закон Краснодарского края от 08.04.03 г. «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае»3.

    На уровне муниципальном целесообразно выделить нормы уставов муниципальных образований, нормативно-правовых актов, принятых органами местного самоуправления и должностными лицами, и актов, принятых на местном референдуме.

    Особенностью актов, регулирующих референдумный процесс на муниципальном уровне, является их двойное соответствие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации. Например, проведение муниципального референдума в городе Ставрополе регулируется Положением «О референдуме в городе Ставрополе» от 26.09.2001 г.1 Нормы этого Положения не должны противоречить Федеральным законам «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Уставу Ставропольского края, Закону Ставропольского края от 16.03.2001 г. «О местном референдуме в Ставропольском крае»2, Уставу города Ставрополя от 20.12.95 г. (ред. от 23.10.2002 г. с изм от 26.02.2003 г.)3.

    Анализ уставов муниципальных образований показал, что регулирование происходит по аналогичным с федеральным уровнем и уровнем субъектов Российской Федерации направлениям,

    Как правило, регулирование референдумного процесса на уровне муниципалитетов происходит тремя видами актов:

  16. Уставами муниципальных образований.
  17. Специальными актами, регулирующими процедуру подготовки и проведения референдума муниципального образования.
  18. Актами соответствующих уполномоченных органов по регулированию отдельных стадий муниципального референдума.

    Условно подразделив нормы уставов на группы, можно констатировать, что обязательным является закрепление референдума как формы народовластия и определения его места в системе властеотношений, закрепление и регулирование субъективного права. Таким образом, первая группа норм уставов муниципальных образований закрепляет базовые позиции института референдума; понятие, место, значение, вопросы, которые решаются референдумом, и его виды.

    Вторая группа норм — регулирующая непосредственно процесс: субъекты назначения, инициирования, подготовки, процедуру, принципы проведения. Часто устанавливается юридическая сила решения, принятого на референдуме, и отсылочные нормы по регулированию отдельных вопросов специальными актами.

    Анализ норм второй группы актов, специальных актов муниципального образования, регулирующих процедуру подготовки и проведения референдума муниципального образования, позволит прийти к выводу о том, что в актах данной группы регулируются основные стадии референдумного процесса. В качестве примера можно привести Положение о референдуме в городе Ижевске от 18 декабря 1997 г., Положение «О референдуме в городе Ставрополе» от 26.09.2001 г.1, Положение «О местном референдуме муниципального образования города Благовещенска» от 10 января от 1996 г.2.

    Третья группа — акты соответствующих уполномоченных органов по регулированию отдельных стадий муниципального референдума, как правило, акты по назначению референдума муниципального образования.

    К уполномоченным для этой процедуры органам относятся органы муниципального образования: главы муниципальных образований, представительные органы и соответствующие избирательные комиссии.

    Примером таких актов, назначающих референдум муниципального образования, являются Постановление администрации города Перми от 22 сентября 1997 г. № 1585 «О проведении городского референдума 14 декабря 1997 года»; Решения Думы города Благовещенска от 10 января 1996 года «О проведении в с. Беломорье местного референдума»1, Городской Думы города Ижевска Удмуртской Республики от 10 апреля 1996 г. «О проведении референдума на территории города Ижевска»2, Совета депутатов города Дзержинский Московской области от 11 октября 2001 г. «О назначении местного референдума»3.

     

     

     

    2.4. Анализ практики проведения референдумов в Российской Федерации

     

    Исследование практики использования института референдума в современной России начнем с федерального уровня.

    Как известно, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» принят в октябре 1995 года и не был применен на практике в полном объеме, хотя он постоянно «работает» в связи с возникающими время от времени инициативами граждан о проведении общероссийского голосования по тем или иным вопросам.

    Как правило, с предложениями о проведении референдума Российской Федерации либо с вопросами о возможности его проведения по тому или иному вопросу граждане обращаются в Центральную избирательную комиссию РФ. В 1997 году поступило два подобных сообщения, в 1998 году — четыре1; в 1999 году — было девять инициирований всероссийского референдума, не прошедших ту или иную ступень для назначения и проведения всероссийского референдума Президентом России2, в 2000 году — одна, но широкомасштабная и широко освещаемая в прессе.

    Так, в ЦИК России поступили два обращения по вопросам3, которые можно назвать однотипными: они касались проведения референдума Российской Федерации об изменении статуса Чеченской Республики и города Санкт-Петербурга соответственно. В обоих случаях было дано разъяснение, что в соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» на общероссийский референдум не могут выноситься вопросы, связанные с изменением статуса субъектов Федерации.

    По просьбе Московской городской избирательной комиссии в июне 1998 года в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации изучалось ходатайство группы граждан о регистрации ее для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации по вопросу: «Считаете ли Вы, что Президент Ельцин Борис Николаевич в действительности является гарантом прав и свобод человека и гражданина согласно Конституции Российской Федерации?».

    Общеизвестно, что в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Согласно положениям Федерального закона о гарантиях, вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ, влекущий за собой правовые последствия. Однако инициативная группа предложила на референдум такой вопрос, положительный или отрицательный ответ на который не может нести в последующем никаких правовых последствий. Однако, согласно статье 40 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Если предположить, что отрицательный ответ на поставленный вопрос может повлечь за собой досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации, то в этом случае вынесение данного вопроса на референдум Российской Федерации будет противоречить пункту 2 части второй статьи 3 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», согласно которому на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Президента Российской Федерации.

    Таким образом, предлагаемый инициативной группой вопрос был признан противоречащим требованиям пункта 2 части второй статьи 3 и статьи 40 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». В связи с этим Московская городская избирательная комиссия в соответствии со статьей 9 указанного Федерального конституционного закона отказала в регистрации инициативной группе.

    В 1999 году несколько обращений инициативных групп об инициировании общероссийского референдума не были зарегистрированы в связи с тем, что вопрос, предлагаемый на референдум, нарушал требования Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и противоречил Конституции России.

    Некоторые инициативы, пройдя первый этап регистрации инициативной группы, по тем или иным основаниям не довели начатое до логического завершения. Например, инициаторы общероссийского референдума по введению смертной казни за незаконное производство и распространение наркотиков не собрали необходимого количества голосов, а инициаторы общероссийского референдума по образованию единого государства между Россией и Беларусью прекратили сбор подписей инициаторами в связи с подготовкой к подписанию Союзного договора.

    Примечательно, что аналогичную инициативу по сходному вопросу «Считаете ли Вы необходимым воссоединение РФ и РБ в единое государство?» постигла иная участь. Остановимся на рассмотрении и развитии этой инициативы. 27.07.1999г. — обращение инициативной труппы в Московскую городскую избирательную комиссию с вопросом: «Считаете ли Вы необходимым воссоединение РФ и РБ в единое государство?». 05.08.1999 года — отказ в регистрации инициативной группы по формулировке вопроса. Решением Московского городского суда (по жалобе председателя инициативной группы) решение ИКС признано незаконным (решение суда от 14.10 не обжаловалось, вступило в законную силу 25.10). 11.11.1999г. Московская городская избирательная комиссия зарегистрировала инициативную группу во исполнение судебного решения (регистрационное свидетельство от 15.11.99 г.). Сбор подписей с 15.11.99 г. по 14.02.00 г. В декабре 1999 г. речь шла об отзыве инициативы (путем проведения собрания инициативной группы) в связи с тем, что Кировская ИК зарегистрировала 02.09.99 г. другую инициативную группу по аналогичному вопросу. Однако информации по собрании инициативной группы по отзыву инициативы в ЦИК не поступило. Сбор подписей был прекращен.

    Обращают на себя внимание массовостью две инициативы, на которых стоит остановиться подробнее. Первая — массированная акция по инициированию всероссийского референдума, за которой стоял избирательный блок «Союз Правых сил». 29.09.99 г. была произведена регистрация инициативной группы Самарской избирательной — комиссией. Предложены четыре вопрос: «1. Вы за то, чтобы были расширены правовые и политические гарантии защиты частной собственности граждан России (включая квартиры, дома, земельные участки, вклады в банках и иных кредитных организациях) от чужого посягательства, включая посягательство государства?

  19. Вы за то, чтобы депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, совершившие уголовные преступления, несли уголовную ответственность наравне с остальными гражданами России?
  20. Вы за то, чтобы в боевых действиях в локальных конфликтах принимали участие только военнослужащие, проходящие службу по контракту? 4. Вы за то, чтобы в Конституцию России были внесены изменения, ограничивающие право Президента России отправлять в отставку Правительство России?»

    Необходимо отметить, что наряду с этой инициативой практически одновременно с ходатайствами о регистрации еще около 15 инициативных групп по этим же 4 вопросам обратились в избирательные комиссии уполномоченные представители этих инициативных групп’.

    Сбор подписей осуществлялся с 29.09.99 г. по 29.12.99 г. на территории 58 субъектов РФ, подписные листы были сданы в 57 ИКС.

    В результате проверки подписных листов (представлено 3.602.266 подписей) 1.821.985 подписей были признаны недействительными.

    Фактически представлена 1.780.281 действительная подпись, что меньше установленного п.1 части первой ст.8 ФКЗ.

    В итоге ЦИК РФ постановлением от 17,02.00 № 84/996-3 отказала в проведении референдума РФ, в судебном порядке постановление не обжаловалось.

    Учитывая, что подписи, признанные достоверными, составляют значительную часть всех собранных подписей граждан РФ и свидетельствуют о серьезной общественной поддержке идей, нашедших отражение в вопросах предложенного референдума, ЦИК РФ обратилась к Президенту РФ, Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ с предложением учесть это в ходе законотворческого процесса.

    Вторая массовая акция по инициированию всероссийского референдума поддерживалась несколькими природоохранными организациями, в т.ч. российским отделением Гринписа и Фонда дикой природы: все организационно-правовое, финансовое и иное обеспечение данной инициативы они взяли на себя. 25.07. 2000 г. была зарегистрирована Московской ГИК инициативная группа по инициированию всероссийского референдума с вопросами: «1. Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку?

  21. Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный
    орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по
    использованию, так и от органов по управлению природными ре
    сурсами?
  22. Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная
    государственная лесная служба?»

    Сбор подписей осуществлялся на территории 62 субъектов, однако подписные листы были сданы в 60 ИКС с подписями граждан в количестве 2.490.042.

     

    По результатам проверки достоверными были признаны 1.873.216 подписей, т.е. менее 2 млн, требуемых по ФКЗ, в итоге ЦИК РФ своим постановлением от 29 ноября 2000 г. № 116/1188-3 отказала в проведении референдума.

    Учитывая общественную поддержку вышеуказанной инициативы, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обратилась к Президенту Российской Федерации и Федеральному Собранию с просьбой принять это во внимание при внесении и рассмотрении соответствующих законопроектов.

    Инициаторы выдвижения в этот раз пошли по нетрадиционному пути и вначале пытались обжаловать в судах субъектов РФ постановления ИКС о результатах проверки подписных листов, собранных на территории соответствующих субъектов РФ, которые были лишь после визуального обозрения, а не проверки, учтены ЦИКом РФ и внесены в итоговый протокол проверки всех подписных листов в поддержку инициативы референдума.

    Затем и постановление ЦИК РФ было обжаловано в Верховном Суде РФ.

    Ни один из судов не удовлетворил жалоб, тем самым подтвердив правомерность подходов избирательных комиссий к проверке подписей граждан.

    Несмотря на то, что с принятием Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» не было проведено ни одного референдума, не действующим закон назвать нельзя.

    Рассмотрим особенности механизма использования института референдума на уровне субъектов Российской Федерации.

    Референдумы субъектов Российской Федерации можно подразделить по следующим основаниям: по предмету, по обязательности решения референдума, по субъектам инициирования и назначения; по императивности проведения.

    Взяв за основу предмет референдума, можно выделить референдумы, проводимые для принятия, изменения Конституций, Уставов субъектов Российской Федерации; по изменению организационно-правового статуса субъектов Российской Федерации; по вопросам формирования органов государственной власти, в том числе недоверия руководителям органов государственной власти (до возможности проведения таковых); по вопросам административного деления, по экологическим и иным вопросам общественной жизни.

    Постановлением Верховного Хурала (парламента) Тывы и по инициативе президента Шеригоола Ооржака на 6 мая 2001 года назначено проведение референдума по принятию новой Конституции республики -. В принятой в 1993 году на волне демократических реформ и «парада» суверенитетов Конституции Республики Тыва, по оценкам различных юридических ведомств, насчитывалось от 35 до 100 противоречий федеральному законодательству. Помимо государственного суверенитета и права на выход из состава Российской Федерации в полномочия республики, согласно Основному Закону Тывы, входили, в частности, и вопросы войны и мира.

    В новом проекте, разработанном конституционной комиссией под председательством президента Тывы, противоречий федеральным законам и российской Конституции нет. Это подтверждено заключением Министерства юстиции Российской Федерации. Подготовка Центризбиркома республики к назначенному на 6 мая референдуму сопровождалась целой серией судебных разбирательств.

    По уточненным республиканским избиркомом данным, участие в референдуме приняли 85 тыс 598 из 162 тыс зарегистрированных избирателей. Свыше 85% участников референдума высказались в поддержку новой Конституции, сообщил президент Тывы. После официального подведения результатов референдума новая Конституция подписана президентом и вступила в силу.

    Инициатором референдума по проекту нового Устава Свердловской области выступило областное отделение «Союза Правых Сил», в недрах которого и был разработан проект основного областного закона.

    23 марта 2003 года был проведен референдум Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики».

    Референдум проводился в соответствии с требованиями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Положения о проведении референдума по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2002 года № 14011.

    Постановлением Избирательной комиссии Чеченской Республики от 27 марта 2003 г. № 43/26-3 «Об определении результатов референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики» 23 марта 2003 года референдум был признан состоявшимся, а проекты Конституции Чеченской Республики и законов принятыми.

    Рассмотрим особенности механизмов референдумов по изменению организационно-правового статуса субъектов Российской Федерации.

    Идеи об укрупнении российских регионов, которые с разной степенью эмоций, аргументов и политических оттенков велись не один год и многими воспринимались как прощупывание почвы и не более, переводятся в практическую плоскость1. Перекройка административно-территориального устройства, укрупнение субъектов становится одним из направлений федеративной реформы в стране. И это оправдано: ни в одном из 24 государств с федеративным устройством нет 89 субъектов.

    Неоднократно поднимался вопрос об объединении Санкт-Петербурга с Ленинградской областью3. О референдуме в Иркутской области по вопросу Усть-Ордынского Бурятского автономного округа велись дебаты еще в 2000 годах4.

    С принятием в России Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 всколыхнулись идеи об укрупнении субъектов Российской Федерации.

    Депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга выступили с предложением совместить выборы губернатора с выборами в Государственную Думу РФ и перспективах объединения Санкт-Петербурга с Ленинградской областью1. Председатель законодательного собрания Алтайского края предложил провести референдум по вопросу объединения края с Республикой Алтай3.

    Руководители Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа высказали готовность начать эксперимент по слиянию регионов4.

    17 февраля 2003 г. года губернатор Пермской области Юрий Трутнев и глава Коми-Пермяцкого АО Геннадий Савельев подписали договор и меморандум о создании нового субъекта РФ путем объединения двух регионов5. Однако 6 мая 2003 г. Депутаты Законодательного собрания Коми-Пермяцкого АО на заседании единогласно отклонили законопроект о проведении референдума об объединении региона с Республикой Коми6. Отклоненный законопроект предлагал вынести на рассмотрение жителей округа четыре вопроса: «Согласны ли Вы образовать новый субъект РФ путем объединения Коми-Пермяцкого АО и Республики Коми», «Согласны ли Вы, чтобы Коми-Пермяцкий АО, который входит в состав Пермской области, оставался субъектом РФ», «Согласны ли Вы изменить статус Коми-Пермяцкого АО на статус Коми-Пермяцкой области», «Согласны ли Вы при образовании нового субъекта РФ ликвидировать Коми-Пермяцкий АО и войти в него муниципальными образованиями города и шести районов».

    Тем не менее, в отношении объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вопрос решился положительно, в строгом соответствии с требованиями ФКЗ.

    В день проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 7 декабря 2003 г., на территории этих двух субъектов проводился референдум по их объединению. Вопрос был сформулирован так: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации — Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?». Референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край состоялся: в Пермской области за объединение проголосовали 84% избирателей. В Коми-Пермяцком АО за объединение высказались 89,77% пришедших на избирательные участки. Таким образом, прецедент создан: впервые принято решение о воссоединении территорий, которые, вопреки общей истории и культуре, оказались разъединенными во времена ускоренного «заглатывания суверенитетов». В 19.02.2004 г. Президент РФ, согласно ФКЗ, инициировал проект Федерального конституционного закона по результатам референдума: «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». В марте 2004 г. он был принят, и новый субъект Российской Федерации Пермский край считается образованным с 1 декабря 2005 года. Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Пермского края являются правопреемниками органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Со дня образования Пермского края и до завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти Пермского края первого созыва, но не позднее 31 января 2007 года, действует переходный период образования Пермского края.

    Таким образом, с принятием в России Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» появился новый вид обязательного референдума — регионального1, по изменению организационно-правового статуса субъектов России.

    Перейдем к анализу механизма проведения референдума по вопросам формирования органов государственной власти, в том числе недоверия руководителям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

    В частности, такие инициативы были проявлены гражданами в Республике Карелия, Республике Хакасия, Алтайском и Красноярском краях, Самарской, Псковской, Нижегородской, Свердловской, Новосибирской областях, городе Санкт-Петербурге.

    Например, большой интерес пресса проявила к инициативе некоторой части жителей города Санкт-Петербурга по проведению референдума о недоверии администрации города Санкт-Петербурга и его губернатору В. Яковлеву. По сообщению Интерфакса, избирательная комиссия города зарегистрировала 08.04.97 г. инициативную группу по проведению общегородского референдума, на котором жителям города предлагалось ответить на два вопроса: «Согласны ли Вы, что проводимая губернатором Санкт-Петербурга В. Яковлевым социально-экономическая политика снизила Ваш жизненный уровень?» и «Считаете ли вы, что губернатор В. Яковлев должен уйти в отставку?».

    На референдум могут быть вынесены вопросы административного деления:

    В Ульяновской области рассматривается вопрос о реорганизации области, инициируемый губернатором, желающим изменить структуру районов области.

    Общеизвестно, что история становления границ территории области далеко не проста. После своего основания в 1648 году Симбирск и причисленные к нему слободы, поселения и земли образовали Симбирский уезд, который административно подчинялся Казани, находясь в ведении Приказа Казанского Дворца, территория нынешней Ульяновской области неоднократно переподчинялась и реорганизовывалась.

    Даже если обратиться к советскому периоду, начиная с 1927 года территория неоднократно видоизменялась. Глава региона не раз публично заявлял о том, что районы надо укрупнять, напоминая, что в 60-е годы в Ульяновской области их было всего около 10.

    Как известно, изменение административно-территориального деления области можно осуществить только через волеизъявление населения районов в форме референдума.

    Возможно проведение по экологическим вопросам.

    По вопросу атомных энергетических станций прошел референдум 8 декабря 1996 года в Костромской области. Он стал первым в нашей стране областным референдумом. На нем решался вопрос о закрытии Костромской АЭС. Он был проведен в строгом соответствии с Конституцией РФ и Законами «О референдумах», «Об охране окружающей природной среды», «Об использовании атомной энергии», с постановлениями правительства РФ по атомной энергетике. Против строительства АЭС высказалось подавляющее большинство жителей области (87,43%) от общего числа проголосовавших (58,11%). Однако механизм реализации решения, принятого на референдуме в России, недостаточно проработан, и решение костромского референдума осталось не выполненным и по сей день.

    На референдумов возможно решение иных вопросов.

    Так, был проведен референдум о введении моратория на свободную куплю-продажу земель основных сельскохозяйственных угодий и недр на территории Республики Бурятия на срок 10 лет (июль 1998 года)1. Он признан несостоявшимся из-за низкой явки: в нем приняло участие только 40,46 процента от числа потенциальных его участников вместо 50 процентов, требуемых по закону. Следует отметить, что вынесенный на этот референдум вопрос противоречит части 2 статьи 9 и статье 36 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности и владение, пользование и распоряжение ими осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. На это было указано и органами прокуратуры, однако референдум все же был организован по инициативе Президента Республики Бурятия на основании его указа.

    Необходимо отметить и негативную практику инициирования референдумов в субъектах Российской Федерации. Весьма интересен опыт Республики Ингушетия. Президент Республики Ингушетия назначил референдум Республики Ингушетия по проекту закона, который в соответствии с Конституцией Республики Ингушетия устанавливает организационные и правовые основы функционирования правоохранительной и судебной системы Республики Ингушетия с учетом национальных, социально-политических и иных факторов, характерных для Ингушетии, а также определяет иной порядок их формирования и деятельности в отличие от предусмотренного, в частности, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», Указом Президента Республики Ингушетия № 298 от 29 декабря 1997 г. «О назначении на 1 марта 1998 г. референдума Республики Ингушетия» с вопросом: «Поддерживаете ли Вы принятие закона Республики Ингушетия «О правоохранительной и судебной системе Республики Ингушетия ?» был назначен референдум Республики1.

    Однако, в соответствии с ч. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

    Затрагиваемые в указанном проекте закона Республики Ингушетия вопросы касаются судоустройства и прокуратуры, которые, согласно п. «О» ст. 71 Конституции Российской Федерации, отнесены к ведению Российской Федерации, а кадры судебных и правоохранительных органов в силу п. «л» ст. 72 Конституции отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

    Вопросы судоустройства и прокуратуры, которые фактически вынесены на референдум Республики Ингушетия, отнесены к ведению Российской Федерации в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации, а не согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

    Данным Федеральным законом (ст. 13) фактически закреплены права Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на проведение референдумов по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к их ведению, а также определены вопросы, по которым не допускается проведение референдума субъекта Российской Федерации, что не может быть расценено судом как разграничение упомянутым Законом предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, поскольку этим Законом фактически определены лишь вопросы, которые могут быть вынесены на референдумы как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, исходя из разграничения предметов ведения между ними, установленного Конституцией Российской Федерации.

    Учитывая, что Указ Президента Республики Ингушетия принят с нарушением требований ч. 1 ст. 1 этого Федерального закона, согласно которой федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному Федеральному закону, Верховный Суд Российской Федерации заявление заместителя Генерального прокурора РФ удовлетворил, Указ Президента Республики Ингушетия № 298 от 29 декабря 1997г. «О назначении на 1 марта 1998г. референдума Республики Ингушетия» по вопросу: «Поддерживаете ли Вы принятие закона Республики Ингушетия «О правоохранительной и судебной системе Республики Ингушетия?» признал недействительным.

    Перейдем к анализу практики местных референдумов в Российской Федерации1. Местные референдумы в России получили широкое распространение в конце 80-х — начале 90-х годов для решения различных вопросов местного значения. В 1995—96 годах они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований. В 1996—98 годах активность проведения местных референдумов связана со становлением местного самоуправления.

    Период становления органов местного самоуправления характеризовался недостаточным правовым регулированием. До сентября 1997 года действовал Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который не содержал единых требований к проведению местных референдумов. Отдельные нормы содержались в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ряде субъектов отсутствовали законы о местных референдумах. В дальнейшем, после принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», региональное законодательство о местных референдумах не соответствовало федеральному законодательству.

    За 2000 год и первое полугодие 2001 года было назначено 25 местных референдумов. Из них не состоялись по разным причинам 13.

    Вопреки действующему законодательству и природе местного самоуправления сегодня редко в уставах муниципальных образований закрепляется перечень вопросов, решение которых возможно лишь путем референдума.

    Тем не менее, референдумы на местном уровне вопреки отсутствию политических традиций и сложностям финансирования проводятся.

    Практика использования референдумов на муниципальном уровне показывает два наиболее часто выносимых на всенародное голосования вида вопросов.

    Первая, наиболее многочисленная и часто используемая группа вопросов, касается образования и деятельности муниципальных образований. В эту группу вопросов входят как решение о создании муниципального образования первоначально, так и о выделении из уже существующего автономного образования; структурирование органов местного самоуправления, способ их формирования и досрочный отзыв.

    Проводились референдумы и в других субъектах Российской Федерации по объединению территорий в единое муниципальное образование с различными результатами. Так, в Красноярском крае проводились референдумы Северо-Енисейского района и Ужурского района. Оба они состоялись и вопросы, вынесенные на них, были решены положительно.

    На местных референдумах, принимаются Уставы муниципальных образований, а также происходит их корректировка.

    В Красноярском крае в марте 2000 года проводился референдум в Ермаковском районе о внесении изменений и дополнений в Устав, в Мурманской области — местный референдум города Мончегорска о внесении изменений и дополнений в Устав города1.

    В эту же группу вопросов, наиболее часто выносимых на местные референдумы в России, входят вопросы о структуре органов местного самоуправления и способе их формирования, досрочного отзыва.

    Например в Свердловской области 23 июля 2000 г. в муниципальном образовании «Тугулымский район» и 6 августа 2000 г. в муниципальном образовании «Город Первоуральск» проводились местные референдумы по вопросу структурирования органов местного самоуправления.

    Использовался референдум и как способ досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц, в основном, глав муниципальных образований.

    Например, кампания по отзыву мэра города Славгорода (Алтайский край) в 1997 году. Городская избирательная комиссия г. Славгорода признала действительными подписные листы, составленные жителями города, потребовавшими отозвать с занимаемой должности мэра города и назначить дату проведения новых выборов.

    О структуре органов местного самоуправления проводились референдумы в Мурманской, Нижегородской областях.

    Вторая группа вопросов, выносимых на местный референдум — вопросы местного значения. В эту группу входят вопросы по решению территориальных споров, экологические.

    Используется референдум и для решения иных вопросов местного значения. Так, например, «экологические» референдумы.

    Проводился местный референдум в городе-курорте Геленджике по вопросу строительства грузового порта в Геленджикской бухте Краснодарского края — март 2000 года1. Было образовано 38 участков референдума и сформировано 38 участковых комиссий референдума. В голосовании приняло участие 41495 человек ( 65,54%). Было принято решение о том, что строительство грузового порта нанесет непоправимый ущерб экологии бухты и развитию города-курорта.

    Подводя итог анализу института становления референдума в современной России на разных уровнях и практики его использования, можно сделать следующий вывод. Нормативное регулирование, и естественно, практика проведения референдума в России далеки от уровня, присущего демократическому и правовому государству. Темпы становления института референдума в силу объективных, а порой и субъективных причин, медленны и неудовлетворительны. Но те небольшие шаги, которые сделаны, вселяют надежду на укоренение в нашей стране этого института прямой демократии.

<

Комментирование закрыто.

MAXCACHE: 1.19MB/0.00083 sec

WordPress: 22.62MB | MySQL:119 | 2,261sec